农田水利建设投融资体系构建范文

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一、中国农田水利建设投融资困境

农田水利的性质决定了农村水利投资建设主体的权责划分，而建设主体的选择直接影响农田水利建设的规模和水平并间接影响依附于此的相关农业的发展。中国农村水利建设主体经历了集体、农民到国家的演化，这与我国农村经营环境的变迁有着必然的联系。关于农田水利建设是公益性还是经营性的争论，双方都有其解释的现实依据和理论内涵。支持经营性观点的认为“谁投资、谁所有、谁管理、谁受益”。农民作为农田水利的直接受益者，理应是农田水利建设的投资主体，“谁受益、谁负担”符合经济学“成本—收益”原理。在这一理论指引下，一方面，农田水利走向市场化道路，并逐渐演变成民营水利和私人水利，农民在农业高投入(高水费、管理费)、低产值的双重挤压下，不得已选择放弃土地的耕种而到城市打工，实现由农民到农民工的职业转换。另一方面，在水利市场尚未触及的地区，由于农民无力负担农村水利建设所需资金，农田水利投入不足问题日益突出并直接影响粮食的产量。支持公益性的观点基于实践的角度看到了水利市场化之路的一系列弊端，同时，跳出了经济学微观视角的局限，从农业发展重要性的宏观维度看待农田水利的性质。在不回避经营性的同时，把农田水利看作满足人民群众基本物质需求和国家安全的供应链条的基础要素来看待。如果农田水利得不到保障，构建在之上的其他需求都无法实现，从这个意义上看，农田水利不仅联系着农户的经济效益，更关系着全体社会成员和国家的社会效益和福利，是社会有序运行和良性发展的基础。因此，农田水利是公共水利，具有公益性的性质。当前，中国农村社会处于社会转型期，农村水利建设投融资环境复杂。一方面，自农村税费改革后，尤其是农业税取消后，基层政府对农民的控制能力降低，基层组织尤其是村组织功能弱化，农村社会基本处于无序的状态，农民集体行动困难［3］，农田水利面临建设主体组织化程度低和水利秩序真空态势的困扰。另一方面，这一时期是我国城镇化建设的黄金期，农民市民化水平不断提高，农村水利建设主体确权问题变数较大。无论是作为农田水利建设的直接投资主体，还是作为国家财政政策支农体系下的间接承接者，这两个问题本质上是农村水利建设主体缺失问题。实践证明，农田水利投入不足的根本原因是投资主体的不确定性，这既破坏了农田水利建设的投融资环境，又严重地影响了农田水利建设的可持续发展。就当前而言，农田水利设施具有公益性和营利性的特点，属于准公共品。坚持农田水利的公益性并不回避其固有的营利性和排他性，相反，公益性确保了投资主体的有效性，营利性保障了农田水利管理和使用的科学性。只有确保国家的投资主体地位，农田水利建设才有可持续发展的空间，实践中，农民投资主体地位的历史教训更证明了这一观点的正确性。只有在明确了农田水利的公益性、国家投资主体地位的前提下，新时期中国农村水利建设投入机制才能更加符合农村的现实，农村水利投融资体系才能更加公平、合理、科学。

