农村土地流转的问题与措施范文

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摘要：

社会生产力的快速发展给城乡一体化发展战略提供持续动力，城乡一体化进程中遭遇的人地矛盾要求农村土地通过有序流转来为城镇化发展提供充足的空间。研究阐述了城市化背景下的农村土地流转问题；从农村土地流转的运营操作问题、利益冲突问题及其制度保障问题等方面揭示了市化背景下制约农村土地流转的问题；给出完善农地产权制度以维护农户合法权益，规范农地流转操作以保障流转有序进行和健全保障体系以支持农地流转战略落实等有效对策。

关键词：

城市化；农村土地流转；农村社会保障

一、问题的提出

我国城市化和工业化进程的飞速发展给农村居民提供了转移到经济发展水平相对较好和收益水平相对较高的城镇地区生活与工作的契机。在大规模农村青壮年人口加速流入城镇地区的同时，农村地区人口逐步减少及由此造成的农村传统农业产业荒芜问题逐渐显现，农地矛盾日益突出。另一方面，在快速城镇化进程中，大量转入城镇地区的非农业人口迫切需要将大量农业用地转移为非农业用地，由此导致城镇化进程加快和农村空心化进程加速之间的矛盾，以及城镇化用地紧张和农村土地局部荒芜的问题。为此，有必要深入探析城镇化背景下的农村土地流转中暴露出的威胁到农村社会稳定和经济可持续发展的根本性问题并提出有针对的化解城乡人地矛盾的对策，这对于促进农村土地流转制度的健康有序发展，农业产业适度规模化运营和推动农业现代化进程具有显著的社会意义。

二、城市化背景下农村土地流转的问题分析

（一）农村土地流转的运营操作问题

其一，以变更农村土地用途为主要内容的非法农地流转行为猖獗。当前农村土地流转过程当中的流转行为存在着诸多违法现象，其中以变更农村土地用途的违法行为尤为猖獗。导致这一问题的根源在于农村土地流转过程中的农村土地权益相关登记制度缺乏规范性，部分企业主利用现有农村土地登记制度的漏洞，变相更改农村土地用途。这使得我国基本农田红线安全受到威胁，基本农田制度得不到保障，粮食安全风险继续升高。其根源置办与部分地方政府的农村土地登记管理机关未能深刻认识到农村土地所具有的特殊属性，未能按预定的农村土地权益登记制度来行使其行政管理行为，在农村土地转为非农建设用地过程中不能合规公示农地流转相关信息，从而导致农村土地用途非法变更行为失去约束。其二，农村土地流转主体错位降低农户的农地流转收益。农村土地承包法明确规定农村土地流转的主体应为承包经营土地的农户，而非该地所属行政区内的乡镇政府。但在农村土地流转的实际操作过程中，部分部门错误定位自身角色，以行政权力替代市场经济行为。他们替代农村土地承包经营权人来与农村土地流入方单位签合同。由于乡镇政府并不拥有该农地的所有权和经营权，当乡镇政府替农户来承担农村土地流转主体时，将导致农村居民的意愿被扭曲。乡镇政府代替农村居民变更农村土地承包经营关系，强制农村居民接受农村土地流转事实，严重威胁着农村土地经营权人的合法农地经营权。部分流入方企业与地方乡镇政府达成隐私协议，并采取立即措施恣意变更农村土地用途，由此造成农地不可逆损失，威胁国家和地方粮食安全。

（二）农村土地流转的利益冲突问题

第一，地方政府行政干预农村土地流转危害农村居民合法权益。为突出地方政绩或打造地方政府的形象工程，地方政府通过强行推动农村土地流转的方式来侵害农村居民的合法权益，在操作过程中，基层政府的执行人恣意侵占农民利益，曲解甚至违背中央的农地政策，通过“反租”或“倒包”等手段来主导农地流转收益分配。部分地方政府和开发商为掩饰双方合谋行为，通常以正常的农村土地流转方式来掩盖其转变农地用途的非法行径，进而侵占农村居民的合法权益。由地方政府主导的农村土地流转合同既缺乏农村土地经营权人的亲笔签名，又缺乏土地经营权人的合法书面委托证书，由此埋下了农村土地流转双方主体不合法的隐患，由此严重冲击了农村土地流转市场的正常运行秩序，违背农户意愿医院并损害其合法权益。第二，农地流转中介组织发育不完善影响农民维护自身权益的能力。农村土地流转业务具有较强的专业性；而广大农村居民缺乏操作农村土地流转的必要专业知识和经验技能，这令农户在农村土地流转中处于弱势谈判地位。为使作为农村土地经营权人的农村居民的合法权益得到依法维护，地方政府应引入第三方农地流转中介机构，以补充其在农地流转中经验和技能的不足。这有助于提升农户在农地流转中的谈判地位，保障其维护自身合法权益的能力。

