国内农民工市民化问题及策略范文

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改革开放以来，中国的社会经济结构发生了巨大变化。而农民工作为改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军，逐步成为了当代中国产业工人的主体和现代化建设的重要力量，他们为中国的社会发展做出了重大贡献。随着中国向工业化和城市化转型，农民工市民化亦成为中国社会发展的一个必然趋势。

一、中国农民工市民化的发展历程与意义

1.中国农民工市民化的发展历程

改革开放以后，随着中国社会主义市场经济的展开与发展，中国农民工市民化进程随之展开，大体上经历了以下三个阶段：第一个阶段：缓慢开始阶段（1978-1991）。党的十一届三中全会以后，农村改革迅速推进，农产品和农村劳动力出现剩余，乡镇企业异军突起，大量农民开始离开土地进入乡镇企业就业，开创了“离土不离乡”的农村劳动力转移就业模式。据资料统计，仅1983-1988年期间，就有6300万农村劳动力转移到乡镇企业中[1]。这一时期，农民工以就地转移为主，乡镇企业是农民工就业的主要渠道。第二个阶段：迅速发展阶段（1992-2000）。1992年邓小平同志南方谈话发表后，中国经济发展进入了新时代。政府对农村劳动力的流动政策也逐渐发生了变化，开始采取多方面措施对农村劳动力加以合理引导和调控，并提倡就地就近和小城镇间流动。1993年十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，取消对农民进城就业的限制性规定，引导农村富余劳动力平稳有序转移。据资料显示，1993年全国农民工达到6200多万人，比1989年增加了3200多万人；其中跨省流动的约为2200万人，比1989年翻了一番多。[2]这一时期，各种限制农村劳动力转移的制度逐渐放开，以跨地区流动为主，出现了大量农民工“离土又离乡”的现象，农民工流动范围扩大，跨省流动比重大幅上升，城市二、三产业成为农民工就业的主要渠道。第三个阶段：稳步深入阶段（2001-至今）。进入21世纪以后，特别是党的十六大以来，国家为了统筹城乡发展，解决农民增收缓慢、增收困难等问题，对农民外出务工采取了积极引导的政策。2002年党的十六大报告首次明确提出农村富余劳动力向非农产业和城镇转移是工业化和现代化的必然趋势，要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。2003年国务院《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》指出：“各地区、各有关部门要取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，不得干涉企业自主合法使用农民工。”2004年以来，中共中央每年发出关于“三农”问题的“一号文件”，这些文件对于促进农村劳动力非农就业，解决农民工就业困难等问题都发挥了重要的指导意义。2006年国务院颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，提出进一步保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移的相关措施。2010年《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》提出，提高农民工技能水平和就业能力，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移，推进城乡经济社会发展一体化进程。这些举措在一定程度上化解了阻碍农村劳动力转移的障碍，促进了农村劳动力的自由流动，农村劳动力的供求关系进入了重要的发展期，农民工市民化进入稳步深入阶段。据相关资料统计，2002-2008年，中国外出就业农民工数量年均增长595万人，年均增长率5％左右，低于上世纪90年代的平均增速（15％）。[3]

2、中国农民工市民化的意义

2003年国务院办公厅在《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》中充分肯定了农民工市民化的作用，指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。农民进城务工就业，促进了农民收入的增加，促进了农业和农村经济结构的调整，促进了城镇化的发展，促进了城市经济和社会的繁荣。”具体来讲，农民工市民化的重大意义包括以下两个方面：一是有利于“三农”问题的解决，提高了劳动力的素质。随着中国社会主义现代化建设的深入发展，“三农”问题将日益成为关系改革开放和社会主义现代化建设全局的重要问题。在土地资源日趋匮乏，农村人口日益过剩的情况下，要从根本上解决“三农”问题，只有把一部分农民从农业中转移出来，减少农民数量，才能解决人口与土地资源的矛盾，才能富裕农民。换言之，推进农民工市民化，一方面不仅缓解了农村人多地少的矛盾，而且有效增加农民的收入，对于经济比较落后的农村地区，起到了促进发展的作用；另一方面，农村劳动力资源也将进一步得到开发利用，农民工在城市接受相关教育与培训，自身的素质得到了提高，有助于逐步改变中国低素质劳动力的状况。二是推动了中国现代社会结构的转型与发展，促进了社会主义社会的和谐与稳定。有学者认为：“目前的中国社会结构，是社会演变的一个非常特殊的时期。”[4]具体来讲，当代中国正处于从传统的农业社会向现代工业社会转型时期，从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期。由于农民工的出现源于中国农村劳动力的大量剩余和城乡二元经济社会结构的松动，是在原有的社会结构框架内迅速分化出来的。所以，大量农民工流向城市非农产业就业，必将促使更多的农民工转变为市民，进而使工业化与城镇化得到协调发展。这都有助于促进农村的稳定与发展，促进现代社会结构的转型和发展，促进社会主义社会的和谐与稳定。