二、中国农田水利建设投融资二元结构

中国农田水利建设投融资结构因水利建设的规模及特点呈现出二元结构的特征，具体表现为小型农田水利投融资结构和大中型农田水利投融资结构两个相异并存的体系。农田水利投融资二元结构是由农田水利建设的特点及其投融资主体、渠道等多因素决定的，是农村社会转型期制度变迁、发展环境优化的客观结果。中小型农田水利投融资结构。小型农田水利建设具有点多、面广、分散的特点，不宜进行大规模的整体规划和建设。新中国成立60多年来，小型农田水利建设投融资结构主体在国家、集体和农民之间不断转换。2002年中国农村税费改革后，小型农田水利建设一度进入市场化探索阶段并最终以失败告终。目前，小型农田水利建设实行的是国家政策引导下的基层组织和农民负责制。政府以奖代补和农民“一事一议”、投工投劳政策仍旧是目前各地农田水利建设的主流途径。农民自用型农田水利建设由农民自筹资金兴建，此类对农贷款的特点是金额小、期限短、贷款对象分散，且多为小额信用贷款，复杂性、系统性缺点使其缺少商业元素而仅剩下保障粮食安全的政策性元素。促进中小型农田水利建设，需要加大财政和税收支持和优惠政策，加大投资力度，采取“以奖代补”、“民办公助”以及“一事一议”等方式，调动农民的积极性，不过，在国家持续加大投入的背景下，小型农田水利建设却出现了过于依赖项目投入、农民参与不够的新情况。大型农田水利投融资结构。大中型农田水利多为灌区集中区，具有工程规模大、周期长、资金需求量大等特点，政府是主要的投资主体，投融资结构多采取市场化的方式。大型农田水利建设资金需求量大、期限长，需通过银行贷款和地方政府融资平台投资进行解决。大型农田水利具有政策性和商业性双重偏好。一方面，大中型农田水利建设项目具有公共产品属性，公益性强、社会效益大、资金投入大，这就决定投资的来源重点是财政资金，另一方面，一些大中型农田水利建设项目具有良好的社会效益和潜在的市场前景双重特征，商业前景乐观，具备商业投入的先决条件，受到金融机构和企业的偏爱。此类农田水利建设在信贷支持上由于商业性元素和政策性元素的有机结合，使其很少面临资金支持的困境。农田水利投融资二元结构是新时期农田水利建设的新现象、新规律。构建农田水利投融资体系必须在这条规律指引下进行，基于此构建起来的体系才是有效的，才能更好地促进农田水利建设事业的发展。从整个国民经济发展的宏观角度看，农田水利是一项事关国计民生的基础性、公益性事业，当前国家应该是也必须是农田水利建设的主体，在这一前提下，农田水利建设投融资体系应当坚持国家为主、民间为辅、多方参与的原则，充分发挥政府保障和市场先导的作用，形成政府、社会和农民多元投入的新格局，构建起政府主导、财政投入与政策引导同步的新机制，不断盘活政府和民间资本，让财政投入、金融支持、民间参与、农民投劳等四大资本联动起来，使政府成为撬动农田水利投融资体系的核心和主体。不断完善政府主导、实体承贷、财政性资金与政策性信贷资金合力支持水利建设的运作模式，逐步形成政府投入为主、农民自愿投入为辅、其他经济组织投入为补充的多元化、多渠道、多层次的资金投入格局。

三、新时期农田水利投融资体系构建

农田水利建设具有很强的公益性、基础性、战略性的特点，政府作为农田水利建设的主体，承担着主要的资金供给和保障的重任。但政府供给模式下的资金是有限的，这就需要寻找财政政策以外的资金来源。中国农田水利建设存在二元结构的投融资机制，中央政府财政资金辐射的地区主要是大中型灌区农村，而对于小型农田水利建设的支持力度相对较弱，构建新时期农田水利投融资机制必须在二元结构条件下进行。

1．农田水利建设的财政投入体系。农田水利建设公益性强，社会效益大，信贷支持农田水利建设的政策性强，需要相关财税政策与信贷政策配套支持农田水利建设。1997年，中央政府颁布实施了《水利建设基金筹集和使用管理暂行方法》，规定水利建设基金由中央水利建设基金和地方水利建设基金构成。中央水利建设基金由中央有关部门收取的政府性基金中提取3%和经国务院批准的其他可用于水利建设基金的资金两部分构成。地方水利建设基金由地方收取的政府性基金中提取3%、城市维护建设税中划出不少于15%的资金和用于水利工程和防洪设施建设的各项基金等三部分构成。2011年财政部印发关于《水利建设基金筹集和使用管理办法》的通知，延长了水利建设基金的执行期限。2005年中央一号文件设立了小型农田水利设施建设补助专项资金，规定预算内经常性固定资产投资和国债资金要增加安排小型农田水利基础设施建设项目;土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地有偿使用费，要结合土地开发整理安排一定资金用于小型农田水利建设［4］。2011年，中央又规定从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。当前，财政投入体系已经基本形成。国家财政投入应依据农田水利建设的不同规模实行梯度支持，区别对待。对于大中型灌区工程，国家财政应加大投入的力度，以国家财政投入为主，地方财政为辅;对于小型农田水利，宜发挥政策引导作用，鼓励地方财政配套、农民投劳，执行以奖代补、以工代赈政策。当前，中央和省级财政要大幅增加专项补助资金，同时，市、县两级政府也要切实增加农田水利建设投入，鼓励县域金融机构进一步增加对中小型农田水利建设的信贷资金支持。

