谈水资源与公众参与的网络治理范文

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一、“公众参与”的水资源网络治理的必然性

(一)水资源的多维属性矛盾导致水资源共享冲突

水资源同时具有生态、经济与社会的多维属性，但这些属性之间存在着矛盾。水资源的共享冲突可能涉及不同利益主体，冲突的原因主要包括两种类型:第一类是使用过程的外部性带来的，即由于水资源固有的流动性使得上下游区域之间会因水污染、取水不公等造成冲突和矛盾，这类冲突不直接涉及生产经营活动，可称为社会及自然资源共享冲突。第二类是生产经营过程中水资源在各行业部门之间的配置引起的共享冲突，即配置过程中效率过低或交易成本过高而引发部门之间的冲突和矛盾，这类型的冲突是由水资源的经济贡献引起的，称为经济资源冲突。水资源属性的多维性导致水资源涉及多重利益主体，相对于其他公共资源管理而言，更具有复杂性。我国的水资源管理，目前仍然是基于行政垂直结构的单一体制，难以协调多维属性间的体制性矛盾。因此，需要改变传统单一政府为决策主体的水资源管理体制，将涉及到的多元主体纳入水资源管理之中。

(二)生态考核弱化导致地方政府水资源管理失灵

水资源作为区域公共资源，应是所在行政区的重要公共管理职能所在。但是，在现实的治理实践中，相对于其他经济指标而言，资源和水环境的治理的绩效显示度低、监测困难、实施成本高，因而被地方政府忽略。首先，地方政府的行为动力主要来自于经济目标激励。在财政分权的背景下，我国地方政府追求本地财政收入的增长最大化，从而实现其预算需求。另外，也来自于地区官员排序的追求，周黎安(2007)在LazearandRosen模型基础上提出了我国地方政府的“政治锦标赛”模型，该模型解释了地方政府的行为动因，在政治锦标赛基本行政体制框架下，地方政府通过竞争追求与其他相关地区领导人之间的排位。中央政府对地方政府官员进行制度性的绩效考核，这种考核以经济发展速度(即GDP增长速度)为最主要指标，这使得关心职位晋升的地方政府官员很强调增加GDP的激励(王哲伟，2012)。因此，地方政府相对于经济指标而言，生态环境改进的指标往往被淡化。其次，地方政府的水资源治理成果考核存在困境。一是指标难以量化。相对于国民经济较为成熟的考核指标体系而言，自然环境治理作为一种政府职能在考核中的指标体系，量化工作往往比较困难。由于水资源的多重属性，很难用一个简单的指标进行量化考核，而且由于考核体系需要所有参与考核的机构和人员公共认可并掌握，因此量化较为困难。二是成果难以被监测。即使水资源治理的考核可以被量化，但是其绩效的归属都难以被衡量。因为水资源作为一种自然资源，其巨大的空间外部性的存在使得其被改善或恶化，均难以被有效观察和地方政府本身的行为投入之间的直接关系，这就使得地方政府进行搭便车。最后，对于人民生活和企业生产来说，水资源和环境的改变，对于受众来说可以直接获取其改变的效果，但是地方政府获取这种信息需要付出较大的成本。因此，水资源治理的效果假如由地方政府进行统计，将面临巨大的操作成本。

(三)公众参与的行为受到内外环境的影响制约

基于公众参与的水资源多元主体治理结构优于原有单一垂直式结构，然而在现实中，由于各种障碍，使得公众参与的水资源管理难以有效进行。

1.我国公众参与水资源治理在思想意识上存在认识不足。

我国公众参与的行为往往受到政治文化的影响，传统的官本位思想在公众中还是根深蒂固，这在一定程度上抑制了公众参与意识的提高，主动积极的参与行为往往很难被公众接受。“公众环保指数”是刻画公众参与生态保护程度的指标，国家环保总局和中国环境文化促进会于2008年联合编制了我国的“公众环保指数”。调查编制的结果揭示了我国公众在环境保护中的参与程度非常低，知道环境问题免费举报电话的不到1/5(仅占16%);这当中知道并打过该电话的不到1/2(仅占9．2%)(毕霞、杨慧明、于丹丹，2010)。由此可见，我国的现状是公众的环保知识欠缺，公众参与程度低，在实际发生环境或生态问题时，公众没有渠道或者没有制度保障来理性表达自己的利益诉求，从而也降低了公众参与的积极性。

