信访革新在农民扶持的价值范文

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一

失地农民问题的核心是农民失去土地后的民生、民权受到威胁。征地拆迁无论对农民还是对市民来说，都是天大的问题，涉及最根本的利益。因此与此有关的纠纷必然相对集中。土地对于农民而言具有多重属性并对应着不同的权利要求。土地不仅是农民的居住地而且是经济收入的主要来源，相对于市民来说，农民失去土地的影响更大。而且从文化层面看，土地是农民这一特定社会群体的唯一依托，农民一旦失去土地，社会角色很难实现从农民到市民的有效转换，因此文化冲突在所难免。整体看，失地农民已经形成了一个典型的弱势社会群体。现实问题与文化问题交织影响，失地农民对政府的不满情绪可能快速上升。

失地农民的上访意见主要表现：

在征地拆迁阶段。政府征地决定的做出没有与农民充分沟通，征地的理由并非完全符合法定的公益目的；拆迁过程中野蛮拆迁，强制拆迁，对农民的人身、财产造成损害，这是目前最容易引发冲突的情况；征地补偿标准偏低，补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿，并不与土地的非农业化价值以及土地非农业化后的增值相联系。补偿费用很难让失地农民保持以前的生活水平。另外，很多上访案例反映的是对村组织领导在征地中的各种不当行为，甚至违法行为，例如贪污、挪用、挥霍征地款。

在征地完结后，失地农民面对更多的实际困难。“征完地不是所有问题的终结，而是一个新问题出现的开端”。这句话来自一位实际主持征地工作的副县长的深切感触。首先，再就业、自主创业难。农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。失地农民向非农就业转移过程中，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，在土地以外的其它工作岗位的竞争中必然处于劣势，难以找到新的就业机会。而失地农民自主创业由于不熟悉市场环境，缺乏必要扶持，面对风险很大。其次，生活水平下降，社会保障欠缺。土地被征用后，失地农民的收入水平呈总体下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收入变化不明显外，以农业为主的农户因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，收入明显下降。而生活消费支出却有所增长。原因是失地后农民消费中商品性消费比重增大，意味着相同消费量要多支出。由于最低生活保障制度未建立，养老、就医、子女上学等基本生活问题严重困扰失地农民。

二

来自各地的统计报告都反映了同一趋势：自2005年以来，有关失地农民的上访成为增长最快的上访问题之一，在很多地方的农村上访统计中已经居于首位。而在越级上访、违规群体上访的统计中，这一情况表现更为突出。失地农民问题逐步成为社会管理的突出问题，可以说与中国的工业化和城镇化进程的全面拓展和不断加速密不可分。“信访潮”本身就说明，信访作为中国特色的民众与政府的沟通途径，在当代社会的地位不仅没有削弱，反而越来越重要。针对当前出现的有关失地农民的大量集体访、越级访，各地信访部门投入大量人力、物力、财力，力图通过劝导上访人、帮助上访人解决部分诉求，以求达到息访的目的。客观来说，正是类似失地农民这样，问题比较集中而且突出的信访压力迫使各地信访机构和职能进行了改革。信访部门已经不再是过去群众眼中的“传声筒”和“中转站”，在一定意义上，已经成为能够为群众解决实际困难，依法有效处理群众诉求的政府办事机构。

在经过不断讨论和实践探索，信访已经被中央确立为新时期党的群众工作的重要组成。2010年中央一号文件指出：“切实维护农村社会稳定。完善党和政府主导的维护群众权益机制，……畅通农村信访渠道，引导农民群众依法理性表达合理诉求、维护自身权益。”以群众工作统揽信访工作，已逐步成为全党对信访工作的共同认识和指导方针。在此基础上，各地方从利民、便民的角度，都在努力探索一条广泛、畅通、高效的信访途径。中央也在不断总结推广各地信访制度发展的经验。同志指出，应该形成“纵向到底、横向到边”的群众工作网络，形成群众工作大家做、共同做、就近做、随时做的良好局面。（在山东临沂全国用群众工作统揽信访工作经验交流会的讲话，新华社济南2010年11月23日电）

从近几年的经验看，信访制度正是从纵向和横向两个维度进行了大胆的制度创新，并且已经取得了一定的实效：一是信访机关自身权力和职能的强化。这方面的突出代表是沈阳市信访办事大厅的“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”的工作体制。这一体制将原来分割的政府各个部门的信访职能，将信访处理整合到统一的信访大厅中，赋予了信访局的对信访工作的协调权和监督权。这一制度在相当程度上解决了群众上访无门，部门互相推诿的问题。二是面向最基层开展的信访制度。这方面湖北恩施市、安徽凤阳县是突出的代表。群众张嘴干部跑腿——这是近几年在我国很多县市实施的农村基层信访制度的生动总结。信访制度的推广为解决农村信访问题提供了重要的思路。把信访工作推向最基层，主动为群众排忧解难，是信访制度设计的初衷。其基本做法是在基层设置信访机构，由基层干部或者群众担任信访员，接受信访人的委托，代为向有关部门反映、处理信访事项。如果说信访机构职能强化，程序整合，解决了信访工作中横向维度的难点，那么信访制度的推进，则意在解决信访工作中纵向维度的难点。

