京津冀生态环境建设的机制与路径范文

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摘要：

随着“十三五”规划的推进，生态文明建设作为国家可持续发展战略越来越受到社会各界的重视。京津冀协同发展已经上升为国家战略，必须走生态环境和经济发展协同共进的路子。在京津冀协同发展中，环境压力日益凸显，河北省作为区域（京津冀）生态环境支撑区，这对河北省今后的生态环境发展提出了更高的要求。

关键词：

京津冀；生态环境；机制；路径

一、研究目的和意义

本研究将根据河北省被确立为京津冀生态环境支撑区后的发展特征及所产生的经济和生态影响，结合已经实施的针对河北省环境改善发展的状况，研究设计出适应京津冀生态环境支撑区建设的机制和实现路径，为河北省在今后生态环境支撑区建设中财政政策、投资政策、产业政策等政策的调整提供参考。为从区域的高度统筹发挥京津冀生态效益、经济效益和社会效益，改善区域内居民的生活质量，提高京津冀区域生态环境水平，实现京津冀的可持续发展提供一定的支持。

1.理论意义。

丰富京津冀生态环境支撑区相关理论的研究。到目前为止，对生态环境支撑区的研究还没有形成系统的认识，通过本文对京津冀生态环境支撑区机制与路径的分析，能为类似区域的城市在构建生态环境支撑区的过程中提供可借鉴的经验，丰富相关的理论。

2.实践意义。

抓好生态环境建设，是中央赋予河北的重大政治责任，是实现京津冀区域可持续发展的迫切需要，是京津冀发展的强大生态保障，也是建设经济强省、美丽河北的必然要求。随着京津冀一体化的不断深入，今后一段时间，河北省将处于快速发展阶段。河北省在发展中不能沿着传统发展模式———以损害生态环境为代价来发展经济；而是应该选择一条顺应时代潮流、可持续的发展道路。本文通过对京津冀生态环境支撑区建设的构建机制与路径的研究，找出合适的发展方向和目标，以期望为京津冀生态环境支撑区建设提供实践借鉴。

二、生态环境支撑区现状

1.区域总体生态现状。

河北省环抱首都北京，东与天津市毗连，并紧傍渤海，辖11个地级市，地处华北。作为京津冀生态环境支撑区，区内生态资源、湿地资源丰富；水资源、矿产资源、地热资源分布广泛。但是因为长期采取粗放式的发展模式，及各种历史因素使河北省的生态环境不断恶化，在2013年河北省列入国家级生态乡镇名单中，承德市6个，唐山市4个，河北省入围乡镇占全国国家级生态乡镇仅1.2%。

2.产业的现状。

河北省产业发展长期以第二产业为主，重工业发展迅速。这也是造成河北省生态环境恶化的主要因素。全省生产总值实现29806.1亿元，比上年增长6.8%。其中，第一产业增加值3439.4亿元，增长2.5%；第二产业增加值14388.0亿元，增长4.7%；第三产业增加值11978.7亿元，增长11.2%。第一产业增加值占全省生产总值的比重为11.5%，第二产业增加值比重为48.3%，第三产业增加值比重为40.2%（来源：2015年河北省国民经济和社会发展统计公报）。

3.SWOT分析。

河北省作为京津冀生态支撑区，对京津冀区域未来环境及经济的发展起到了基础性的作用，京津冀一体化的持续发展有赖于夯实生态基础。所以，对京津冀生态环境支撑区的研究，必须建立在对河北省当前生态环境全面分析的基础上。本文运用SWOT分析法对河北省生态环境现状进行了有效分析。河北省作为生态环境支撑区的优势主要表现在五点：①节能减排措施初见成效；②生态文化建设得到切实推进；③生态层次多样性；④良好的基础设施建设。劣势主要有：①传统经济发展方式固化；②产业结构不合理，第二产业在GDP中占比较大；③河北省内各地经济、生态发展不平衡；④省内区域污染转移问题突出；⑤环境保护投资严重不足。同时还存在四种机遇：①政策支持，出台《京津冀协同发展规划纲要》；②河北省张家口获得2022年冬奥会举办权；③第三次产业革命；④部分改善环境的实践可以借鉴。面临的挑战主要有三个：①转型经济发展方式；②生态环境现状与京津冀支撑区要求差距大；③协调河北、北京、天津三地各方面利益关系。