2.参与权未明确，抑制了公众参与水资源治理的动力。

由于我国对公众对水资源及水环境的使用权、知情权、参与权等一系列产权在法律上未做较为明确的界定，公众在参与水资源管理中难以找到适合的制度保障工具进行参与。尤其是对公民拥有环境权未作出明确界定，使得公民难以衡量自身权利是否遭到破坏，以及损失承担归属问题，缺乏公民参与的制度保障，致使公民参与动力不足。

3.公众进行参与水资源治理受到理性选择影响。

一是搭便车的可能性，即使公众拥有了明确的环境权，但是由于对于公民而言，自然环境与资源的治理是一种公共产品，其收益具有较强的正外部性，因此公众可能会等待其他公众参与，享有其他公众参与的成果。二是集体行动的成本，即使公众不选择搭便车，但是单个公民参与难以奏效，必须要有集体行动的力量做基础，且集体行动组织成本较高，这种组织成本便是一种交易成本。按照科斯定理的观点，由于交易成本的存在，使得公共资源的治理结构发生变化，当公众的组织成本大于其可能的潜在收益时，集体行动的动力将被抑制。三是知识与信息不足，对于公众而言就算解决了共同认识，也不能有效地解决共同知识的问题。对公共资源的治理，知识信息的传播是十分重要的，水资源的重要性是不争的共识，但是有关水资源保护与治理的相关知识和信息存在严重的不对称或者不充分现象。在我国没有获取有关水资源知识信息的权威途径、手段和平台，无论是公众还是管理部门对知识信息的掌握都是不完备的，彼此之间也很难沟通交流，这就使得利益相关者之间存在较大的信息鸿沟，在遇到水资源治理问题时影响彼此的认同程度，从而有进一步激化矛盾。信息鸿沟导致高昂的交易成本不仅降低了跨界水资源冲突的治理效率，更成为公众参与水资源管理的基础性障碍。

二、公众参与水资源网络治理的层次与选择

公众参与要求管理的组织构架上进行创新，与以“权力结构”为中心的自上而下的决策管理模式不同，必须向广泛公民的决策参与和灵活的管理方式转变。这种转变不仅是组织构架的变动，更是主体权利限定与相互关系的深刻变化，网络治理的提出便是对这种变化的深刻阐述。水资源网络治理的模式主要是水资源治理过程中的利益相关者关系。“公众参与”表明网络成员是来自不同领域、不同地理区域的不同个体、部门或组织。不同背景的网络网络成员形成复杂的网络关系，共同决策多元化的网络问题，因此网络治理模式主要是解决关系结构问题。Provan(2007)将“网络治理”视为一种机制对其进行了界定，他指出网络是由三个或多个自然组织合作建立的一种组织治理架构，网络治理是一种治理机制和治理方式，网络成员的私人目标实现同时，整个网络层次的共同目标才是网络得以建立的关键。网络成员的合作行为是网络目标实现的前提，这也决定了网络成员对网络层次的目标负有责任，对治理规则和程序的遵循都是自愿的，而非利益或权力使然。水资源作为公共物品，其利益相关者涉及盈利和非盈利部门、私人和公共部门、NGO等多种组织和个人。在多元主体中，目前参与度最低的是公众，这也是参与障碍最大的地方。公众参与不能仅限于公众个体的参与，而应包括了个体、组织及跨区域在内的三个参与层次。基于此，根据水资源的属性，可以界定公众参与的水资源网络治理的三层次框架。

1.个体层次。

按照经济学的基本界定，当以私人部门的身份存在时，每个个体都是自利的，经济利润最大化和个人效用最大化是理性的行为选择。显而易见，单一的用水户从水资源的使用中获得经济收益或个人效用。水资源的经济属性带来经济价值和收益。在个体层次上，利益相关者之间建立在市场交易基础上的经济关系可以很好测度彼此在水资源冲突中的利益得失，因而经济手段，如补偿、水权交易等常常被认为是有效的解决方案。

