农业保险发展问题及政策建议范文

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农业保险发展回顾

改革开放以来，保险业在为农业、农村和农民服务方面进行了积极探索。1982年，原中国人民保险公司开始经营农业保险业务。1986年，新疆建设兵团农牧业保险公司（现在的中华联合财产保险公司）成立，主要经营农业保险业务。从1982年到2004年，农业保险总计承担保险金额约9479亿元，保费收入106.36亿元，累计赔款支出91亿元，为19亿亩粮食作物、5800万头牲畜提供了保险保障。由于未建立巨灾风险分散机制和缺少国家财政政策扶持等多种原因，加之风险大、经营成本高，农业保险业务呈现持续亏损状况。1985～2004年，除两年农业保险实现微利外，18年呈现亏损，累计亏损18.67亿元。20年中，农业保险业务的平均综合赔付率超过120％。从1994年起，农业保险保费收入逐年下降，险种不断减少，规模逐渐萎缩。2004年，我国农业保险保费收入仅3.96亿元，与历史最高的1992年（8.71亿元）相比，下降了约55%。农业保险已经不能满足农村和广大农民日益增长的保险需求。

农业保险在探索中发展

党的十六大以来，党中央、国务院对农业保险的发展给予了高度重视。十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和2004、2005、2006年连续三年的中央一号文件及“十一五”规划都对农业保险发展提出了明确要求。各地区和有关部门认真贯彻落实中央有关文件精神，以科学发展观为指导，积极推进农业保险的发展，取得了较好的效果。创新农业保险发展理论研究。2003年，保监会牵头，邀请有关部门、保险公司和专家学者就发展农业保险问题进行了深入的专题调研，形成了《建立农业保险制度的初步方案》。该方案主要内容包括：第一，现阶段中国开展农业保险不能完全套用国外任何一种现成模式，不能完全依靠国家财政补贴，不能走单一主体经营的道路。应先在具备条件的地区和市场开展试点，总结推广，逐步建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的符合中国国情的农业保险制度。第二，农业保险总的经营原则应是政策扶持、商业运作。第三，现阶段应调剂整合政府、社会、企业、农民多方资源，共同支持农业保险发展。积极推进政策性农业保险试点。2004年，保监会遵循“先起步、后完善，先试点、后推广”的原则，按照“总体规划、阶段部署、抓好试点、逐步推进”的工作方针，在上海、吉林、黑龙江分别批设了安信农业保险公司、安华农业保险公司和阳光农业相互保险公司三家不同经营模式的专业性农业保险公司；在江苏、四川、辽宁、新疆等地依靠地方政府支持，开展保险公司与政府联办、为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农业保险试点工作。2005年，在巩固既有试点的同时，保监会在宁夏、内蒙古、湖北、云南、北京等地，相继开展和深化了农业保险试点。农业保险试点取得良好的效果。2005年，我国农业保险保费收入达7.5亿元，同比增长89%。其中，种植业保险保费收入6.7亿元，同比增长92%；养殖业保险保费收入0.8亿元，同比增长80.2%。农业保险覆盖了超过4000万亩粮食作物，超过1.1亿头家禽和牲畜。2006年第一季度，农业保险保费收入达8400万元，比上年同期增长25%，继续保持着良好的发展势头。农业保险在农村经济社会发展中“稳定器”的作用日益突出。一是稳定了农民基本生活水平。农业保险改变了农民“一次重灾，即刻致贫”的困境。2005年，农业保险赔款支出5.8亿元，同比增长100%。在当年“麦莎”台风中，仅上海安信农业保险公司就赔付8000万元，与地方政府下拨的救灾款相当，有力地支持了当地农村抗灾工作；在江苏淮安，保险公司一年中为1.4万亩受灾农田赔付152.1万元，是农民所交总保费的1.3倍。投保农户和企业切身感受到了保险的好处，投保积极性大大提高。试点地区中，仅吉林省就有14万户农民投保；在江苏淮安，小麦保险覆盖面达83%，水稻保险覆盖面达78%；在黑龙江垦区，投保面超过80%，达2230万亩，承包区域的粮食产量超过150亿斤；在新疆，国家战略物资棉花的投保面达67.44％。二是提高了农业再生产能力。保险公司对农业保险的及时赔付和预付，使农业发展摆脱了“一年受灾，三年难翻身”的局面。同时，针对农民缺乏有效抵押物难以获得贷款的情况，农业保险在一定程度上为农民贷款提供了保障。三是保障了农村小康社会的发展。农业保险解决了农村“十年致富奔小康，一场灾害全泡汤”的难题。总体来看，农业保险起步阶段取得较好成绩的主要经验是，一是将农业保险的发展置于构建和谐社会、建设社会主义新农村的大环境之中，紧密围绕中央关于解决“三农”问题的政策精神，充分发挥保险的社会管理功能；二是因地制宜，根据区域特点采取不同的模式；三是充分调动地方政府、农业龙头企业的积极性，形成多方合力；四是试点地区政府对农业保险保费补贴等方面给予了大力支持。