二、新时期中国农民工市民化进程中存在的主要问题

新时期，这里主要是指进入21世纪以来的历史时期。在这一历史时期，我国农民工市民化进程中仍然存在的问题主要集中在以下几个方面：

1.户籍制度缺陷与农民工政治权利的缺失

中国在20世纪50年代以后逐步建立起一套城乡分割的户籍制度，这一制度是计划经济体制下的产物，具有“二元性”特征。二元户籍制度不仅束缚了农民工向市民转变的积极性，而且限制了农民工在城市中理应享有一系列权利。附加在二元户籍制度上的就业不平等、教育不公平、社会保障不公正等政策，束缚了农村劳动力的自由流动，妨碍了农民工就业，并最终阻碍了劳动力市场竞争机制的建立，使得中国富足的农村劳动力资源没能得到充分的利用，尤其是社会保障制度不健全和价值认同的缺失更加剧了流动的不对等。[5]这种制度使许多农民工虽然在城市工作多年，却依然得不到城市居民的身份和待遇，从而造成了东部一些工业发达地区没有稳定的产业工人队伍，甚至出现了“民工荒”，严重地影响了中国工业化进程。同时，中国农民工大多处于城乡政治参与的边缘性地位。他们被排除在立法与决策过程之外，游离于社会政治表达之外，难以融入当地的政治生活，缺乏政治的归属感，没有直接诉求自己利益的渠道，其政治权利得不到充分的保障，对农民工市民化也构成极大的影响。

2.就业制度的不健全与农民工受到的就业歧视

城市管理者对城市农民工就业设置限制，致使农民工被排斥到了一个与城市居民不同的劳动力市场上，从而产生了二元就业制度。由于二元就业制度的存在，农民工很难拥有城市正式职工的身份，很难享有正式职工所享有的各项权利，农民工受到就业上的歧视。长期以来，由于整个中国社会也包括劳动力市场始终突出以经济建设为中心，不够重视整个社会的协调发展，城市社会只是把农民工当做廉价劳动力资源进行利用，没能同时关注农民工的切身利益、生活质量和人力资本的培育提升，从而抑制了农民工定居城市变成市民的梦想，使他们像候鸟一样在城乡之间不断迁徙，也使农民工对市民化热情不高，最终削弱了农民工转为市民的动力。

3.社会保障制度的不完善与农民工从业的低保障

众所周知，农民工与城镇职工一样，都为城市经济社会发展做出了重要贡献，理应享有平等的社会保障，但是，事实上他们却处在从业低保障的境地。农民工主要从事一些“脏、累、苦、险”的工作，特别需要社会保险，然而用人单位积极为农民工投保的却并不多。农民工大多数没有享受到工伤保险的合法权益，参加医疗保险的很少。农民工经济收入过低使得他们不得不首先考虑眼前的生存，无力支付将来养老保险的费用。就业不确定因素的存在，也使农民工面临失业的高风险。可以说，农民工总体社会保障水平偏低。据调查，新生代农民工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保率为67.7%、77.4%、55.9%、70.3%和30.7%，分别比城镇职工低23.7、14.6、29.1、9.1和30.8个百分点。总体看，他们的社会保险接续情况较差，对于所在单位为其缴纳社会保险的知情程度不高。[6]农民工处在从业的低保障境地，增加了他们的从业风险，对其市民化更是巨大的挑战。

4.教育制度的不公平与农民工子女教育的不平等

中国二元教育制度是进城农民工子女义务教育遭受不平等的制度原因。农民工子女教育问题，成为现时期我国义务教育新的难点和薄弱环节。[7]受二元教育制度的影响，各地政府在政策执行中往往出现教育失范现象，导致进城农民工子女义务教育遭受不平等待遇。究其主要原因可以概括为以下三点：一是教育经费的不足限制了农民工子女义务教育的合理要求。随着大批农民工子女随迁涌入城市，城市政府所投入的教育经费和设施经费的增长速度，无法赶上义务教育需求的增长速度，致使教育资源匮乏，极大地限制了农民工子女义务教育的合理要求。二是不合理的高额收费，致使大量农民工子女辍学、失学现象较为普遍。农民工不仅承担着自身的生存压力，还有担负子女就学的压力，面对不合理的高额收费，他们无力以对。三是教育管理服务的滞后加剧了农民工子女适应性困难。城市的义务教育以城市儿童为服务对象，通常对进城农民工子女的实际需要考虑不多，导致这一群体遭遇适应性困难，造成农民工子女身心健康成长受到影响。

