农业水利设备产权制创新分析范文

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一、小型水利设施集体产权制度安排的缺陷

随着家庭联产承包责任制在农村的不断推进,尽管各地对小型水利基础设施产权制度改革进行了一系列探索活动,但总的来说,计划经济体制下形成的实施集体产权的小型水利设施仍占有很大比例,而集体产权的制度安排却存在以下缺陷:

1.产权主体不明晰

小型水利设施的产权应该按照“谁投入,谁所有;谁创造,谁收益”的原则来进行。而目前我国大部分小型水利设施是在计划经济即当时的、生产队的体制下兴建的,在建设的过程中,各级政府的物资投入以及农民的人力投入都无明确记载,投入的主体不明确,造成产权界定困难。近阶段,农业水利基础设施的投入来源很多,有从中央政府到乡镇各级政府的财政拨款,包含水利、建设等专业部门的财政补助,也有村集体积累投入、贷款投入,还有农民个人集资、民间资本投入,等等。在通常情况下,许多水利设施都是上述一系列的投入建成,产权主体也应该是上述投入主体的组合,但由于产权主体界定不清,建成后的水利设施往往由政府水利部门或村集体进行管理。实行家庭联产承包责任制后,取消了及从属的生产大队及生产队,失去了集体经济实体依托的“集体”到底是谁?应该由什么组织形式体现?“集体”的虚设,自然导致所有者主体“缺位”和投资主体“缺位”,农业水利设施的所有权、使用权和管理权都由基层政府组织行使,基层政府代替“集体”承办了本该由集体办的事,造成政府“越位”。政府与农民在小型农业水利中的角色“错位”,结果造成小型水利设施建、管、用脱节,导致水利设施“有人用无人管、有人用无人修”,水利设施老化、病险严重、效益衰减,出现了小水库、小塘坝跑水(漏水)无人珍惜,水利设施被盗、被毁现象时有发生,特别是水资源浪费巨大。

2.经营权制度缺失

产权包括占有权、使用权、收益权和处置权等,一般将使用权、收益权和处置权统称为经营权。目前,我国小型农田水利设施的经营权一般由集体经济组织——村委会代为行使。但村委会行使经营权存在两个方面的不足:一是村委会对小型农田水利设施管理与维护的积极性不高。虽然1998年出台的我国《村民委员会组织法》明确规定由村民选举产生的村委会不再是国家基层政权组织,即与乡镇政府不再存在行政上的隶属关系。但在现实中,乡镇政府仍然对乡村保持着强大的影响力,甚至起着主导性的作用。〔1〕村委会虽然不是行政单位,但受乡镇政府的指导与考核,而且承担了部分乡镇政府的职能,比如强制性粮棉收购、计划生育等。村委会向乡镇政府负责的倾向非常明显,对农田水利设施的管理与维护等公共服务提供的积极性反而不高。二是村委会对农田水利设施管理与维护的效果较差。农村税费改革后,全面取消了农业税,村委会的运转资金严重短缺,〔2〕水费的收取也不象原来一样主要以公积金和公益金的方式筹措。再加上小型水利设施产生的局部、外部效益没有内部化,用水农户缴纳水费的动力不足,导致村委会没有足够的资金和资源来进行水利设施的管理和维护。随着家庭联产承包责任制的推行,土地经营权的下放,土地经营主体也由原来的公社或生产队转变为分散的农户,作为农业生产的基础设施,至少小型水利设施的经营权应该向农民用水户转移,但这一进程明显滞后于现实农业生产的需要,导致小型水利设施的既有功能难以得到充分发挥。

3.水利设施运行的低效率

在集体产权制度安排下,小型水利设施的归属主体、财产交易的受益主体及财产支配和处置的主体均属当时的或生产队。由于集体产权的排他性较弱,经济利益边界模糊,致使小型农业水利设施运行低效。

