生态环境损害赔偿金的使用及监管范文
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摘要：如何有效监管使用生态环境损害赔偿金，确保该笔资金用于生态环境的修复，是我国环境保护工作面临的重要问题之一。但是，各个省份对于生态环境损害赔偿金的监管和使用标准都不一致，有的省份规定将生态环境损害赔偿金纳入国库，由政府来使用和监管；有的省份规定建立一个环保专户来对该笔资金进行管理，由环保行政机关等进行监督。但是以上监管方式和使用方式都存在不足之处。只有根据我国国情，由基金会来对生态环境损害赔偿金进行管理，按照一定的程序由利益相关主体申请使用，在环境保护行政部门的统一领导下引进特殊的第三方机构监督和公众参与监督制度，才能保障生态环境损害赔偿金的专款专用。
关键词：生态环境损害；损害赔偿金；生态环境修复
2014年江苏省泰州市环保联合委员会诉泰兴常隆化工等6家化工企业环境污染案影响很大。在这个案件中，6家化工企业偷排废酸入当地河流，严重污染了当地水质，破坏了生态环境,要求6家企业赔偿1.6亿元进行环境修复，终审判决支持了这一诉讼请求。[1]有人认为赔偿金将来到底该如何使用，该笔资金到底该入谁的账，法院、检察院、环保局都不合适。这说明，虽然法院已经判决被告承担环境损害赔偿金，但对于这个天价赔偿金如何使用、监管，尚未有比较明确的方案。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，方案中强调要建立资金保障制度，加强生态环境损害赔偿资金的管理。由此可见，政府逐渐开始重视损害赔偿金的使用与监管，并提到了立法议程。但是，在各个省份的实践中仍然存在着不同的做法，对损害赔偿金的使用和监管规定得比较混乱和模糊。因此，有必要对环境损害赔偿金的使用和监管有一个明确的规定，为在全国范围内施行统一标准提供思路。
一、生态环境损害赔偿金的法律性质和特征
（一）生态环境损害赔偿金的法律性质
生态环境损害赔偿金是赔偿义务人违法法律法规，破坏生态环境，造成生态损害后果时，责令其对受损环境进行治理所需的费用以及其他合理费用折算成金钱的一种货币化表现形式，是赔偿义务人损害环境公益的货币化对价。
（二）生态环境损害赔偿金的特征
相比其他类型的资金，生态环境损害赔偿金有以下三个方面的特征：
1.生态环境损害赔偿金具有公益性
生态环境损害赔偿金是赔偿义务人在造成生态损害时，责令其提交的对相关费用折算成金钱的货币化形式。该笔资金是用于对公共环境的治理或者其他与环境治理相关的合理方面。环境是每个人所共有的资源，将生态环境损害赔偿金用于对公共资源的治理，使得其具有了公益性，是社会的一种公益性事业。
2.生态环境损害赔偿金具有救济性
生态环境损害赔偿金设立的目的在于对环境进行保护和救济，在环境受到赔偿义务人的损害之时，对受损环境进行修复或者替代性修复。相关利益主体可以在生态环境损害赔偿金的赔偿范围内寻求相应的赔偿。
3.生态环境损害赔偿金具有用途的特定性
只有在规定的使用范围内，才能使用生态环境损害赔偿金。生态环境损害赔偿金只能用于生态环境修复、清除污染、生态环境损害赔偿调查、生态环境损害鉴定评估等与环境治理相关的方面。必须做到绝对的专款专用，不能借着生态环境损害赔偿金的名义做着与环境治理无关的事情。
二、生态环境损害赔偿金的使用
生态环境损害赔偿金到底该由谁来使用、使用的范围包括哪些方面、使用程序如何？理论界关于这个方面存在着多种看法，各个省市的做法与规定也不尽相同。
（一）使用范围的确定