2.组织层次。

发生社会及自然资源的共享冲突时，经济标准有可能失效，建立在个体层次的治理存在较高的交易成本，需要引入组织层次的治理。建立在组织层次的治理主要是协调不同组织，如公众和政府的利益诉求，此时的效率标准不再是单一的市场收益，而是问题解决的经济和时间成本，以及由此产生的社会环境效益，如社会公平、环境保护、生态补偿等，具体指标可能是经济指标，也可能是非经济指标。

3.跨界层次。

水资源最本能的功能属性是生态属性，即维系人类和自然的和谐与可持续发展，而不仅仅是作为生产要素投入到生产经营活动中，或者作为景观提供观赏服务。因此水资源共享问题在人类的经济增长与可持续发展之间隐含了更为广泛和深远的冲突和合作契机。网络治理不仅限于在个体和组织层面实现，还需要在跨越地理边界的范围内进行，经济、社会和生态系统的交互关系也将体现在网络结构关系中。同时，时间序列上，可持续发展强调不同代际之间的水资源共享与分配，这很难用单一的指标来测度，也很难判断代际联系的强弱，此时网络治理能够通过集成不同的利益述求实现网络目标而协调冲突。也就是说，当水资源多维属性之间发生配置冲突，需要协调多元主体的利益关系时，网络治理可以提供有效的合作机制和平台，这一平台在治理的实现过程中会不断增强和推进网络关系的建立，从而巩固网络目标的实现(如泛珠“9+2”合作区)。

三、基于公众参与的水资源网络治理框架与实现

(一)公众参与的水资源网络治理框架

基于以上分析我们可以看出，由于水资源的多维属性使得政府单一治理会出现政府失灵，我国目前体制机制本身存在的问题使得由个体公众进行参与水资源管理也难以实现。因此，创新网络式的公众参与是水资源网络治理的基本导向。由公众参与的基础分析来看，对于公众参与的水资源网络治理框架的构建，应该包括三个部分的内容。基于“公众参与”的区域水资源网络治理框架

1.公众参与的层次选择。

由于水资源具有多维属性，功能也具有多重性，并非任一的水资源治理功能均适合于所有层次。公众参与水资源治理的层次取决于水资源的多维属性，公众在个体层次、组织层次以及跨区域层次间进行选择，又主要决定于所参与的水资源的属性，以及发生利益冲突所引发的是个人利益、公众利益还是区域利益。

2.公众参与的组织选择。

对于公众进行组织形式选择时，面临着四重因素的影响。一是考虑理性选择，公众参与受到其理性选择的影响，由于个体依据成本收益衡量来决定自己的行动，因此要避免搭便车的行为，通过制度设计改变个人成本收益比，将外生行为转化为内生行为。二是考虑组织成本，公众参与需要通过集体行动来实现，而集体行动需要付出组织协调及激励的成本。不同紧密程度的组织是网络中组织选择的考虑的关键要素，组织成本将直接影响到公众选择组织的紧密程度。三是考虑目标一致性，由于参与水资源治理的公众目标不同，其一致性程度也影响到公众组织结构与组织规模选择。在网络中通过沟通与协商实现共同认知和共同价值观，进而促进目标一致的实现。四是考虑共同知识与信息，在公众参与的网络中，共同知识一方面可以降低治理成本，另一方面也可以降低组织沟通成本，而对于共同知识与信息的供给存在外溢性效果，需要资金的投入如果网络内部动力不足的情况下，则会导致治理成本巨大，导致网络治理失败。

3.公众参与的目标选择。

公众参与的网络治理与政府主导的垂直治理的不同也在于更强调目标整合能力，网络目标是网络各主体形成网络的结果。公众参与在水资源的多维属性上，呈现出目标多样性选择。由于在公众参与的网络中更强调多元主体的参与，强调通过组织网络集成公众目标，通过组织协调集成组织目标，在目标形成的过程中平等沟通是主要途径。公众作为水资源的受众，在享有作为公共资源的私人收益的同时，也参与到公共目标的私人贡献之中去。沟通途径的形成，需要强化主体间平等，而不是利益间均衡的协调。此时对于网络目标应该是动态和可持续的，公众参与的网络目标选择要充分考虑公众在相互协调中对社会资本的偏好和对代际公平的诉求。因此，公众参与的目标选择具有平等性、动态化、继承性及可持续性。