5.中国城市化发展瓶颈对农民工市民化的阻碍

中国20世纪50年代中期以后建立了城乡分割的社会结构，而且有较长的一段时间，实行的是反城市化战略。这种城乡分割的政策，造成了中国政治经济社会发展极不平衡，造成了城市化长期处于停滞状态，进而导致城市化严重滞后于工业化。中国一直是采取了比较严格的手段来控制人口流动的，对于大城市人口的增长更是严加防范。改革开放以后，开始有限度地放开了对于城市人口增长的限制。随着城市规模的不断扩大，使城市的承载力日益加重，土地资源、水资源、人口数量、基础设施等都形势严峻。这些使农民工在城市就业生活、学习教育等受到影响，他们收入不多，但是生活成本很大，他们既没有完善的社会保障，又享受不到市民待遇。尤其是贫富阶层差距的不断拉大更造成农民工与城市社会疏离，农民工在城市中享受不到现代文明及经济发展给他们带来的成果，从而导致他们对自身市民化的冷淡甚至抵制。

6.社会各阶层错误思想观念影响了农民工市民化

由于农民工和城市居民所处的环境不同，他们的思想观念也不一样，因此，他们在交往与相处过程中就可能会产生隔阂，发生矛盾，甚至爆发冲突，这应引起社会各阶层的关注。一些地区的城市政府作为城市的管理者，对涌入城市的大量农民工往往采取防范手段，在就业教育、生活居住等方面设置限制，不为他们提供完善的社会保障和应有的权利。城市居民往往以“一等公民”的心态来看待农民工，认为他们抢自己的“饭碗”，城市环境和犯罪问题也与他们有直接联系。农民工对于自身市民化也存在着落后观念，有些农民工自卑感比较强烈，认为城市不属于他们，他们只是城市的匆匆过客。所有这些错误观念有可能成为城市社会不稳定的矛盾根源，不利于农民工对城市归属感和认同感的形成。

三、解决中国农民工市民化进程中存在问题的主要对策

1.继续深化户籍制度改革，维护农民工的政治权利

中国现行的户籍制度是计划经济体制的产物，是为计划经济服务的，农民工市民化进程中的许多问题多由此滥觞出来。现行的户籍制度同现在实行的社会主义市场经济体制很不协调。有学者认为，农民工的户籍问题，是农民工问题中最具有决定性作用的一个问题。[8]应该说，这些年来，各地已经在户籍制度改革方面做了很多探索与改革，并取得了很多进展。如福建、广东等地已经取消了农业户口，统一登记为居民户口。但如果仅仅取消“非农业户口”而实行“居民户口”登记，却不改变户籍背后的利益差别，不打破户籍制度所联系的利益链，那么，改革只是一纸空谈，并不能真正解决户口歧视问题。我们应该继续深化户籍制度改革，各地区应从思想上彻底消除对农民工的歧视，消除地方保护思想，中央与地方要共同努力采取切实措施，不断减少户籍的附加值，使户籍制度回到最原始的功能，使其与福利保障逐渐分离。同时应完善社会主义民主政治的法律制度，为农民工的政治参与提供法律保障。政府应帮助农民工建立健全自己的合法组织，提高农民工的组织化程度，使其权益表达渠道合法化，政治参与制度化，保证他们获得应有的政治权利。

2.不断健全就业制度，保护农民工的劳动权益

政府应从政策和管理上改革完善现行的劳动制度，对农民工和城镇居民一视同仁。只有这样，才能调动农民工的积极性，才有利于形成城乡统一的劳动力市场，才能够使农民工的劳动权益得到更有效的保障。我们应采取的重点措施：一是发挥市场功能，逐步建立城乡统一开放的劳动力市场。市场是资源配置的最有效方式，而劳动力市场作为一种生产要素市场，则是配置劳动力资源的最有效方式，农民工的流动就是劳动力市场供求规律作用的结果，因此建立城乡统一开放的劳动力市场是城市农民工进行合理流动的重要保证。二是政府应加强管理和服务，建立城乡平等的就业管理服务机制。政府有必要把农民工的培训纳入政府财政预算内，并列入政府官员的考核范围，以确保农民工培训工作能落到实处。如辽宁省政府提出普惠制就业培训政策，加强对农民工的技能培训，这对促进辽宁省农民工就业起到了积极的作用。此外，还要加强农民工劳动权益的立法工作，加大维护农民工劳动权益的执法力度，积极探索保护农民工劳动权益的有效机制，调动社会各方力量，积极营造农民工合法权益不容侵犯的舆论环境。