这两项重要的信访制度革新为合理反映失地农民的诉求，解决他们的实际困难提供了便利。首先，将各职能部门整合于统一的信访大厅，可以便于失地农民反映各方面的诉求，不必因为不了解相关法律、政策，投诉无门，而在各政府部门之间疲于奔波。信访局代表同级党委、政府负责对上访案件进行协调、处理和监督。每一个案件必须依照法律、政策，在规定时限内告知群众处理的结果和理由。提高了案件的解决率和透明度，也增加了农民对政府的信心。其次，信访制度可以帮助失地农民降低直接投诉的成本，弥补知识能力的不足，也遏制了“地下信访”生存空间。失地农民的合理诉求如果不能通过正当方式反映，势必会加深政府和群众之间的隔阂、误会，更不利于有效解决实际问题。如果没有正式信访制度，那么民间就会自发形成“地下信访”。一些老上访户在省城、或者北京长期居住，上访经验丰富、也熟悉相关政策，有偿为新上访户提供信息咨询、材料整理乃至全面等服务。这种欠缺规范的信访也容易产生很多问题，比较突出的是：人与被之间权利义务关系并不明晰，可能存在欺诈上访者的违法行为。而且也很难保证依法定方式、方法进行信访活动，可能存在破坏信访秩序的违法行为。

三

上文提到的信访制度革新主要是针对失地农民的诉求，相对还是被动式的。信访部门不能单纯将出发点放在息访上，而应该更主动参与到征地、安置、救助的决策、实施的全过程，更好的发挥信访的沟通桥梁的职能，为政府决策的合理化，为失地农民能得到更公平、有效的补偿、安置提供服务。从目前的实践看，信访稳定风险评估制度在这方面是一个重要的创新。信访代表政府对可能实施的征地计划进行大范围的问卷调查，如果经统计分析确定：群众不支持该计划，意见很大，发生不利于社会稳定的风险较高，则政府会修订或终止该计划。我们认为这一制度事实上成为征地拆迁中重要的行政参与制度。征地程序忽视农民意愿，先向上级报批再向农民公告，强迫农民接受相关条件，是征地矛盾产生的关键原因。因此，增强农民在征地时的参与权、知情权至关重要。由于土地非农化涉及中央政府、地方政府、企业、农村集体、城市居民、农民等多种行为主体或利益相关者，土地非农化过程中的公众参与是协调多方利益、有效落实土地管理政策的重要制度安排。农民对于影响自身重大利益的政府决策，拥有了一定的知情权和参与权。信访部门也从被动的接访，转变为主动调查了解情况，为政府决策的科学合理提供了保障。

信访作为重要的民意汇集通道，可以为其他领域的革新，提出方向和建议。例如，有些地区根据今年来失地农民上访反映比较多的的补偿款被拖欠的情况，改革了补偿款发放制度，设立专用专户，直接通过银行转账发放到农民手中。此举减少了发放环节，增加了银行的监管，保障了资金安全。此类信访纠纷因此也基本消除。征地之后，失地农民的社会保障、就业和创业的困难，是持续性的，也是多样性的。一次性征地补偿，无论采取何种方式，还远远不能满足群众的实际需要。信访部门为此要更及时跟进了解失地农民的情况，为政策调整和个别救助提供建议。目前，各地正在逐步建立失地农民的社会保障制度，这一过程相当还是比较复杂的。无论是采用“城乡一体”模式还是“单独设立”模式，制度创设和实际运行之间总会存在偏差。在政府主管部门与失地农民之间，信访机构可以站在更为客观的立场，了解、分析、评估制度的运行状况和失地农民的实际诉求。没有这样一个相对中立的机构，制度革新难免陷入主观主义的泥淖，而且信访担负的沟通职能，还有利于消除失地农民的误解，增加对制度革新的信任与支持。

结语

发展与稳定——这对矛盾在失地农民的问题表现最为明显。既然中国的现代化进程不能减缓甚至中断，那么失地农民的利益就应该逐步纳入制度化的与可持续的保障中来。有效解决失地农民的问题，必须建立长效机制，而这需要一个较长的过程。本文主要探讨的并非是解决问题的具体对策而是提供一种可能的制度反应模式，在这一模式中信访制度应该发挥更重要的职能。