三、建设机制

京津冀区域内各省具有相互依存、相互依赖的生态环境发展关系，同时，经济上又具有跨省、跨区合作的特点。鉴于三大工程生态补偿客体的广泛性，地区间协调难度大，应该采取中央统筹、政府引导；以市场为导向，优化资源配置的多元化的生态环境建设的机制。中央需要在明确目标的基础上，确保环境生态政策的实施效果。河北省京津冀生态环境支撑区的战略定位，是京津冀三地实现长远发展的生态保证。中央在财政方面应合理地安排一定的各项环保财政资金。同时，河北省应该在省政府的引导下逐步实现产业转型升级，决不能走重污染、高能耗的产业发展的老路子。河北省产业转型也为实现河北省建设现代商贸物流重要基地、新型城镇化与城乡统筹示范区这两大目标奠定了基础。京津冀地区各级政府必须打破行政、地域藩篱，以产业均衡发展带领和推动京津冀生态环境支撑区建设。发挥市场在资源配置中的决定性作用。灵活利用市场化机制和资源配置的合理手段，在京津冀数据共享的前提下调整定价机制，在平等的市场平台上将生态资源的价值融入水、电、气等价格中，有利于弥补西南部地区输气、配电、送水导致的生态资源和环境保护与治理、生态工程管护等。

四、建设的路径选择

（一）各地政府端正认识

京津冀三地地域相连，存在着不可分割的联系。河北省作为京津冀生态环境支撑区的定位，是一种政策性指导，但并不表明在生态环境支撑区的建设中仅河北省负有建设改善环境的责任，北京、天津、河北三地应该共同担负生态环境支撑区建设的重任。京津冀各区政府必须站在区域协同发展的战略高度，围绕京津冀生态环境支撑区建设，资源共享，形成合力，优势互补。切实改变之前区域内污染治理转嫁的现象，在三地相关产业转移过程中，北京、天津不应一味地将河北省作为直接的产业承接地，各区政府应做好政策和实际的分析。北京在疏解非首都功能时需考虑重点向河北倾斜，天津也应在自身定位的基础上多领域开展与河北省全面对接。三地必须突破之前的各种行政壁垒，在一致出发点和共同目的的基础上促进京津冀生态环境支撑区建设得更好、更快。另一方面，河北省应有选择地接收北京、天津外迁出来的产业，改变以经济利益为中心的选择标准，从产业转型升级、产业比重布局、劳动力素质多方面、多角度进行考量，提高环境成本的分析比重并对接收转入企业承担的环境风险做出合理的评估。

（二）强化制度机制保障

1.建立区域利益联结机制。经过分析环境的库兹涅茨曲线，可以得出不同地区对生态环境发展诉求不同，改善环境意愿的强烈度，财政拨款及技术能力会存在一定的差距。早期，部分地区环境治理机制效果不佳的根源在于参与方缺乏利益联结和平衡机制，导致环保合作的动力和持续性不足。借鉴其他区域环境治理经验，建设京津冀生态环境支撑区也可以通过建立区域联结机制促进区域间利益的协调。利益联结和联席会议机制为区域生态环境合作建设提供动力，是提高地区间参与积极性的关键。三地间的联席会议制度是建立利益联结机制的基础。三地在平等互利的前提下，共同探讨生态环境支撑区的建设。建立京津冀生态环境支撑区的关键是科学处理区域间利益的分割，保证各主体间利益的平衡与协调。要区分京津冀域内三地区域利益联结机制和河北省省内利益联结机制的建立。区域利益联结机制的建立应结合实际，以公平互利为原则，破除地方利益主义观念，注重区域间的联系，域内、省内各部分形成合力。

2.完善行政激励机制。区域内政府之间的博弈，可能会使京津冀三地在环境治理中陷入“公地悲剧”的困境中，完善行政激励和监督机制刻不容缓。首先，政府应该关注企业生产前在投资领域的政策激励，包括物质上的和名誉上的奖励，减轻企业初期减排支出的抵制情绪和压力；借助各级行政部门的权威，设立企业环境生态基金项目，对节能减排的企业进行激励。另一方面，在税收环节可以实行“动态累进”的环境税收政策，发挥其在生态支撑体系中的主导作用。实现京津冀区域经济与环境双赢，要求污染相关领域的环保税率保持稳态增长，“动态累进”税率通过激励企业加快技术进步，加大人力资本、清洁投资等环境动态要素对区域环境和经济增长的贡献，减少粗放式投入要素和“负环境要素”对区域环境和经济增长的影响，发挥税收在促进经济增长和改善生态环境作用机制中的绩效。

（三）创新环境治理“工具”

