农村土地流转问题与对策范文

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[摘要]农村土地有序流转是尽快实现增强土地利用效益、增加农民收入、加快农业现代化的最佳途径，也是推动农村发展重要措施，对全面建成小康社会具有深远意义。现阶段农村土地流转存在缺少项目带动、经营流转土地人力成本高等问题，本文分析农村土地流转过程中存在的问题，通过分析问题产生的深层原因，有针对性地提出培养规模经营主体、落实项目、建立农机站、降低经营土地人力成本等对策，以推动农村土地有序流转。

[关键词]农村；土地流转；问题；对策

引导和规范农村土地经营权有序流转，对于我国推进农业现代化意义重大，不但能够促进农业规模经营及农业结构调整、提高农业效益、增加农民收入，而且能够推进农业产业化，加快农村经济发展[1]。但对很多偏远的地区而言，土地流转困难重重，不仅影响当地农村经济社会的进一步发展和农民收入水平的提高，也减缓了城镇化的发展速度。我国要在“十三五”期间全面建成小康社会，偏远农村地区的经济发展至关重要，农村土地流转就是农村经济社会发展的突破口。因此，对农村土地流转问题进行研究，并找到相应的解决措施十分必要。

1土地流转的相关概况

1.1土地流转相关名词

土地流转指土地使用权流转，土地使用权流转指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权、转让使用权。农用地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

1.2土地流转的形式

《农村土地承包法》规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转[2]。除《农村土地承包法》中的常见方式外，其他农村地区因地制宜，实践出不同的流转模式；成都确权赋能模式、重庆股田制公司模式、松江家庭农场模式、温州种粮大户转包模式、平罗土地信用合作社模式等众多新型土地流转模式[3]等，都为其他农村土地流转提供了成功的范例。

1.3土地流转的基本原则

农村土地有序流转与农业现代化、农村经济、农民切身利益、国家政治发展稳定、社会生活整体水平有直接的联系，因此，农村土地流转要坚持原则。平等协商、自愿、有偿、任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；以市场为导向，发挥市场决定作用。政府要努力提高服务意识，有针对性地制定适合当地农村土地流转的妥善方案，构建农村土地流转平台，创新土地流转思想观念，推进农村土地高效、有序地流转。

1.4土地流转的意义

2017年中央一号文件规定，大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。2017年，我国要实现1000万人以上的脱贫目标，到2020年，全面建成小康社会，必须要解决好“三农”问题。而推进农村土地有序流转就是尽快实现增强土地利用效益、增加农民收入的最佳途径，对“两个一百年”目标中的第一个目标的实现具深远意义。具体来说，大量农村土地流转增加了农村经营主体的土地面积，使土地的规模化经营、统一管理有了可能实现的基础，这同时也为生产工具的更新换代、农业新技术、新品种的推广提供了契机，这是搞活农村经济，推动乡村致富的一剂良方。

2农村土地流转的问题及原因分析

2.1农民文化程度较低，土地流转政策宣传与引导不足

土地是农民的不动产、生产资料、生存保障。农民文化程度相对较低，普遍受传统农耕思想禁锢，对自己的土地有着深厚的情感，土地流转顾虑较多。图1为村民文化程度调查统计，在被调查的145名村民中，不识字村民21人，占比为14.48%；小学文化的村民96人，占比为66.21%；初中文化15人，占比为10.34%；高中以上文化的村民13人，占比为8.97%。通过本次调查可知大多数农民的文化程度比较低，人的学习能力、适应能力、创造力与文化程度关系紧密，一般情况下，农民文化程度越高，可塑性就越强，多方向发展的可能性越大，具备在外创业或留在家乡从事特色农业，成为新型农民的自身条件，自然这些农户的流转土地意愿相较于文化程度较低的农民而言就越强。文化程度越低的农户一般恋地情结较重、农技薄弱、经营粗放，扩大土地经营规模的可能性小，流转土地的意愿较弱。政府在农民心中是最为权威的政策主体，政府对土地流转政策进行强有力的宣传，对农村土地流转进行引导，才能纠正、改变农民对土地流转的认知。只有当农民清楚了解土地流转政策，才能衡量土地流转的得失，做出是否流转土地的选择。图2为农民对农村土地“三权分置”的了解情况调查，据图2可知，对于土地流转政策，完全不了解的占比为35.56%，了解一点的占比为61.22%，了解的占比仅仅为2.22%，比较了解的仅占1%。大多数农民对农村土地流转政策认识不足，严重制约了农村土地流转进程。同时，地方政府对土地政策在当地的落实缺乏长期引导，对农户指导不力，导致已经上马的产业无法成规模，土地的流转也就无从谈起。