2．农田水利建设的金融市场投融资体系。金融资本作为农田水利投融资渠道重要来源之一，能够克服财政投入先收后支、分批拨付的时点错置问题，从而满足农田水利建设(尤其是大中型农田水利建设项目)季节性和集中性的需要，是农田水利建设投入稳定增长的重要组成部分，是缓解财政投入压力、减轻财政投入负担的重要补充。具体来说，应从以下方面进行完善。一是在信贷机制方面，充分发挥政策性和财政性资金的合力作用，构建政府搭台、银行唱戏、市场运作、多方参与、群众受益的投融资平台，积极探索和完善集税收减免、收益保障、贷款贴息、融资担保、风险防范、损失补偿于一体的协调配合、风险共担的贷款担保和补偿机制。二是在金融服务方面，针对农田水利建设融资特点，要创新金融支持农田水利建设的产品和服务，积极开展组合贷款等形式，满足农田水利建设多样化的需求。三是在风险分担补偿方面，促进贷款贴息、农业保险保费补贴，促进税收优惠和减免政策向农田水利建设覆盖，提高贴息资金规模，放宽贴息主体，积极探索“信贷+保险”合作模式，完善涉农信贷风险分担机制。四是在信贷担保方面，拓宽农村有效担保物范围，创新担保形式，大力发展农田水利项目未来的经营收益或收费权担保、农田水利建设担保基金和担保公司等多元化的担保标的，综合政策性担保机构、农业协会担保机构和商业性担保机构的制度优势，探索“二元结构，四种层次，n类形式的信用担保体系”［5］在农田水利投融资体系建设中的有效实现形式。五是在税收优惠方面，建立信贷支持中小型农田水利建设税收优惠或退税奖励机制，适当减免水利建设贷款营业税和所得税。

3．农田水利建设的民间投融资体系。供给不足和农民贷款难，仍是目前农村金融中最主要的问题，已成为制约农业和农村发展的主要瓶颈。［6］我国财政资金在农田水利建设中只起到单纯的建设作用，通过建立收益保障和风险补偿机制吸引社会资金介入的杠杆效应并没有发挥。2011年中央一号文件提出:“广泛吸引社会资金投资水利。鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设，积极稳妥推进经营性水利项目进行市场融资。”吸引民间资本进入农田水利建设有多种模式，但核心是发挥好市场机制和政策引导两方面的基础性作用。一方面，充分运用市场机制，发挥好市场配置资源的基础性作用。首先，在农田水利融资上，鼓励符合条件的地方建设农田水利投融资平台吸收社会资金投资水利，支持和鼓励公司、个人及其他社会力量对符合条件的农田水利工程进行经营性开发。采取竞标拍卖、承包、租赁、股份合作等多种方式，将农田水利设施所有权与经营权分离，将其推向市场。其次，在农田水利管理上，对新建的农田水利实施市场化管理。根据农田水利的特点，鼓励和引导民间资本投入农田水利基本建设，在这方面，BOT模式是比较成功和典型的案例。另一方面，积极运用财税政策，引导民间资本介入，鼓励社会投资参与农田水利建设，丰富农田水利设施建设资金来源。2008年中央一号文件提出:“要探索非经营性农村水利工程管理体制改革办法，按照‘谁投资、谁所有、谁受益’的原则，放开水利建设权，鼓励农户通过联户或合作组织的方式实行多元化投入，引入民间资金新建小型农田水利基础设施。”不断完善民营水利的市场准入规则，努力完善有关配套优惠政策，大力支持发展民营水利。

4．农田水利建设的农民自筹体系。中小型农田水利设施准公共物品的性质比较强，容易出现产品供给不足的荒废现象和过于拥挤的浪费现象以及搭便车现象。国家一直在寻找协调土地耕作细碎化和农田水利的公共性之间的平衡机制。“一事一议”制度在治理农村中小型农田水利建设方面具有理论创新性，但同时面临久拖不决问题的存在，需要政府予以政策支持、利益诱导、合理规划。在政策支持方面，要提高“民办公助”比重，扩大“民办公助”范围，加大“一事一议”财政奖补力度。在政府统一规划、农民自愿前提下，建立政府补助与农民自筹挂钩的，集多筹多补、多干多补、先干后补于一体的补偿机制，构建政策引导、资金支持、民主议事、组织协调的服务体系，充分调动农民投资投劳的积极性，同时可以采用“以工代赈”等补贴方式，鼓励农民修建、维护中小型农田水利设施。在“一事一议”方面，采取股份制的资金合作方式，本着保本微利的经营原则和合同制的经营形式保护广大农户的基本利益，同时，突破“一事一议”的地域限制，对于跨区域的农田水利建设，“一事一议”的范围可由村域内合作扩展到跨村合作，并按照乡镇协调、分村议事、联合申报、统一施工的程序和办法实施。

作者：韩喜平 金运 单位：吉林大学 马克思主义学院