有损害必有赔偿，那么哪些费用可以寻求生态环境损害赔偿金来赔偿呢？损害赔偿金的使用范围具体包括哪些方面？有学者认为，为了预防污染扩散以及恢复环境原状所产生的费用，应纳入环境损害赔偿金的使用范围。另外，相关的科学研究所产生的费用也应纳入到环境损害赔偿金的使用范围。[3]也有学者对环境损害赔偿的相关费用进行了分类：防范性措施费用；清除措施费用；修复性措施费用；附带损失的费用，包括损害的评估费用、监测费用、检测费用、修复措施的科研费用和其他因损害而产生的行政管理性费用；象征性损害赔偿费。[4]我国《环境民事公益诉讼解释》中第19条、第20条、第21条和第22条有规定，环境损害赔偿金的使用范围应包括：原告采取合理预防、处置措施而发生的费用，为诉讼支出的合理费用，生态环境修复费用和生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等费用。绍兴市环境保护局与绍兴市财政局联合印发了《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》，其中第三章规定了资金的使用范围，包括：律师费等相关诉讼支出、环境修复费用、应急处置费用以及后续进行必要修复所需的合理费用、开展鉴定评估产生的合理费用、修复费用补助、环境保护相关支出。泰州市人民政府办公室出台的《泰州市环境公益诉讼资金管理暂行办法》中也规定了资金的支出范围包括：环境修复费用、消除环境污染的其他费用、办理案件产生的必要案件。
《方案》中也对生态环境损害赔偿金的使用范围有相关规定，包括：清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失等合理费用。相比《方案》中对环境损害赔偿金的使用范围的规定，试点省份在《方案》规定的基础上对有关资金使用范围规定得更加广泛。江苏省在制定的具体实施方案里规定的范围不仅涵盖了《方案》中涉及到的方面，还包括了应急处置费用和环境监测费用。湖南省在制定的具体实施方案中还包括了应急处置费用和环境公益诉讼费用，山东省在制定的具体实施方案中还包括了生态环境损害修复后评估等合理费用，重庆市在制定的具体实施方案中还包括了修复方案制定、修复效果后评估等合理费用。生态环境损害赔偿金是赔偿义务人支付的对受损环境的金钱对价。为了对受损环境进行修复或者替代性修复，一切为了救济受损环境所支出的合理费用都应该纳入进生态环境损害赔偿金的使用范围。建议以对环境救济环节为分类依据，对生态损害环境赔偿金使用范围进行界定：相关主体提起环境公益诉讼所需支出的调查取证、评估鉴定、诉讼费、律师费等办理案件所产生的费用；清除污染产生的费用；为了预防污染扩大的应急处置费用；环境修复费用（包括制定环境修复计划等产生的费用）；替代性修复产生的费用以及进行替代物品确定过程中所产生的合理费用；后续对修复情况进行评估、鉴定等合理费用等。
（二）使用主体的选择
只有适格主体对生态环境损害赔偿金进行使用，才能确保该笔资金用到了该用的地方，才能确保该笔资金发挥了其该发挥的作用。根据“谁污染谁治理”的做法，有的地方仍然由污染者本身来使用生态环境损害赔偿金；有的地方将该笔资金纳入地方财政，由法院申请使用，例如无锡市中级人民法院于2012年制定的《无锡市环保公益金管理办法》中规定：环保公益金由无锡市中级人民法院负责统一收缴，环境公益金的使用由无锡市中级人民法院提出申请，报无锡市财政局审核同意并经无锡市人民政府批准后拨付。上述做法显然都有不妥之处。污染者是环境侵害者，为了发展不惜破坏环境，如果将生态环境损害赔偿资金交由其使用，相当于该笔资金从其左边口袋出，又从其右边口袋进了，这样的做法只会造成对其损害环境行为的放任，无法对其环境破坏进行进行严厉打击。只有在环境损害程度不大，污染者有能力进行修复治理的情况下，可以由污染者进行环境治理，但是必须严格控制污染者使用资金的数额；在环境受损较为严重，污染者无法进行治理的情况下，只能由其委托专门的第三方机构进行环境治理，由第三方机构来申请使用该笔资金。由法院来申请使用生态环境损害赔偿金也存在着不妥之处，法院需要负担环境损害赔偿金的日常管理与使用，这将使法官陷入大量的琐碎性事务中，牵扯他们的宝贵精力，使之不能投入法律事务的处理中。