首先,产权主体不明晰,造成“免费搭便车”现象盛行。由于各级政府进行水利投资,农民无偿或低偿使用,每个农户都有“尽可能多地分享他人努力成果和尽可能多地让他人分摊自己成本与损失”的机会主义倾向,人人都想“免费搭便车”,〔3〕农户关心的只是从水利设施使用中直接获得的利益,而不顾及给集体带来的“延期成本”,水利设施资源陷入“公地悲剧”之中,每个农户都最大限度的占用水资源,大水漫灌的浪费现象非常普遍。在出资出工维护水利设施时,由于个人出力带来的效益大部分为集体内其它成员所共享,所以每个农户都是能少出就少出,最好不出。长此以往,造成水利设施老化失修,缩短了水利设施的使用年限,降低了水利设施的运行效率。

其次,人侵害集体委托人利益的“败德行为”常常发生。作为集体水利设施的人,负责水利设施运行与维护的水管人员也是有限理性经济人,他在特定环境下的行为选择取决于他如何考察并权衡各种不同行为的收益、成本以及它们的可能结果。在远离城市的农村地区,维护现有设施的工作是没有多少职业发展机会和工资外福利的,为实现个人效用的最大化,水管人员经常侵害委托人——集体的利益,如出工不出力、管理粗放、服务不及时,甚至可能花费过多的精力从潜在的受益者处获得外快收入,给相应农户浇“人情水”,而不是努力改善水利设施系统效能以惠及所有农户。种种行为都严重影响了水利设施的投资回报率和维护资金的回收,降低了水利设施的投资激励,出现了旧的工程管理和维护跟不上、新的工程建设又严重不足的现象。

二、小型水利设施产权制度创新存在的问题

近年来,我国小型农业水利设施改革蓬勃发展,采取承包、租赁、拍卖、股份合作等多种灵活多样的形式对小型农业水利设施加强经营管理,提高了管理效率,盘活了水利资产,确保了水利设施效益的发挥。随着各种产权形式在水利灌溉领域的形成,水利市场得到了发展,大量城镇及农村富余资金向水利领域转移,形成了多元化的投资体系,促进了农村小型水利设施的蓬勃发展。〔4〕截至2004年5月,我国已有724万处小型水利设施进行了产权制度改革,其中,采取股份合作形式的较少,只有141万处,只占水利设施总数的19.5%;承包、租赁方式的改革共有422万处,高达改革的水利设施总数的58%。〔5〕但小型水利设施承包、租赁的制度安排仍然存在一系列的问题。

1.承包、租赁制下的承包租赁人没有获得独立的产权

水利设施承包租赁后,设施的使用权、管理权及经营权在承包期内转移给了承包租赁人或组织(如用水者协会或用水合作社),与集体产权制度安排相比,能在一定程度上形成承包租赁人或组织对农业小型水利基础设施经营、管理的内在激励。但改革的实践证明,在承包租赁制的安排下,由于承包租赁人或组织并不具有设施的所有权或永久使用权,无权在承包租赁期内根据市场环境变化来拍卖和处置小型农业水利设施,也无权独立处置财产收益,如对小型农业水利基础设施进行投资,投资获得的收益到底归谁所有?如果归承包租赁或组织所有,当然可以激发其建设维护设施的积极性,但与承包租赁制的宗旨相悖;如果归乡镇水利行政主管部门或村集体所有,则难以激发承包人或承包组织的投资积极性,水利资产难以实现保值增值。〔6〕此外,小型水利设施的所有权由基层政府或基层水利行政主管部门实施,承包租赁人或组织在经营时就不可避免地会受到各种行政干扰,结果必然是双方矛盾和纠纷不断。

2.承包、租赁制下双方目标函数不一致导致的道德风险

小型水利设施实行承包、租赁的制度安排后,承包租赁人或组织并不拥有水利设施的完整产权,所有权由乡镇水利行政主管部门或村集体代表实施,承包租赁者获得的仅仅是对小型农业水利基础设施的经营权、使用权,而所有权与经营权的分离就必然形成了委托——关系。委托人的目标函数和承包租赁人的效用函数不一致,即基层政府或基层水利行政主管部门作为委托人拥有剩余索取权,所追求的目标是水利设施增值和水利资本收益最大化,最终表现为对运营利润最大化的追求,而作为理性的承包租赁人,也要追求在承包期内自身效用的最大化。因此,委托人与承包人之间目标函数的不一致导致“道德风险”很难避免。如包盈不包亏、承包租赁者谋求承包租赁期内利润最大化而产生经营上的短期行为、承包租赁者在承包租赁期即将期满时的掠夺性经营行为等。这样,水利资产保值增强难以落实,导致水利设施过早的衰退。