3.加快完善社会保障体系，增强农民工的保障能力

时至今日，中国农民工的社会保障问题依然很严重，农民工在面对失业、工伤、医疗、养老等现实情况时，权益得不到有效保障，处于弱势群体地位。因此，要构建以维护农民工权益的社会保障体系，增强农民工的保障能力。城乡统一的社会保障制度是中国社会保障制度改革的终极目标。由于中国国情的特殊性，只能探索建立专门的农民工社会保障制度，然后逐步推进改革，最终形成城乡统一的社会保障体系。根据现实情况，需要做好以下工作：一是应当设计符合农民工利益诉求的社会保障制度，提高农民工社会保障的水平，不应采取“一刀切”的办法，必须分类分层、逐步有序地进行。根据农民工从事职业的特点及流动程度不同，建立健全针对农民工的专项社会保障制度。二是要建立专门针对农民工的社会救援制度。它应当包括农民工的紧急救济、贫困救助、法律援助以及为流动人口所提供的临时性、公益性工作岗位等。建立这种制度，政府要承担主导责任，还要充分发挥民间慈善团体的作用。此外，还应改革农村土地制度，明晰产权，实现农村土地使用权的合理流转，对流转土地和被征用土地的农民工实行经济补偿，用经济补偿为这些农民工建立社会保障，这也是增强农民工保障能力的一种重要手段。

4.切实保证农民工子女的教育权利，提升农民工的文化素质

农民工自身文化水平不高，影响了其在城市就业的能力，他们多寄希望于子女通过学习改变命运。但是，现行的教育政策与制度，限制了农民工梦想的实现。因此，要积极应对农民工子女受教育难的现实，努力提升农民工文化素质。在这一点上，我们应从以下几点着手：首先要彻底破除城乡二元户籍制度壁垒。农民工子女教育权利难以保障，根源就在于以原有户籍制度为基础的城乡二元体制。只有从根本上清除这种体制上的不平等，才能有效地解决农民工子女的教育问题。其次应改进和完善义务教育管理制度。改革义务教育入学制度，打破义务教育的地域限制，允许儿童在居住地入学接受义务教育；流入地政府要把进城农民工子女教育问题纳入到城市经济和社会发展的统一规划，因地制宜地建立相关入学制度，确保农民工子女的入学权利，提高入学率。同时应建立完善的社会救助制度，将家庭贫困的农民工子女纳入社会救助范围，根据具体情况减免学费、进行生活资助，帮助他们完成学业。同时，还要在全社会范围内营造一种重视、支持农民工子女接受教育的社会氛围。

5.推进城市化的进一步发展，营造农民工市民化的良好环境

有学者认为，城市能为农民提供更多的非农产业的就业机会，同时城市可以通过其公共服务资源重新分配和优化配置，以及通过户籍制度的改革等措施，保护农民工的权益和为农民工实现从农民向市民的转变提供条件[10]。城市化的发展离不开大量农民工。将大量真正有能力在城市就业的农村劳动力吸收到城市中来，通过给予他们与城市居民同等的待遇，更有利于他们在城市生活与发展。这不仅为城市经济提供高素质的农村劳动力，有利于提高产业竞争力，促进城市经济发展，从而创造更多的就业，而且还可以在很大程度上避免农村劳动力的无序城市化，使城市化与农民工个人的生存权、发展权的保障机制结合起来。作者建议，政府相关部门应为农民工市民化创造良好环境，制定实施城市发展规划要坚持“以人为本”原则，以人的全面发展为中心，根据农民工的工作、生活、居住等实际需求，完善深化城市职能。同时倡导“开放包容”的城市文化，为农民工融入城市构建良好的文化氛围，从而促进农民工市民化向更深层次发展。

6.转变社会各阶层观念，促进农民工市民化

农民工市民化是历史发展的必然趋势，可是部分城市政府和城市居民却存有“高人一等”的保守观念，农民工自身也具有“低人一头”的传统意识，这都不利于农民工市民化的进一步发展。因此，社会各阶层应解放思想，转变观念，为推动农民工市民化积极做贡献。城市政府要努力消除市民对农民工的排斥，引导正确的舆论导向，多渠道地利用各种有效方式进行宣传，让社会各界人士，都真正认识到农村富余劳动力转移的重大意义及其为城市发展所做出的巨大贡献，进而理解和尊重农民工，自觉地支持农民工市民化。城市居民应尊重农民工的劳动和人格，改变对农民工的保守思想，消除排斥外来人的狭隘心态，与农民工平等和谐相处，帮助农民工尽快向市民转变。农民工自身要不断更新观念，努力培养自己的市民化意识，还要积极主动增强自己的法制观念，主动参加各种公益活动，自觉遵照《公民道德建设实施纲要》的要求，树立一代新型产业工人的形象。总之，农村劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城市化的普遍趋势，也是各国现代化的必然要求。“十二五”规划提出了，要稳步推进农业转移人口转为城镇居民，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。因此，只有对中国农民工市民化进程进行与时俱进的深入研究，并提出切实可行的方案与对策，才能够有力推动中国农民工市民化进程，才能够真正实现农民工转为市民的最终目标。