江海共治的水环境论文范文

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一、长三角水环境治理存在的突出问题

(一)跨界水污染严重所谓跨界水污染,指某行政区水污染物排放总量超过当地水环境容量,该行政区江河湖泊的出境水质差于入境水质,呈现水环境负外部性的现象.跨界水污染包括省、地级市、县、乡四个层面.其中,跨县水污染是最基本的层面,而跨省水污染是防治的难点.跨界水污染有两种表现形式,一种是日常性跨界水污染,其特征是程度较轻,污染叠加,活动在某行政区的人们往往既是邻域上游污染的受害者,又是邻域下游污染的制造者.本来清洁可爱的江河出现了这样一种可怕景象:江河的上游是优质水,流经几个县市后就成为超标水,到了下游则全成为五类和劣五类水.另一种是跨界水污染亊件,其特征是污染程度严重,成果严重,激化了邻域之间的社会矛盾.进入新世纪以来,长三角地区发生过多次跨界水污染事件,其中在全国造成较大影响的有四起,分别是:2001年江浙交界的王江泾镇堵坝断河事件,2005年江苏苏州桃源镇的黑水污染事件,2007年江苏沭阳水污染事件,2013年的黄浦江死猪事件.跨界水污染事件是跨界水污染现象的极端表现,其屡屡发生的基础是跨界水污染现象的常态性存在.跨界水污染现象不根除,则跨界水污染事件就不可能杜绝,而处于流域最下游延长线上的海湾河口水环境也就不可能得到根本性好转.

(二)江海水环境分治所谓江海水环境分治,特指长三角地区、乃至全国存在的江河湖泊水污染防治与海湾河口水环境治理人为分割的制度安排和不协调现象.江海水环境分治有多种表现形式.一是主管机构不一样.江河湖泊水污染防治由环保部门主抓,海湾河口水环境治理由海洋(漁业)部门为主.海洋(漁业)部门职能众多,难以集中力量实施海域水环境治理,以浙江省海洋渔业局为例,内设处室13个,环境处只是其中的一个处室,难免顾此失彼,粗放管理.二是地方政府的重视程度有差异.以浙江省钱塘江流域和杭州湾地区为例,2005－2014年的十年间,省级机关的钱塘江流域水污染防治和生态补偿的专门文件共计10多个,而杭州湾地区水环境治理省级层面的专门部署是在2013年,省环保厅与省海洋渔业局联合«杭州湾区域污染整治方案».三是尾水排放标准和监管水准不一样.在相当一段时间里,污水处理厂尾水排海标准明显低于江河湖泊,导致杭州湾两岸城市竞相投巨资在杭州湾(河口)岸边建设污水处理厂.目前,长三角江河湖泊监测断面水质状况己做到月报,而海湾河口还处于年报.

二、江海分治制度的局限性

上述三个水环境治理中的突出问题归结到一点———缺乏区域合作.实践已经证明,这种江海分治制度具有明显的局限性.

(一)部署流域水污染防治时往往忽视对氮和磷的控制以钱塘江流域和杭州湾地区为例,多年来,杭州湾的水环境处于恶化中.杭州湾水污染的主要威胁是氮和磷,化学需氧量的污染并不严重,而“十一五”期间,浙江省对钱塘江及杭州湾陆源污染物的监管和考核重点是化学需氧量,忽视了对氨氮和总磷的检测和控制,减排的主观努力方向脱离了杭州湾水环境的实际,导致杭州湾水环境的治理事倍功半.

(二)海湾河口水环境污染物由多区域排入,治理受区域限制先看钱塘江流域和杭州湾地区,据有关方面调查,2012年,排入杭州湾的主要污染物中,化学需氧量为6416万吨,氨氮为260万吨,总磷为073万吨.其中,富春江电站以上区域排入的三种主要污染物分别占总量的5495％、5243％和6246％,说明杭州湾污染物的一半以上由钱塘江上中游区域排入,杭州湾整治区域沿岸上海、杭州、宁波、绍兴、嘉兴五城市相关区域合计排放的三种主要污染物分别占4505％、4757％和3754％.从浙江和上海两个行政区污染贡献率分析,浙江排放的三种主要污染物分别占9321％、8836％和9182％;上海分别占679％、1164％和818％.[3]再看长江流域和河口地区,据中国环境科学研究院等部门的调查,2005年,长江流域化学需氧量入海通量为20340万吨,总氮入海通量为11889万吨,总磷为719万吨.其中,长江上中游排入的三种主要污染物分别占总量的713％、822％和779％;江苏省相关区域排入的三种主要污染物分别占总量的209％、75％和148％;上海市排入的比重为78％、103％和72％.[4]