形象地讲，法官做了财务人员所做的事。这显然不利于法院司法审判工作正常进行。法院与法官不是不能参与环境损害赔偿金的管理与使用，他们可以提供专业的知识，帮助政府、环境团体与个人确定环境保护预防措施、修复措施的合理性，资金使用的合法性。但是，他们却不能陷入向市财政局、市政府申请环境损害赔偿金的使用流程中，不能成为出纳、会计。建议应该以使用范围为依据，对于不同类型的费用，应该由不同的主体使用。在不同的环节，不同的主体为了对受损环境进行救济花费了成本或者费用，所以应该由这些主体来使用该笔资金。首先，对于由相关主体提起环境公益诉讼所需支出了调查取证、评估鉴定、诉讼费、律师费等办理案件所产生的费用的，应该由提起诉讼的原告来使用；其次清除污染产生费用、为了预防污染扩大的应急处置费用、环境修复费用、替代性修复产生的费用以及进行替代物品确定过程中所产生的合理费用、后续对修复情况进行评估、鉴定等合理费用等，如果赔偿义务人自行开展有效的保护措施，则可以在赔偿金总额中对产生的费用进行抵扣；如果委托第三方进行相关的救济措施，则由第三方来对使用相应的资金。
（三）使用程序的保障
为了确保可以尽快对受损环境进行救济，必须高效、快速的将资金落到实处。保证使用程序尽可能简单易行。第一，申请使用生态环境损害赔偿金的主体，需要填写《生态环境损害赔偿金使用申请表》、《资金使用方案》、提交相关的合同、协议等符合申请条件的资料，报送生态环境损害赔偿金管理方；第二，管理方进行内部审核，管理方设立专门接收申请资金使用主体递交的资料的部门，该部门人员设置必须包括法院和环保行政机关委派的人员，由该部门进行审核；第三，如果审核不通过，则退回申请人，告知审核不通过的理由，给予申请人再次申请的机会；如果审核通过，则报法院和环保行政机关备案，第四，备案之后，则可以由管理方下放相关资金。申请使用资金方在收到下发的资金后，必须对使用的资金进行后续信息报告，向资金管理方报送资金使用情况以及使用进度情况等。资金管理方有权力也有义务对申请资金使用者的使用情况进行监督，并且将监督情况做成报告报送给法院、环保行政部门等监管机构，同时也要在自己的官网上进行信息公开。
三、生态环境损害赔偿金的监管
（一）生态环境损害赔偿金的管理
从我国各地的实践来看，生态环境损害赔偿金的管理一般有三种：一是上缴国库或者地方国库，由政府进行管理。例如2010年广州市番禹区人民法院判决的番禹博朗五金厂非法排污案，赔偿金为7.95万元，最终所有赔偿款全部上缴国库[5]；二是由政府或者行政机关设立一个环境公益专项资金（专户），由相关主管部门进行管理。例如某造纸公司向中山磨刀门水域排放公益污泥，造成磨刀门水域水体严重污染。最终在2103年3月达成了造纸公司向市财政专户支付83万元环境损害赔偿金的赔偿协议。[6]三是设立生态修复基金，贵州省贵阳市为应对环境公益诉讼中损害赔偿金的监管与使用，申请设立生态修复基金。将赔偿义务人的赔偿款归于该生态修复基金，通过设立基金的形式来对赔偿资金进行管理。但是，上述管理方式都存在着不可避免的弊端。将生态环境损害赔偿金上缴国库或者地方国库由政府进行管理，这笔资金就进入了一个完全封闭的环境，因为不管是国家还是地方政府，对于纳入自身系统的资金的使用情况一般都不会对外公布，也很难查询到相关具体的信息。当生态环境损害赔偿金进入这样一个封闭的环境中之后，该笔资金的去向及使用情况都不被大众所知，就像石沉大海一般，无法进行查询和监督，该笔资金就失去了存在的意义，非常不利于环境的保护和救济。