2.2第二、三产业发展缓慢，土地流转缺少带动项目

我国产业结构不断调整，农村闲置人力资源 逐渐挣脱农村土地的束缚不断流向二、三产业，留在农村的大部分是一些老弱妇孺，耕种农地心有余而力不足，客观上增加了从事非农产业的农民的土地流转需求。那些在外从事第二、三产业劳动的农民，大多有固定的岗位和有保障的收入，他们更倾向于减少或者直接放弃对自家承包土地的投入，这部分人的承包地是进行土地流转的主要来源。第二、三产业发展缓慢严重影响农村土地的流转，农村的经济支柱仍然是农业种植，农业仍然作为农民最后经济收入的屏障，部分农户不愿放弃土地经营权，不想土地流转。从表1对村民不愿意流转出土地的原因调查中可知，认为流转价格低的为21人，占14.48%；认为对外来不确定，担心家人失业的为93人，占64.14%；想要自己种的为18人，占12.41%；选择其他原因的为13人，占8.97%。接近65%的人都是因为对自己未来不确定，怕自己、怕家庭成员从第二、三产业中失业，所以一时间也处在犹豫之中，不愿意流转出自己所承包土地。农村土地的流转，需要项目的带动。一个大型的项目，不论是将农村土地流转后发展特色农业生产，还是种植经营果树，都需要大量的土地流转以满足规模经营需求。目前，在农村土地流转多是农户间自发进行，流转时间较短且具有随意性，规模化、集约化经营土地异常困难[4]。

2.3农村社会保障体系有待完善

农村实行的养老保险在一定程度上解决了农民的养老问题，但是农村养老保险不仅有很多的限制，且保险水平较低。社会保障在城市已经基本成熟，基本都能享受到基本的养老保险，城镇人口不像农村人口一样担心没有地后如何养老的问题。但是农村社会保障体系还不健全，甚至于有些地方根本就没有，所以农民看重自己所承包的土地。目前大部分农民认为土地不能流转，其原因是农村社会保障体系不健全。村民现在年轻力壮，可以向城市转移就业，但是因为自身条件的限制，在城里工作的村民大多只是换了一个工作的位置，在城市有固定的工作和收入来源依然是一个可望而不可即的梦想，更没能在城市落户。目前挣钱方式可能多种多样，等到年老，没办法继续在城市工作了，农村土地就能成为自己的一条退路，即便没有其他的收入来源，依靠承包的土地可求生存，这是农民慎重流转农村土地经营权，看重土地社会保障功能的一个原因；另一个原因是觉得土地在自己手里，即使自己没有耕种好，也可能拿到国家诸如粮食直补、种子直补等补贴费用，这种不健康的心理不利于农村土地流转。目前，很多地区农业保险也不健全。很多偏远地区农民靠天吃饭居多，农产品市场价格波动、种植所需的必要投入成本增加等因素，使农民种地没有保障，再加上缺乏农业的自然灾害预警及补偿机制。2008年，干旱与冰冻灾害使农业投资风险高，农产品收成不确定性大，没能力进行提前预防，灾害发生后，农业保险又不能及时有效地弥补农民损失，最后农民依然是经济损失承担者，这同样使农民充满担忧进而不愿意进行土地流转。

2.4土地流转程序不规范，市场机制不健全

土地流转协议是流入方和农户的权力与义务关系的保障，具有法律效力[5]。土地流转方式的调查见表2，土地流转规范性的调查见表3。据表2、表3可知，在被调查的人中，51.03%的人达成没有强制法律效力的口头协议，在没有签订合同的人里，有36.55%是出于对对方的信任，16.55%的人认为即使出现土地流转纠纷，村干部也会出面解决纠纷；25.52%人签订了书面合同，签订书面合同的人不到1/3；10.34%人采用第三方证明。未签订合同或签订不规范合同，同样会为土地流转埋下很多纠纷隐患，导致流转纠纷，出现一些流入户因种种经营中的原因难以履行合同，严重损害农民利益的情况，也会出现一些土地流出户因嫉妒到土地流出之后经营效益好想提前要回土地的情况。如此一来，双方的权益都可能受到损害，从而影响了农村土地的流转。土地流转市场是土地有序流转运行的重要载体。农村土地流转市场根本不存在或者说尚处于培育阶段，各方面条件都不成熟，市场根本无法发挥作用，土地流转的供给和需求两端无法实现有效的对接，导致“人地矛盾”突出。同时土地流转社会化服务体系建设不足，农村土地流转过程中需要的咨询、调解等多项功能缺失，更不用说提供农业规模经营发展所需要的农资供应、市场信息、物流服务、农业技术服务、商业保险、抵押贷款等方面的资源。这不仅增加了农村土地流转的交易成本和市场交易风险，还降低了农村土地流转的速度。