(三)容易诱发相关区域多种形式的非合作排污博弈没有区域合作制度的硬约束,各行政区水污染防治缺失了一个重要的动力机制和监督机制,容易诱发相关城市多种形式的非合作排污博弈.不少基层政府对污染行为采取软约束,监管不力,有些基层政府竟然同意将污染企业布局在与下游邻域的交界处;更有甚者,把海湾和湖泊视作“排污公地”,如杭州湾两岸城市的地方政府,为了争取较低的排放标准,为了减轻所辖行政区域的水环境压力,纷纷竞相投巨资在杭州湾(河口)岸边建设污水处理厂,截至2012年,仅浙江省杭州、宁波、绍兴、嘉兴四市的相关区域,合计建成拥有入海(河口)排污口的污水处理厂38个,年污水排放量12140656万吨.该区域有一个县级市,自身并没有杭州湾岸线,为了改善本行政区域的水环境状况,向周边拥有岸线的县市租地,投资5亿多元,专门铺设了一条22km的尾水排放管,建设6个泵站,将本行政区的5个污水处理厂的尾水收集起来,集中排放到钱塘江河口之中.

三、江海共治区域合作制度的主要内容

所谓江海共治的区域合作制度,指把江河湖泊与其海湾河口的水环境作为一个有机整体综合治理,促使该区域内各行政区之间合作防治水污染,推进江海水环境明显好转的一组制度安排.江海共治的区域合作制度有三方面的主要内容.

(一)坚持江海水环境治理一体化理念

摈弃江海水环境分治的传统旧观念,树立水环境治理江海一体化理念,把泛流域作为一个有机整体,统筹安排该区域各行政区的水污染合作防治工作.以钱塘江流域和杭州湾地区为例,根据水系流向特征,合作治理水环境的区域,不仅包括浙江省境内钱塘江流域的杭州、衢州、金华、绍兴、丽水5个设区市的22个相关县(市、区),而且应该包括杭州湾地区宁波、嘉兴2个设区市的11个县(市、区);同时,还应包括上海市的金山、奉贤、浦东新区的部分区域.长江流域及长江口地区情况比较特殊,长江流域是我国特大尺度的江河,流经全国11个省市,该区域的江海一体化治理可以分两步走.第一步,构建长三角区域内的江海共治机制,空间上可包括上海、江苏、安徽的相关设区市,先行试点,积累经验.第二步,结合国家构建长江经济带的重大战略,积极创造条件,构建长江流域及长江口地区水环境江海共治制度.

(二)构建长三角跨省泛流域水环境综合治理省部际联席会议制度

2008年以来,在中央政府的高度重视下,己经创新构建了太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度,该联席会议由国家发展改革委牵头,环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、江苏省、浙江省、上海市两省一市政府参加,联席会议构建以来,2008年紧急编制了«太湖流域水环境综合治理总体方案»,2013年又策划编制了«太湖流域水环境综合治理总体方案(2013修编)»,两个总体方案对太湖流域两省一市合作治理水环境起到了不可替代的重要作用.实践证明,太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度是推动部门、地方和社会形成上下联动、合力治污的重要工作机制.所谓泛流域,指包括流域及其海湾河口地区的广泛区域.根据长三角地区的实际,建议拓展太湖流域水环境综合治理省部际联席会议的职责和功能,同时兼管长三角跨省泛流域水环境综合治理,除太湖流域外,还应包括长江下游及长江口、钱塘江流域及杭州湾地区.依托这一重要机制,分别制定长江下游及长江口、钱塘江流域及杭州湾地区水环境综合治理总体方案,促进长三角地区跨省泛流域水环境治理合作机制的构建和完善.

(三)创建三位一体的江海水环境治理合作机制

三位一体的江海水环境治理合作机制是一个制度体系,主要包括区域入江入海污染物通量监测机制、水环境区域补偿机制和泛流域水质交易机制.

