制度改革的土地流转论文范文

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一、个性问题

1、农村土地承包经营权抵押贷款法律法规和配套政策不完善，有待修改和健全。一是农村土地承包经营权确权颁证尚处于试点阶段。目前，农村土地承包经营权确权登记颁证工作仍在进行试点。到2014年底，河南共有129个县（市、区）开展了确权登记颁证工作试点，涉及454行政村、6.47万hm2承包耕地。鉴于农村承包土地的经营权颁证尚处于试点阶段，金融机构对目前签订的农村土地流转合同的规范性和法律效力心存顾虑；广大农户在没有得到政府颁发的农村土地承包经营权证的情况下，无法吃上定心丸，对土地承包经营权抵押贷款也顾虑重重。二是农村土地承包经营权抵押中介服务机构缺失。首先，农村土地流转价格评估机构缺失。农村承包地估价是抵押融资的重要环节。目前，河南省由金融部门认可的农村承包土地估价机构没有建立，缺少成熟的评估机制、经验和标准，无法对农村流转土地进行有效评估，导致金融机构难以确定合理的贷款抵押率和额度。其次，农村产权综合交易中心不健全。从目前了解的情况看，多数地方尚未建立农村产权综合交易市场，相关权属登记管理、交易服务机制不健全，一旦发生违约，农村土地承包经营权无法通过公开交易方式顺利变现，金融机构难以积极介入农村土地承包经营权抵押融资。再次，农村土地流转服务平台不完善。虽然河南省70%的县建立了农村土地流转服务中心，由于缺经费、缺人员、缺手段，对土地流转合同签订、鉴证及流转用途无法进行有效服务和监管，缺乏有效的土地流转信息平台。三是存在法规法律瓶颈。《担保法》第37条明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”《物权法》也明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。因此，从法律角度来看，把农村土地承包经营权作为抵押物，是否具有法律效力还存在争议。目前，相关政策仅局限于试点办理此类抵质押贷款，一旦贷款出现风险诉讼时缺乏法律层面的支持。

2、工商资本进入农业领域的准入和监管政策滞后，力度有待加强。一是工商资本进入农业领域审批监管执法主体缺位。目前，从国家和省级层面还未出台工商资本进入农业领域的准入条件和监管办法，也未明确准入审批部门和监管执法部门。比如，工商资本进入农业领域的准入条件具体是由谁制定、是属于前置审批条件还是作为附加参考条件；出现改变耕地用途的情况是由哪个部门监管、违规者处罚的依据、程序及标准等都没有明确规定。二是地方利益驱动导致工商资本进入农业领域监管失软。目前，地方政府受大招商政策的影响，为完成当地招商引资任务，对外来工商资本进入农业领域不愿主动设立门槛，避免因设置准入条件束缚当地手脚，更不可能主动把工商资本挡在门外。同时，限制工商资本经营农业的范围，既影响社会资本投入农业的积极性，又影响当地政府的招商引资。在这种政策导向和利益驱使下，地方政府对制定工商进入农业领域的准入条件不积极，对工商企业长期流转农户土地出现的“非农化”“非粮化”现象监管不到位，个别地方甚至是听之任之，放手不管。

3、农村土地流转风险保障金制度管理办法缺失，认识有待提高。一是土地流转风险保障金制度具体内容不明确。各地对土地流转风险保障金的缴纳比例、资金来源渠道缺乏依据和标准。流转承包土地每667m2需要交纳多少保证金合适无法界定，太多就会增加土地流入方的资金负担，影响正常经营，太少又无法完全规避风险，达不到应有的目的；土地流转风险保障金的收取和监管部门不明确、资金使用程序不清楚；对流入方不愿缴纳土地流转风险保障金的，缺乏强制性执行的依据和手段。二是对土地流转风险保障金制度思想认识上存在偏差。部分地方认为，农村承包土地流转是一种市场行为，在坚持依法、自愿、有偿的基础上，由家庭承包农户与新型农业经营主体或工商企业自发签订流转协议，出现风险原则上应由双方自行解决，政府在土地流转过程中起到指导、规范和服务作用。如果让地方财政拿出一部分资金来建立土地流转风险保障金，由政府对土地流转风险进行“兜底”，地方的积极性不高。对于新型农业经营主体而言，由于缺乏有效抵押物，农业经营贷款难现象普遍存在。在这种背景下，作为农村承包土地的流入方，除要预付流出方土地价款外，如果再要求缴纳一定的风险保证金，无形中加剧了流入方的资金负担。因此，对建立农村土地流转风险保障金认识上还不到位，思想有顾虑。

二、几点建议

推进农村土地流转制度改革，是河南省委全面深化农村改革的重要内容，符合十八届三中、四中全会和中央1号文件精神，符合河南农业农村发展实际。开展农村土地承包经营权抵押贷款，是盘活农村土地资源和增加农民财产性收入的重要手段；加强工商资本进入农业领域的准入和监管，是降低工商资本进入农业领域“非粮化”比率和杜绝“非农化”、保证农地农用和粮食安全的重要举措；实施农村土地流转风险保障金制度，是规避农村土地流转风险和保护农民土地收益的重要保障。因此，坚定不移推进这项改革，既要积极探索，又要慎重稳妥；要在建立和完善相关制度上下功夫，要在搭建服务平台上下功夫，要在探索和完善运作模式上下功夫。