（三）农村土地流转的制度保障问题

农村失地农民的社会保障体系建设缺位影响农村土地流转。由于当前我国尚未建立完整的农村社会保障体系，失地农民的就业、生活、医疗、养老等社会保障体系的缺位势必令农户在失地后继而丧失基本经济和生活基础，进而威胁到农村社会稳定和经济发展。虽该问题已引起地方政府的足够重视，但由于多数农业大县的经济发展水平相对落后，地方政府缺乏支持农村社会保障体系建设所必需的经济基础；即便部分经济发达地区政府建立起农村社会保障体系，但仍然存在农户社保水平较低、保障内容单一、保障范围有限、保障资金缺口较大等问题。多数地方政府将有限的财力用于解决失地农民在失地后短期内的基本生活保障，缺乏建立长期有效的制度保障体系的能力。考虑部分大龄农户失地后缺乏经济收入来源的问题，部分失地农民的养老风险高企；多数农村地区的养老模式主要依靠养儿防老的模式，且多数农村周边产业配套体系尚未健全，失地农民家庭中的年富力强劳动力需通过外出打工的方式来获得新收入来源，从而导致部分老年农民失去照顾，生活陷入穷困。

三、城市化背景下农村土地流转的对策

（一）完善农地产权制度以维护农户合法权益

第一，建立健全农村土地流转的产权制度体系。农村土地流转的有序进行需在明晰的农村土地产权制度基础上进行。地方政府、参与农地流转单位应明确农地产权边界，在明晰产权基础上推动农村土地流转，以实现农村土地的规模化经营，增进总体社会经济效益最优化。地方政府应当凭借市场机制来全面规范和指导农村土地流转。在遵循市场经济制度基础上，农村土地流转参与各方应在尊重农民意愿的基础上，在充分发挥广大农民的主体作用的基础上，有序推进农村土地流转。第二，以明晰的农村土地产权制度来保障农村居民获取农地流转合法收入。农村土地流转的目标应指向保障与提升农户合法经济收益。为此，农地主管部门应加强农村土地的确权登记和发证工作，依法保障农村居民掌握法律证据，用法律手段来明晰农村土地所有权和经营权主体，从而为农村居民获得以农地流转收益为主的财产性收入提供有力的制度保障。通过立法形式赋予农村居民享有农村土地的所有权、经营权、自主决策权、收益占有权、处分权、继承权，而非单纯的将农村土地的集体化和国有化。此举有助于农村居民通过享有全面的农村土地所有权的形式，来克服当前农村土地所有权和经营权相分离的问题，以及由此造成的决策低效率问题。

（二）规范农地流转操作以保障流转有序进行

其一，依法规范农村土地流转操作行为。农村经济的迅速发展导致农村社会经济形势发生显著变化，但在小农经济条件下订立的关于农地相关法律法规存在过时风险。立法机构应据当前农村经济社会形势的最新变化，修订既有农村土地相关法律法规，以利于农地规模化经营和农村产业结构的调整升级。具体而言，立法机构应修订完善《土地管理法》和《农村土地承包法》的相关规定。以此来加强对农地所有权和经营权等相关规定，明晰农地产权，为农村土地流转奠定良好的法律基础。地方机构应根据城乡基础设施建设的用地需求，加快修订完善农地征用相关法律法规。立法机构要通过深入调查和广泛论证的方式，结合农地流转的现实需求，加快制定《农村土地流转法》，有序引导农村居民用法律手段来切实保护自身权益，并约束其在伸张农地权益过程中的经济行为。其二，培育中介组织。为有效克服农村居民缺乏必要农地流转知识和技能经验的缺点，地方政府应大力培育第三方农地流转中介组织，将其部分行政管理职能转交给中介组织，令其按市场化规则来有序运作农地流转。第三方农地流转中介组织的引入有助于提升农户在农地流转业务中的弱势市场地位，增强农户与流入方企业谈判能力。

（三）健全保障体系以支持农地流转战略落实

建立健全农村社会保障体系，以支持农地流转战略的落实。部分农户对流转后的生活保障力度不足有担忧，由此导致其产生抵抗农地流转及城镇化心态。为确保农地流转的顺利进行，有必要对流转后失地农民的生存保障体系加以健全，令农民安心参与到农地流转和城镇化进程中，将农民从世代耕耘的土地上解放出来。地方政府应加大对农村社会保障体系建设的投入力度，将解决失地农民的基本生活保障问题列为优先考虑对象，建立覆盖广、多层次、多元化的农村社会保障体系。在制定农村社会保障体系的保障标准时，地方政府应将城乡统筹安排列为优先考虑事项，稳步缩小城乡居民在享受基本社会保障标准上的差距。再者，地方政府还应建立健全农村合作医疗制度并适时推进农村合作医疗制度和城镇医疗保障制度的标准统一，切实化解部分农民看病难看病贵的问题。再次，地方政府应健全农村养老保障体系，通过包括税收在内的政策措施引导的方式，切实提升政府社会和个人参与到农村养老保障体系建设进程中。地方政府还应重视对部分极度贫困的农户的养老保障体制的建设，做好农村养老保障体制的兜底制度建设，切实减少“种田无地、就业无岗、低保无份”的农户家庭的脱贫致富问题，夯实农地流转的保障制度基础。

参考文献：

［1］曾晖.农地流转与城镇化均衡发展研究［J］.理论探讨，2014，（3）：99-102.

［2］衡霞，郑亮.农地“三权分离”下农村社会治理新模式研究［J］.云南社会科学，2016，（1）：125-130.

［3］汪文忠.我国城镇化进程中土地流转与粮食安全问题研讨［J］.粮食问题研究，2016，（1）：42-44.

作者:吴强 单位:重庆人文科技学院