1.完善生态环境支撑区建设相关法律法规。国家制定和出台的一系列环保法律和法规是京津冀区域生态环境支撑区建设的有效保障。虽然京津冀生态支撑区建设的相关法规陆续出台，但是京津冀区域环境方面的法律体系不健全，表现为立法供给不足，执法力度不够。立法方面，缺乏针对性、综合性的生态资源保护法律并且在生态资源整合和治理方面与现实建设存在很大的差距，尚需三地共同健全京津冀生态支撑区建设的相关法律。值得关注的是，三地在制定新的法律法规时，相关法律法规的制定应注重联系北京、天津、河北三地的实际情况及联系，应该明确京津冀环境支撑区建设中微观的规定，生态保护的责任、生态利益损失等相关法律条文应明确，明确三地间各系统的联系，重视协同性。加快明确针对大气领域、水资源领域、工业污染和生活污染物划分的相关立法标准，加快新能源生产、绿色食品、工业产品的认定标准，对开发的清理环境废弃物、环保的先进技术手段和专利技术给予严格的法律保护。执法环节是京津冀生态环境支撑区的关键一环，应在明确各省执法责任的基础上，加强环境执法问责环节建设。完善政府问责制，将环境污染责任落实到各部门、各官员；拓宽行政监督渠道，鼓励公众的社会参与和举报，形成覆盖环境执法全过程、互为补充的环境执法监督机制体系；改革官员绩效考核评价指标体系，将环境治理和生态维护指标细化，加入体系中；加强环保执法责任和服务意识高的环境执法队伍的执法水平和能力。

2.合理运用经济调控手段。在建设京津冀生态环境支撑区时，需要重视运用基于价格杠杆的经济手段。负激励措施与正激励手段交叉进行，转变以收费、罚款等简单形式为主的情况，在转变经济发展方式中，对相关企业在市场交易原则的基础上，合理运用环保补贴，创新鼓励金及行政收费、排污征税、项目罚款等手段。充分发挥政府和市场的两个积极性，为河北省提供人才、资金、技术等全方位的支持，注重生态产业规划与发展、生态环保技术研发与创新。由于京津冀生态环境支撑区建设是一个庞大的系统工程，仅靠政策支持是远远不够的，还需要京津两市对河北省在人才培养与引进上给予大力支持。

（四）推动多元主体参与

京津冀生态环境支撑区的建设需要发挥各界力量。重视政府与企业、社会公众与社会组织通过多种形式开展生态环境的治理。引入市场机制与社会资本发挥市场在资源配置中的决定性作用，调动市场主体参与生态支撑区建设。利用市场环保基金等因素影响企业决策，约束企业排污行为；政府与私营部门签订外包治污项目，充分运用社会有效资本，解决治污资金有限的难题。引导社会公众参与。在日常生活中，居民环境保护的积极性和环境意识偏好对环境改善至关重要，公众环保理念的践行会倒逼政府在环保方面的行政效率。必须拓宽民众诉讼渠道、搭建公众环境保护监督平台，改进落实群众来信来访制度，使广大群众对环境质量的需求在政策制定中得到充分体现。另一方面，公众关于环境问题的来信来访、各类诉讼的受理与解决，直接对企业产生一定的环境压力、增强企业的环保意识。给广大群众以参政议政的积极性，增强大众的环境质量与环境保护意识，从而激发人力资本积累和技术进步等“清洁”型投入要素的投入，启动内生经济增长作用机制，实现经济增长与环境改善的双赢。在投资方面，不应仅仅依靠政府财政投资，民间资本在建设京津冀环境支撑区中也发挥着十分重要的作用。为了有效动员民间资本，引进外国资本的直接投资，政府应鼓励和引导民间资本和外国资本向环保产业或企业投资。城乡居民可支配收入弹性大，民间投资潜力巨大，企业发展社会环境保护事业的基本条件已成熟，因此在环境支撑区建设进程中应妥善处理好各种项目、各领域、各环节资金的投入。

（五）环境治理与扶贫相结合

在河北省存在许多贫困县（约32个），以及存在一些以发展单一产业为支撑的县市，在生态环境建设中应该引起注意。党中央也将扶贫纳入近期重要发展任务。所以，在京津冀支撑区建设中，应将扶贫作为一种间接的手段。在环境治理中，应该协调好贫困县这些群体在其中的利益，许多贫困县环境不断恶化，与其经济条件是分不开的。首先，应该在政策上向其倾斜，同样的改善环境的目标，可以在财政上或者技术之上给予更多的支持。其次，根据贫困区不同的生态现状，选择合适的脱贫模式，例如建设生态农场，或者发展旅游产业。在市场引导、政府扶持基础上，关注群众需求和政策落实反映。在经济实现发展的情况下，群众才会投入更多激情进行环境的治理和改善。

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作者：路森 单位：河北经贸大学