3.承包、租赁制下双方信息不对称引发高额成本

签订承包租赁合同后,承包租赁人或组织也是人,对承包租赁的水利设施实际运营情况非常了解,而水利行政主管部门或村集体作为委托人,由于小型水利设施规模小,数量多,分布面广,很难掌握水利设施实际运营情况以及承包租赁人或组织经营努力程度的详细信息,因而存在信息不对称。人决策与委托人利润最大化的最佳决策之间存在的差异,又导致高额的成本。为降低成本,水利行政主管部门或村集体只好通过承包租赁合同的签订和对承包租赁人或组织行为的监督来约束人的那些侵害委托人利益的行为。为了有效地通过签订合同和监督承包租赁人的经营行为,承租双方都需要掌握水利设施的足够信息,以预见外部环境复杂性和各种不确定性,然而,搜集、整理、储存、传输这些相关信息则需要高额费用。在信息不对称和外部环境不确定条件下,若要获得大量小型水利设施的真实和充分信息,不仅是困难的,而且代价非常高昂,这就导致了承包租赁目标难以实现,使得承包租赁制流于形式。

因此,在传统公有产权构架不变的前提下,承包租赁制只是一种过渡性的制度安排,其虽然能在一定条件下调动承包租赁人或组织的积极性,但不能从根本上解决小型水利设施经营管理上存在的深层次问题和矛盾。

三、深化小型水利设施产权制度创新的思路

1.明晰小型水利设施的产权主体

小型农业水利设施产权制度改革要解决的关键问题是要有一种组织来扮演产权主体的角色,承担工程建设“业主”的责任,使建成的水利设施维护管理责任落到实处,促使其良性运行。

(1)构建私人产权制度,由联合农户行使产权主体职责。对于受益农户较多,特别是跨村或跨乡镇的小型水利设施,可以按水系、渠系范围,组建以水利设施服务区域内用水农民为主体的新型合作经济组织(如农民用水者协会)。将原集体经济组织和水利主管部门管理的设施产权移交合作经济组织,由这种“民办、民管、民受益”的合作组织作为水利设施产权主体的载体,取代长期以来模糊不清的“集体建设、集体所有、集体管理”体制,行使产权主体职责。通过联合农户行使产权主体职责,从而实现小型水利设施服务对象与农户需求之间的有机整合,进而形成农户建、农户管、农户用的局面,实现降低水利设施运行管理中的激励成本和信息成本;特别是由联合农户行使产权主体职责,水利设施的所有权和经营权是统一的,可以避免私人承包者个人利益与社会利益的冲突,较好地实现社会公平;由不按乡、村行政区划组建的农民合作经济组织行使“集体”职责,还可以避开行政权力的各种不合理干涉,防止以收水费名义“乱搭车”收费及截留挪用;由联合农户行使产权主体职责,农户在平等谈判、民主协商的基础上可通过股份合作形式对小型农业水利设施进行联合投资,通过资源互利、自主决策和民主管理,在一定程度上实现资金的联合和劳动的联合,体现一定的规模经济效益,解决市场经济条件下政府直接要求农民出工以及集资难的问题;由联合农户通过合作经济组织行使产权主体职责,还可以带动农户有组织的参与水市场,内部化部分市场关系,减少水权交易的中间环节,降低个体农户家庭经营的风险和高额的交易成本,为组织中的农户合理分享经济活动的收益提供可能。

(2)构建法人产权制度,由企业法人行使产权主体职责。以向乡镇企业、果园、种植场、养殖场供水为主和兼具农户生活供水任务的经营性小型水利设施,可以参照“股份制”或“股份合作制”企业的办法组建企业法人实体,由企业法人行使产权主体职责。在小型水利设施产权制度创新的实践中,单个用水农户投资办水利的情形较多,形成的水利企业多为规模较小的水利个体户,而股份合作制、股份制的农田水利企业则相对较少。在这种状况下,农业水利设施的经营企业大都难以获得内部的规模效益,整个小型水利产业的交易费用也因此变得更高,由此,水利设施的经营效益必然较低。况且,单个农户投资形成的企业筹资能力也非常有限,难以筹集到足够的资金用来扩大农业水利的经营规模。所以,应该进一步深化农业水利产权制度改革,对于规模和辐射灌溉面积较大的小型农业水利设施,只要能够实现排他供水和供水收费,从一开始就应该创造条件,发展能够容纳高水平生产力的股份制或股份合作制企业组织制度,建立现代水利企业,以便筹集更多的水利建设资金,促进农田水利产业的更快发展。