1．区域入江入海污染物通量监测机制.要构建江海水环境治理区域合作机制,首先要搞清楚各行政区在一定时间内排入江河及其海湾河口的主要水污染物通量.一般来说,流域的非河口地区情况相对简单,采取断面监测的方法,只要在江河流经某行政区的入口和出口处分别进行断面监测,就可以确定该地区入境水质和出境水质的污染物浓度和污染物通量,出入境断面的通量差就是该行政区排入江河的污染物通量.海湾河口地区情况比较复杂,水流流向受涌潮的重大影响,咸水与淡水交替,简单地采用海洋水质的通量监测方法有困难.目前拟采用分类相加法,一是海湾河口某行政区通过入海支流及河道排放污染物的通量,其计算方法类似于断面监测法;二是该行政区通过建在沿岸的若干污水处理厂向海湾河口排放污染物的通量,其计算方法是平均排放浓度与排放废水量的乘积;三是海域污染源排放的污染物,主要包括海水养殖、船舶污染和事故污染.最后将三类污染物相加就是河口该行政区的排污总量.为确保监测数据的权威性,长三角省界断面的污染物通量由环保部华东督查办负责,地、县交界断面的污染物通量由上级环保部门负责.各行政区交界断面的污染物浓度和通量信息都应在泛流域内共享,并按月向社会公布,接受公众监督和评价.

2．水环境区域补偿机制.所谓水环境区域补偿机制,指为保护、修复和改善泛流域水生态系统服务功能,促进水环境不断好转,由相应的水环境治理合作机构或上级人民政府作出的、调节流域上中下游及其河口各行政区之间环保职责及其经济利益关系的一组制度安排.水环境区域补偿机制包括两方面主要内容,一是流域上游源头地区水生态保护的补偿机制;二是邻域双向补偿机制,即当邻域上游行政区呈现水环境正外部性时,应由下游补偿上游邻域;当邻域上游行政区呈现负外部性时,就由上游补偿下游邻域.2005年以来,长三角两省一市对水环境区域补偿机制进行了有效的探索,其中,浙江省在创新流域上游源头地区水生态保护补偿机制方面处于领先地位,江苏省在探索邻域双向补偿机制方面领跑全国.面对江海共治的新要求,水环境区域补偿机制也应进一步创新和完善.其一,以海湾河口的水环境容量确定泛流域治污目标和减排任务,若海湾河口水环境容量不足的,可以分阶段、分主要污染物逐步达到改善水质目标,再采取倒推法按河口到源头顺序确定各行政区断面水质目标及主要水污染物的减排任务.其二,在分配各行政区减排任务时,要充分考虑各行政区现有的排放强度,排放强度大的应下达较多的减排任务.其三,在长三角地区大力推广江苏、浙江的水环境区域补偿实践经验,切实把流域上游源头地区水生态保护补偿机制和邻域双向补偿机制落实到长三角每一个县级行政区,尤其应在跨省断面实施双向补偿机制方面取得突破.

3．泛流域水质交易机制.水质交易机制是美国1990年代以来实施的流域治理的创新性政策工具,是排污权交易机制在流域水环境治理中的应用和发展,对于提升和完善长三角排污权交易机制具有重要的借鉴作用.长三角排污权交易机制已探索多年,取得了一定的成效,但还不完善,主要存在三个问题:一是政府干预偏多,市场作用较弱,排污权有偿使用与排污权交易混为一谈,夸大了排污权交易试点的成效;二是交易范围偏小,绝大多数限制在县域行政区,不利于环境资源的优化配置;三是交易内容和方法过于单一,局限于点源之间的交易,局限于企业与政府、企业之间的交易.根据长三角的实际,借鉴美国水质交易的经验,有必要创新探索泛流域水质交易机制,着重抓住三个要件.其一,充分发挥市场在排污权交易中的决定性作用,把排污权有偿使用与排污权交易适当分开.其二,行政区域内交易与泛流域水质交易相结合,着重探索流域及其河口范围内开展水质交易的实现形式,提高水环境资源的配置效率.其三,进一步丰富水质交易的内容和方法,探索点源与非点源水质交易办法,研究距离目标水体不同位置的交易比率;借鉴京都议定书的排放贸易(ET)机制,探究泛流域内各行政区之间的水质交易办法.

四、结语

构建江海共治的水环境治理区域合作机制既是“五水共治”的重要内容,又是“五水共治”的重要保障.随着生态文明理念的进一步深入人心,江海共治的水环境治理区域合作机制一定会日益健全,江河湖泊及近岸海域的水环境一定会不断改善.

作者：虞锡君单位：嘉兴学院商学院