2.5土地流转年限短，经营流转土地人力成本高土地流转的年限是影响土地流转的重要因素。

在年限方面，土地流转转出方与转入方存在矛盾。转入方希望土地流转的年限长久，这样才能大胆地进行生产配套设施的建设，开展较为长期的投资，提高生产的效率，保证自己更好地运用土地经营权，保障自己的收益；然而村民则希望自己在任何想要收回土地经营权时，都能终止流转合同，或者在土地流转时就限制土地流转年限。短时间流转，不利于转入方进行配套设施建设，开展长期投资，也无法保证转入方的收益。土地流转的低年限阻碍了土地的流转进程，土地流转年限低的原因集中在两个方面，一是流转土地收益问题，另一个重要原因是转出户对于自己及家庭成员的未来工作不确定，担心家庭成员失业。经营流转土地人力成本高，这是影响农村土地流转的又一个因素。土地流转后的用途基本上没有改变，农村大量的劳务输出，劳动力严重不足，在农忙的季节农村也会出现用工荒，这导致土地流入户经营流转土地的成本一定程度上攀升，影响其扩大现有经营规模的信心，从而阻碍了当农村土地的土地流转进程。

3完善农村土地流转的相应对策

3.1提高农民文化程度，政府加强土地流转政策宣传与引导

3.1.1提高农民文化程度要解决农村土地流转问题，提高农民文化程度，增加农业、非农业技能必不可少。镇政府要将提高农民文化程度提上工作日程，高度重视。农民文化程度的提高是长期工程，靠宣传和政策法规根本无法实现，形式主义更行不通。因此镇政府相关部门应当就镇里农业生产力水平、农业科技水平、农民文化程度进行具体调查分析，在搞好调研工作的基础上制定提高农民文化程度的教育规划，并积极实施稳步推进，逐步提高农民的文化程度，免费进行实用农业技术培训，针对农民发展种植业、养殖业的需要编写、选购具有通俗性、趣味性和可操作性的科技读本，通过努力使农民能掌握几门农业科技。这样可以增加留在农村的农民发展特色农业的可能，增强扩大规模经营的信心，从而推动农村土地的流转。同时，镇政府要加强农民的职业教育，使农民具备非农职业技能，增加非农就业的概率，对有意参加职业技术培训的农民进行免费培训，农民掌握非农职业技能，可以更好地向城镇转移就业，为农村土地流转增大空间。

3.1.2政府加强土地流转政策宣传与引导镇政府应做好土地流转宣传工作。以多种形式加大对土地流转相关的法律法规政策宣传，活跃农民思想，拓展农民视野，增加其流转热情，提升农村土地流转的动力。在政策引导方面，政府可以从两个方面着手：第一，政府在推动地方经济发展时，思路要清晰，增强政策的相对稳定性，搞好顶层设计；第二，在进行土地流转政策引导时，要综合考虑地方现有产业发展情况、引进产业的发展要求、农户的实际条件等因素，做到做大、做强现有产业、做好引进产业、增强农户种植实力，真正盘活农村土地经营权，让农村土地流转有坚实的基础。

3.2发展二、三产业以稳定土地供给，培育规模经营主体，落实项目

3.2.1发展二、三产业以稳定土地供给工业和服务业转移了农村大量闲置劳动力。第二、三产业的发展繁荣，产业链不断扩展延伸，能够为务工的农民提供多种多样的就业岗位，降低农民对土地的依赖。因此需要县级、市级政府做好经济发展规划，依托地区优势提振第二、三产业；支持乡镇企业的发展，给予接收农民入职的企业以税收优惠和补贴；通过发展二、三产业，提升农民人力资本，降低农民非农经济收入的不确定性[6]；增强农民对于未来经济收入的可预见性，有效转移更多的农村富余劳动力，提高农户长期流转土地经营权的意愿，稳定农村土地流转过程中土地的有效供给。

3.2.2培育规模经营主体，落实项目农村土地的流转需要大项目和规模经营主体的带动。目前农村能够有效带动农村土地流转、实现规模经营的主要有经营大户、合作社和企业。这些经营主体在技术方面、经营管理方面都优于小农户，其对土地经营利用效益的关注更突出。农户流转土地到这些经营主体，让这些经营主体经营管理，可以更好地利用土地并发挥土地效益。但是，很多偏远地区几乎没有农民合作社、农业龙头企业，经营大户也很罕见。所以，政府要在短时间内高效完成全镇农村土地确权工作，整合土地资源，改善全镇的交通状况，制定具有竞争优势的引资政策，培育、发展规模经营主体、规模经营大户，发展规模经营；积极考察适合当地发展的农业项目，探索其他可能的发展项目方向，推动农村土地高效流转。