设立一个专户由财政部门进行管理会存在以下问题：第一，和上述情况相类似，资金进行财政部门后，外人也很难对其进行监督，无法知晓该笔资金的具体去向；第二，由于环境修复的复杂性和特殊性，对生态环境损害赔偿金进行管理，不仅仅需要的是财务上的专业人员，还需要专业的人员对环境治理方案等进行审核，财政部门一般缺乏具有相关专业能力的人员，不利于进行生态环境损害赔偿金的管理。而由NGO来进行管理就更加不合适了。我国《社会团体登记管理条例》中规定，有独立资格的NGO必须要挂靠一个业务主管部门，不管是成立还是变更相关信息，都需要先经过业务主管部门同意。这样一来，NGO就缺乏了完全的独立性和自主性，在开展活动中容易受到相关部门的干预，并且NGO中缺乏专业的财务人员以及系统严密的管理体制，也不利于对生态损害赔偿资金进行管理。由环保行政机关来进行管理的话容易出现政府失灵现象，政府要考虑的方面太多，不仅仅只有环境保护这一方面，还包括经济发展，GDP提高等方面，有时候甚至会出现为了经济牺牲环境的做法，容易将环境损害赔偿金用在其他方面上，很难做到真正的专款专用，不利于环境的保护和救济。如果是由基金会对该笔资金进行全权管理，相应的行政机关不进行过多的干预的话，这样的管理方式是最合适不过的，可是从贵阳市财政局对贵阳市中级人民法院申请设立生态修复基金报告的建议中可以看出，政府财政部门对环境生态损害赔偿资金的管理和使用干预力度很大，还是会使该笔资金进入一个相对来说比较封闭的系统中，公众很难对其进行监督。
本文也同意应该由独立的基金会来对该笔资金进行管理。但是不能像贵阳市的情况一样，当地财政部门干预过多。由基金会对生态环境损害赔偿资金进行管理是最有利的。基金会与NGO同属社会组织，但是不同于NGO的是，一是基金会的成立不需要挂靠在某一个业务部门，在开展工作上更加自由；二是基金会工作人员更加专业，不仅有了解环境知识的专业性人员还有专门的财务人员以及管理人员等，能够对环境修复方案以及资金使用方案给出更为专业的意见和建议，提高资金的管理水平和利用效率。[7]与政府和环境保护行政机关不同的是，基金会是独立的非营利性公益组织，不仅可以有效的规避行政机关权利寻租现象的发生，还可以做到对每一笔具体资金的使用做到真正的公开透明，将生态环境损害赔偿金真正用到环境保护事业上。
（二）生态环境损害赔偿金的监督
1.监督主体
生态环境损害赔偿制度改革试点省份都规定了相应的监督主体。湖南省和江苏省在改革试点工作实施方案中规定，行使损害赔偿权利的部门或机构即为监督主体，主要包括湖南省人民政府以及由其指定的环境保护、国土资源、水利等生态环境保护行政管理部门。《山东省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》中规定要将生态损害调查、鉴定评估、赔偿、生态环境修复效果报告以及生态环境损害赔偿款项使用情况向社会公开，接受公众监督。贵州省和重庆市在改革试点工作方案中还规定了要加强审计部门对赔偿资金使用的监督。《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》中明确规定由市财政局负责对资金收支等情况进行监督，《泰州市环境公益诉讼资金管理暂行办法》中规定由市审计局负责对环境公益诉讼资金使用进行监督。有人认为法院、赔偿权利人、赔偿义务人都是与生态环境损害赔偿金有着直接关系的主体，是直接的监督主体，本文也同意这种观点。赔偿权利人提起诉讼或者与赔偿义务人达成协议，法院判决由赔偿义务人对受损环境进行修复或者缴纳赔偿资金。这三者是与生态环境赔偿资金最有利害关系的主体，也是最关心该笔资金使用情况的，理应赋予他们监督的权利。环境行政机关对整个区域内的环境保护进行整体监督是国家赋予的权力，同时也是他们必须承担的义务。