2.规范小型水利设施产权制度创新操作程序

(1)严格履行资产评估程序。资产评估是小型水利设施产权制度改革的基础。资产评估以现行市价为依据,能够比较准确的对水利资产的实际价值作出比较客观的评定。然而,目前农村有些小型水利设施产权在转让之前,没有进行科学地评估以确定底价,在转让的过程中也没有严格履行程序,在一定程度上造成了国有或集体水利资产的流失。导致资产评估走过场现象的主要原因是由于水利资产评估主体不能适应评估的需要。产权转让前的水利资产评估应由会计事务所或审计事务所等具有评估资格的机构按照规定的评估范围,采用科学的评估方法进行评定。同时,还应该由各级水利行政主管部门或村集体出面组织会计、审计事务所进行资产评估,评估结果应由水利行政主管部门或村集体验证、确认后才能生效。

(2)促进信息的公开透明。小型农业水利设施产权转让应做到信息的公开、透明。小型农业水利设施产权向合作经济组织或企业法人的转让不仅是一项交易,更是一项正式的制度变迁。不论作为一项交易或是一项正式制度的变迁,只有保证相关信息的公开、透明和对称,才能降低交易或制度变迁的成本。为此,集体经济组织或水利主管部门就需要利用各种媒体、通过各种方式对小型农业水利设施产权转让活动进行宣传,组织农民积极参与。同时,在界定产权、资产评估的基础上,结合水利设施规模、现状和效益等情况,合理确定转让底价。在坚持“公开、公平、公正”的原则下,面向社会公开招标、竞价出售,以确定新的产权主体,此外,还应进行公示。水利资产产权转让双方还应认真签订协议,明确双方责任并进行司法公证。实行股份制或股份合作制改造的水利设施,也应广泛征求现有设施覆盖区域内用水农户的意见,公开选举董事会和监事会,以规范运作。

(3)建立农村水利补偿基金。近年来,随着我国投融资体制改革,水利建设资金的筹集受到严峻挑战。虽然我国政府出台了水利建设基金筹集和使用办法,但基金的设立目标和筹资规模决定了无法覆盖农村小型水利设施这一范畴。小型农业水利设施长期缺乏资金的状况,将严重影响设施的正常运行维护。因此,可考虑将产权转让收入建立农村水利补偿基金,以促进小型农业水利基础设施的建设、运营和维护。建立后的农村水利补偿基金应由专门部门进行专项管理,用于对因自然灾害造成的小型农业水利设施的损失进行补贴,以维护经营者的利益,降低其经营风险;还可对小型农业水利设施的新建、扩建和改建工程进行一定比例的补贴,以提高用水农户的投资能力,鼓励和激发水利设施产权制度创新的积极性。

(4)转变政府管理部门的职能。随着我国市场经济体制的不断发展和完善,政府作用的收缩与市场作用的强化,将是政府职能转变的基本趋势。政府通过不断放松管制,赋予各个市场主体创新的自主权,使各种经济组织形式得到不断的发展壮大。但放松管制并不是放任自流,来自政府的政策引导、支持、规范与推广,恰恰是小型水利设施产权制度持续创新的外部环境条件。政府在制度供给中具有的规模效应以及在权利方面具有的比较优势,都决定了只有政府才能承担起来明晰和保护排它性产权的职责。针对小型水利设施产权制度创新,政府还应对广大用水农户进行相关知识的普及与培训,同时,制定相关政策与法规,保障遵章守法者的利益,约束违规者的行为,规范各个市场经济主体的经济行为,促进联合农户合作经济组织及供水企业等微观经济组织健康有序的发展。在尊重广大用水农户自主制度选择的前提下,政府管理部门的职能转化和优化必将不断促进小型水利设施产权制度创新的深入。