（一）建议制定完善相关管理办法一是按照已出台的《河南省农村土地承包经营权抵押贷款暂行管理办法》的要求，积极鼓励支持金融机构制定农村土地承包经营权抵押贷款实施细则，确保农村土地承包经营权抵押贷款能够顺利推进和规范运行；二是着手研究制定省级工商资本进入农业领域的准入条件和监管办法，鼓励有条件的县（市）先行先试，明确工商资本进入农业领域的具体条件和监管实施细则，强化社会资本长期租用农户土地的监管；三是引导各地制定《农村土地流转风险保障金制度》，明确风险保障金的筹措比例和渠道、使用范围、审批程序和监管办法，促进农村流转土地规范有序。

（二）建议积极稳妥推进改革试点各地要进一步提高认识，加强组织领导，强化部门联动，完善配套政策，积极稳妥开展农村土地流转制度改革相关试点。要选择地方财力比较强、政府推动积极性高、土地流转比较规范的县（市）和承贷积极性高的金融机构，共同开展农村土地承包经营权抵押贷款试点；选择条件成熟的县（市），通过筹措一部分财政资金，收取承租方缴纳的一部分资金，共同建立农村土地流转风险保障基金；选择土地流转比率高的县（市）开展工商资本进入农业领域的准入和监管试点，强化工商资本长期流转农户土地的用途管理。省农村土地流转制度改革各成员单位，要加强对试点的指导和服务，强化检查和督导，提升总结经验，逐步扩大试点范围。

（三）建议注重抓好重点环节

1、在农村土地承包经营权抵押贷款方面，一要稳步开展确权颁证，完善登记管理。加快农村土地承包经营权确权进度，适时拓宽确权范围，完善确权登记管理，详尽掌握土地经营权属面积、时限、承包人经营意愿和能力等。对需要办理担保融资的，可试点优先确权颁证，开展担保登记备案工作，建立健全土地台账，为金融机构开展农村土地承包经营权抵押融资奠定基础。二要建立产权交易和价格评估机构，完善交易服务。建立农村产权交易中心或充实完善农村土地流转服务中心，开展农村土地承包经营权的抵押登记、信息和流转交易等服务。对于抵押融资的土地权利一旦发生风险,可在农村产权交易中心或农村土地流转服务中心上，通过拍卖方式对担保标的进行处置流转；建立农村土地流转价格评估机构，制定农村土地价值参考标准，开展价值评估服务，简化价值评估程序，为金融机构开展农村土地承包经营权抵押授信提供依据。三要建立风险防控机制，强化风险补偿。鼓励地方政府成立农业政策性担保公司，为农村土地承包经营权抵押融资业务依法提供担保服务，增强金融机构发放此类贷款的积极性，有效降低贷款风险。鼓励由财政出资设立农村土地承包经营权抵押融资风险补偿专项基金，用于补偿金融机构贷款出现的合理损失。同时，加大对种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体的融资担保支持。四是建立激励引导机制，提高承贷银行的积极性。鼓励政府对农村承包土地的经营权抵押贷款给予一定的利息补贴，降低借款人融资成本。加大货币政策、金融监管政策支持。人行利用差别准备金、支农再贷款、支小再贷款、再贴现等货币政策工具，支持承贷银行增强资金实力，扩大信贷投放；银监部门实施差异化金融监管政策，适当提高承贷银行涉农贷款不良贷款率容忍度。按照《河南省金融业发展专项奖补资金管理办法》（豫财金〔2014〕34号），对承贷银行给予一定奖补。

2、在工商资本进入农业领域的准入和监管方面，一是建立准入机制。对工商资本在农业领域的生产经营能力、履约能力进行审核，并指定相关部门对其备案，把好“准入关”，对“非农化”以及有明显圈地占地意图、无意经营农业的工商资本要坚决予以拒绝，挡在门外。二是建立动态监管机制。加强对工商企业从事农业生产的动态监管，重点监管流转土地达到一定规模的涉农工商企业。对工商企业投资农业后的农地使用方向进行监测，避免改变流转土地用途，跟踪农业经营项目的投资进度和政策资金使用情况，防止套取国家支农项目资金；加强对农业生产环境的监测，鼓励工商企业发展生态循环农业，最大限度减少企业涉农项目对农业生态环境的破坏。三是建立引导服务机制。对工商企业涉农在土地利用、农村产业发展、基础设施和公共服务设施建设等方面进行科学规划，在保证粮食安全的前提下，区别不同产业制定差异化政策，通过税收倾斜、财政补贴、用水用电等优惠政策进行相应的引导和扶持，鼓励工商企业注重进入河南省急需资金的农业领域和有助于实现可持续性发展、延伸产业链条的农业领域，重点投向适合企业化经营的种养殖业、农产品精深加工业、农业生产性服务业、农业基础设施建设等。

3、在开展农村土地流转风险保障金方面，重点加强资金管理，规范资金支出，发挥保障作用。鼓励和支持在县（市）一级财政部门设立风险保障金专门账户，专款专用，并指定由财政和农业部门共同监督资金使用情况。同时，注重农村土地流转风险保障金制度试点工作的总结，进一步提升经验，为全面实施农村土地流转风险保障金制度打下基础。

作者：张道明单位：河南省农村合作经济经营管理站