环境行政机关必须把握对该笔资金的使用情况和使用途径进行全局把控。《方案》中规定生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编著等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开。但生态环境是全民所有的公共资源，而且生态环境损害赔偿金是以保护和救济受损环境而存在，理应是全民都能对该笔资金进行监督，保障该笔损害赔偿资金可以真正落到保护和救济环境上。将该笔资金置于公众可及的地方，让公众参与到生态环境损害赔偿金的监督中来，避免将该笔资金放到一个封闭的环境。监督使权力不敢滥用。全面的监督是保障环境生态环境损害赔偿金专款专用的最有利途径。
2.监督方式
当赔偿义务人自行进行环境救济的情况下，建议引进第三方监督的模式，由由监督能力的第三方环保机构参与进来。在赔偿义务人、第三方监督主体与管理人签订一个监督协议，由第三方主体对赔偿义务人进行的环境修复行为进行监督，监督措施可以包括现场和非现场检查、查看修复进度报告与赔偿义务人进行谈话等。再由第三方监督主体以书面形式向管理人进行情况汇报，管理人再向行政监督小组报送情况说明。行政监督小组可以通过查阅报送说明、要求第三方机构当面报告等措施进行监督。这样的模式既可以减轻管理者的监督负担，又可以给第三方环保机构提供一定的资金来源，有利于其开展环保工作。比如2011年的贵州好一多乳业股份有限公司超标排放污水案。清镇市人民法院生态保护法庭主持了调解，由原告中华环保联合会与被告好一多乳业股份有限公司达成了和解协议，被告停止排放污水，并出资10万元用于环境勿让修复及监督，由第三方贵阳公众环境教育中心对被告的环境修复行为进行监督。
原告、被告以及第三方监督机构签订了《第三方监督协议》。贵阳公众环境教育中心制定了比较详细的监督方案并积极开展了监督工作，在为期一年的监督工作中，多次委派专家，环保志愿者到现场进行监督，并且被告在第三方的监督之下也一直遵守环保要求，未再发生环境损害行为。[8]在赔偿义务人不能自行进行环境修复，必须委托第三方机构进行环境修复的情况下，由第三方机构进行环境修复，第三方机构将资金具体使用情况报告给管理人，管理人也可以自行到现场进行检查。由管理人出具资金使用情况报告，报送给行政监督小组，由其进行审核，可以要求管理人提供详细报告或者当面报告具体情况来进行监督。为了减轻管理人的报送负担，各行政监督主体之间要进行监督信息共享。最后，管理人必须建立一个专门的赔偿基金会网站，在其官网上公开生态环境损害赔偿金的使用情况，让公众可以查询到基金会的基本信息、环境修复项目基本信息、各种费用的使用情况等，接受公众的监督。[9]鼓励社会公众更加广泛地参与到生态文明和环境保护当中，从信息渠道和法律制度等层面上鼓励社会公众广泛地参与到生态文明建设当中，从而让社会人民群众拥有更强烈的社会责任感。[10]对于那些发现没有按照环境修复计划等进行环境修复和救济的行为，任何公民都可以向环保行政部门进行举报，环保行政部门要求基金会对相关情况进行解释，如解释无效，则由环保行政机关对基金会给予一定的惩罚措施，给予举报的人员一定的奖励措施。
四、结论
生态损害赔偿资金作为环境保护事后救济的一种方式，已经得到了国家和政府的高度重视。当务之急就是要规范其使用和监管，将其真正用到环境保护和救济上面来。从我国的实践可以看出，最优的办法就是由基金会对生态环境损害赔偿金进行管理，由环境保护行政机关、法院、特定第三方机构以及公众来进行监督，确保该笔资金真正做到专款专用。
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作者：李晓琦 单位：中南大学