3.3完善农村社会保障建设

农民对土地的社会保障功能依赖性越强，流转土地的意愿就越弱，因此，农村土地有序流转必须建立在较为完善的社会保障体系的基础上。针对农村的社会保障体系而言，需要加快健全新农村养老、医疗、最低生活保障、社会救助，实现农村养老全覆盖，借鉴、探索、创新适合农村的养老模式，逐步提升农村养老保险水平；提升乡镇医院的医疗服务水平，提高新农合的报销比例，针对在外务工就医的农民也要有相应的报销政策；社会救助应用于帮助解决经济收入低的农民的基本生活问题，乡镇府要进行物质援助，同时引入社会力量共同实施社会救助。通过不断完善农村社会保障体系，逐步降低农民土地社会保障功能的依赖。同时，镇政府落实农业保险条例，严格粮食、种子直补等政策，减少真正从事种植业和养殖业因不可抗力所造成的经济损失，让愿意流转土地，扩大经营规模的农民能从容的应对自然灾害和意外事故，加强农村的社会保障建设，更好地推动农村土地流转顺利进行。

3.4规范土地流转程序，健全市场机制

3.4.1规范土地流转程序在很多偏远地区，农村土地流转还处在探索阶段，大部分的土地流转都未签订或者签订了不规范的流转合同，埋下了诸多的隐患，引起一些土地纷争，从而影响土地流转规模。因此镇政府要着力规范土地流转相关程序，完善农村土地流转相关法规制度，减少农村土地流转过程中以及流转后的各种纠纷；严格农村土地流转程序和流转手续的管理，强化土地价值评估、土地用途的监督，对土地流转过程中的问题和纷争，要各个击破，逐一解决，积极做好调解和仲裁工作，保障土地经营权流转依法、依规、有序、健康发展。

3.4.2健全市场机制要建立土地流转市场，建设好土地流转信息端口，组织专门人员对每个村的具体土地流转情况进行经常性调研，及时准确地掌握农村土地流转的完整资料，实时更新信息，为农村土地流转供需平衡做应有的努力。同时建立健全覆盖全镇的免费农村土地流转社会服务体系。以各种方式帮助全镇农民了解更多最新的农村土地流转政策，提供政策咨询、合同鉴定，高效解决土地流转纠纷；不断创造适合农村的各项金融服务，创新农业服务方式，解决农地流转及其后续经营中的资金需求，不断丰富完善适合农地流转和规模农业发展需要的金融服务产品，为各个农业经营主体提供专业化、市场化的优质服务。

3.5稳定土地流转年限，建立农机站

3.5.1稳定土地流转的年限土地流转年限关乎土地流转双方的利益，同时也影响农村土地的流转，因此政府有必要在稳定土地流转年限方面做工作。首先要又好又快地完成土地确权工作，明晰土地产权；其次要改变土地流转的议价方式，由根据土地流转前的收益定价到根据土地流转后的收益定价转变，减少转出户因流转后土地收益突增而自己获益不变的落差，保障土地转出户的收益，增强土地流转的稳定性；最后要有做好土地转出户的就业问题，一方面要兴办乡镇企业吸纳一部分农民就业，另一方面政府还要体现职业中介的服务功能，及时搜集、公布社会上可靠的就业信息，做好劳务输出工作。

3.5.2建立农机站，降低经营土地的人力成本农机的使用可以减少农业生产对人力的需求，降低人力成本。很多地方没有农机站，偶有农用机械都是农户自己购置，自己购置农机不仅利用效率低，而且成本高。土地流转后，经营土地的农户在农忙季节需要大量劳动力进行生产作业，因此需要镇政府牵头建立农机站，购置常用农用机械，培养农机人员，在农忙季节利用农机站资源帮助经营流转土地的农户进行生产作业，节约经营土地的人力成本，增强其不断扩大现有经营规模的信心，从而扩大农村土地流转规模。

参考文献

[1]邓霞,罗翔.农村土地经营权流转的实证分析—以四川省遂宁市农村土地流转情况为例[J].经济,2006(8):12-13.

[2]刘兴昊.农村土地承包经营权法律政策解答(1版)[M].北京:法律出版社,2009.

[3]梅琳.我国农村土地流转模式研究[D].福州:福建师范大学,2011.

[4]陆启申.偏远山区土地流转研究—以广西宜州市为例[D].武汉:华中师范大学,2016.

[5]谢宁宁.我国农村土地流转存在的问题及推进对策[J].甘肃农业科技,2017(2):72-74.

[6]秦仁裕.川南山区农村土地流转现状及影响因素研究[D].雅安:四川农业大学,2012.

作者：樊晶晶 单位：齐鲁理工学院