(二)公众参与水资源网络治理的实现

1.引入非正式组织与权威。

传统的治理结构，更多地考虑正式组织的行动和正式权威的作用，这是传统的对于公共资源的治理方式。但是由于公民社会的兴起引发的公众诉求多元化，公众内部非正式组织以及非正式权威需要被充分考虑。公众参与的网络治理结构的优势在于平等和可持续性，而传统的治理更强调效率。由于公众之间的关系作为一种社会资本，在社会网络中形成的非正式组织以及非正式权威，在具体的治理行动中更容易形成目标一致的行动，比如用水者协会的创新。在20世纪80年代中后期开始，灌溉系统管理制度改革为许多发展中国家和部分发达国家所重视，并逐步推行“参与式”灌溉管理，这种管理模式强调了农户在灌溉管理中有权直接参与，并为其结果负责。其管理模式的安排是按灌溉渠系的水文边界划分区域，通过民主方式组建灌区合作管理组织，即用水者协会。随着全球各国的探索逐步深入，我国于20世纪90年代开始，也开展了“用水户参与灌溉管理改革试点”的实践，建立了“自主管理灌排区”。WUA是用水户与供水户之间的中间商，既把供水机构的灌溉水作为商品卖给用水户，又代表用水户向供水公司购买水，费用的收取和交纳都通过与农户或供水公司签订契约实现。除此之外，WUA还承担了灌溉资产保值增值的责任，需要负责支渠和支渠以下的各级渠道的运行和管理。

2.调整地方政府激励结构与方式。

由于我国的财政分权与“政治锦标赛”的基本行政构架，使得地方政府对生态建设的关注与投入难以符合可持续发展的要求。在区域水资源网络治理框架的实现中，公众的参与决策，需要调整原有的激励结构。一是由“竹竿”式考核向“木桶”式评价方式转变:对于地方政府而言，经济指标较容易出成果，显示度较高，激励的竹竿效应明显，激励指标的提升会掩盖水资源及其他生态指标的不足。可以将地方政府的激励转变为“木桶效应”的考核，地方区域水资源状况和冲突治理的状况如果有下降，则采用惩罚性措施。二是分散并降低考核成本:上级政府对于地方政府的激励在原有的上下级之间的激励由于依靠下级水资源管理状况和改进努力的考核，由于信息不对称，难以做到激励相容。因此，将公民作为观测和评价水资源使用效果的主体，能够便于直接观测水资源的改善，其观测成本更低。三是调整支持性政策供给结构:原有的以政府采购为主体的水资源治理的财政投入体系，可以转变为对公众参与组织成本(比如NGO组织的运行费用)、公众水资源知识的培训费用、对于公众参与水资源治理的奖励以及专业机构参与评价的费用等等。通过这样的调整，可以有效地促进公众参与的积极性，同时降低对于水资源治理质量的观测和考核成分。

3.创新区域激励约束制度安排。

解决区域水资源的治理问题，实现公众参与的网络治理，地方可以尝试区域制度创新。一是公众的水权制度性保障。公众参与区域水资源的网络治理，前提需要有公民的水权做保障。对于自然资源的相应的权利，在全国性的相关制度中还比较模糊，但区域中可以尝试自主性设立。二是明确公民的参与义务与责任。公众参与水资源治理不仅仅是一种制度性保障，要实现网络的可持续目标，必须将公民的自主理性参与作为基础。这样一方面可以尝试将公众参与水资源治理作为一种义务，如果不参与则受到相应的惩罚;另一方面可以仿照一些国家中区域的做法，以公众参与的水资源治理作为行政处罚的一种方式，如在美国一些地方如果公民有一些违法行为(例如交通违章)，则可以在接受经济和行政处罚的同时，选择做义务劳动治理水环境，也称“以劳代罚”，从而改变其参与水资源治理的机会成本结构。三是通过政府与公众互动提升信任、公开和共同信息。作为区域的水资源治理，政府与公众都属于治理网络中的主体，要通过多种方式来促进网络的社会资本的形成和共同信息的基础。比如水价听证会，就是我国城市水资源治理制度改革中极具代表性的一种利益公民参与的方式。

四、结语

总之，公众参与水资源网络治理创新模式，能积极引入非正式组织和非正式权威的参与，能调整地方政府的激励结构，建立地方公众参与的制度体系。

作者：锁利铭马捷单位：电子科技大学政治与公共管理学院电子科技大学经济与管理学院