当前农业保险发展面临的主要困难和问题

随着农业保险试点的发展以及保障范围、覆盖面的进一步扩大，农业保险发展还面临一些亟待解决的困难和问题。缺乏巨灾支持保护体系。商业保险公司承保农业巨灾风险是我国农业保险与发达国家农业保险存在的一个主要差别。发达国家政府大多通过提供再保险或建立巨灾保险基金的形式为农业保险提供政策支持。在我国，由于没有巨灾支持保护体系，巨灾损失完全由保险公司独立承担，大量风险集中于经营主体自身，使得保险赔付率居高不下，经营主体的积极性、承保能力和持续经营能力受到严重影响。缺乏国家财政税收政策支持。对农业保险的补贴属于世贸组织规则允许的“绿箱政策”，许多发达国家都把农业保险作为一项支持农业的政策工具。政府通过财政补贴、减免税收等措施支持农业保险的发展，间接实施对当地农业、农户的政策扶持与利益保护。例如，美国对农业保险的平均补贴达到保费的50%左右，其中巨灾保险补贴全部保费；日本对早稻、小麦等险种的补贴高达80%。我国目前除免征种养两业险营业税之外，对农业保险没有其他的财政税收支持政策，特别是没有直接的保费补贴。如果保险公司完全按照市场价格制定保险费率，农民买不起；如果按农民可以接受的价格制定保险费率，保险公司赔不起。农业保险经营与发展陷入两难。缺乏农业保险的法律法规。发达国家对农业保险都制定有专门的法规，目前，我国尚没有关于农业保险方面的法律法规。法制的缺失给农业保险实践带来了较多困难，如农业保险的定位、政府在政策性农业保险中的作用和地位、对农险的支持原则、对农险投保人利益的保护、对保险公司的保护、如何保证农险的投保面等问题都难以明确或得不到有效落实，在一定程度上影响了农业保险的规范化发展。全社会保险意识有待增强。受多种因素影响，农民对保险还不太了解。我国一直实行大灾政府直接救济制度，造成农民对政府的依赖性较强，习惯于有难靠政府解决，缺乏主动防范和规避风险的意识。同时，有关部门对保险运行规律及保险的经济补偿和社会管理功能知之不多，不擅于利用保险手段来转移政府职能，解决社会事务。

现阶段发展农业保险的政策建议

《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，要“稳步推进政策性农业保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险”。从我国的实际情况出发，保监会将采取积极措施，稳步推进农业保险的发展。积极争取中央财政对政策性农业保险的支持。建立政策性农业保险制度是一项系统工程，保监会将在已有试点的基础上，协调争取中央财政建立支持农业保险的长效机制。通过农业保险支持机制的制度化，给地方政府、龙头企业、农业保险经营主体和农户以明确的信号和信心。中央财政对政策性农业保险业务给予财政补贴，建议包括以下内容：对政策性农业保险业务给予保费补贴。中央的补贴应体现以下特点：保费补贴不是普惠制，中央的补贴是补充性而非主导性的，主要体现政策导向。补贴以涉及国家粮食安全战略的主要粮食作物和国家农业产业政策扶持的农作物为主。中央财政的补贴应以地方财政提供保费补贴为前提，具体补贴方式可采取三种渠道，即直接补贴给农户、补贴给保险公司、补贴给地方财政。对经营政策性农业保险业务的保险机构给予费用补贴。美国政府承担联邦农作物保险公司的经营费用及农险推广和教育费用，并向承办农险的私营保险公司提供20%～25%的业务费用补贴；日本政府承担共济组合联合会的全部经营费用。对经营政策性农业保险的公司提供一定的费用补贴，既可降低农业保险价格，又可提高公司经营的积极性。目前，部分试点地区已有此做法，实践效果较好。对政策性农业保险再保险业务给予补贴。建议中央财政对直保公司政策性农业保险业务购买再保险给予一定比例的保费补贴，或者对再保险公司向境外分保政策性农业保险业务给予一定比例的保费补贴。将农业保险补贴列入中央财政预算。具体可通过两种方式：将保费补贴纳入每年财政预算增量部分；在现有的支农资金（农业救灾资金、农业生产扶持资金、农业综合开发资金、扶贫资金等）中调剂一部分使用。除上述中央财政补贴以外，还可以通过中央财政建立国家农业保险巨灾风险保障基金，用于应对农业巨灾可能对农业保险体系造成的毁灭性打击。此外，建议对政策性农业保险业务或涉农保险业务单独核算，免征营业税和所得税。引导、鼓励、支持保险公司通过创新大力开发“三农”保险市场。一是产品创新。要根据农业、农民、农村的多元化需求，因地制宜，有针对性和前瞻性地开发多样化产品，特别是要开发针对高新农业、产业化农业、外出务工农民、失地农民的保险产品，将产品覆盖面从传统的种养两业拓展到涉及农业和农民生活的各个方面。二是服务创新。要提高“三农”保险保障水平，通过强化防灾防损服务，提高“三农”防风险能力，将风险防线前移。有条件的地区，可积极探索承保农作物市场风险。三是营销渠道创新。要打破传统的思维定势，通过直销与间接销售相结合的方式，充分利用农村合作组织、农信社、农业龙头企业等中介机构的优势，将“三农”保险的网络延伸到最基层的农户。四是体制创新。可以灵活地利用相互制、自办、共办或为政府代办等形式，大胆尝试，积极开拓“三农”保险市场。