农业保险政策及发展范文

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一

农业保险作为市场经济条件下现代农业可持续发展的三大支柱(农业科技、金融、保险)之一,从世界范围看,已有近100年的发展历程。本世纪以来,农业保险以农作物的承保为代表,最早发生在西方市场经济国家,因为农业在国家工业化的过程中已经大规模地走上了产业化的发展道路,农业本身经营和发展方式向市场经济的转变,客观地提出了对保险的需求,于是一些私人商业性保险公司开始试办农业保险。但事实上,这种初期由私人保险公司办理的农业保险,无论在美国、加拿大还是在欧洲大陆的市场经济国家,都无一例外地陷入了失败的困境,同时也正是由于这种失败,才引出了自本世纪30年代以后,美国、加拿大、法国、日本、西班牙以及一些发展中国家政府不得不从保护农民利益、保障农业发展的角度,以不同程度的政府行为方式来支持和发展农业保险,从而使这项看似为一般财产保险的保险事业,由于其相关产业的基础特性而取得了政府特别支持的发展政策,也使农业保险的立法不同于一般的商业保险,而成为一项特别的法律制度。据联合国粮农组织1995年公布的资料显示,目前全世界已有40多个国家建立了农业保险制度。

二

从本世纪30年代中期开始,由于受西方资本主义入侵的影响,旧中国时代一些农业经济专家曾在湖北、安徽探索试办了以养猪保险为代表的农业保险,同时也成立了带有政府支持性的中国农业保险有限公司。但由于当时的历史环境限制,这项事业实际上没有搞起来。新中国成立后,中国人民保险公司1950—1957年在我国广大农村开办了农业保险,但由于当时我国农村商品经济很不发达,农业保险赖以全面开办的社会经济条件欠缺,再加上保险业尤其是农业保险没有比较完善的法律规范,致使一些基层保险机构开展保险业务时方法过当,引起了农民的反感,造成了农业保险最早被列为农村“五多”之一,于1953年被停办。党的十一届三中全会以后,我国政治上全面地拨乱反正,为经济开放搞活创造了条件。农村改革率先起步,不仅催化了农村商品生产,而且推动了我国经济体制的全面改革,从而为保险业务的复办和中国人民保险公司恢复经营创造了条件,1979年国家决定恢复中国人民保险公司,全面复办国内保险业务。1982年根据我国农村经济发展的需要,中国人民保险公司决定重新试办农业保险。至今,农业保险已经走过了16个年头,16年累计承保农业财产金额38976亿元,收取保险费57亿元,支付各种赔款55•4亿元,平均年赔付率98%。需要特别指出的是,历年来农业保险业务总量始终没有超过占全国保险业务总量的3%。

三

16年来,中国人民保险公司试办的农业保险,应当说走过了艰难发展而又不得不发展的历程,主要原因是由于农业保险作为一项政策性很强的保险业务,始终被包容在商业性保险公司的体制之中,而使之难以完全取得自身发展政策、立法保护和业务发展空间。1982年至1987年是农业保险的起步阶段。这一时期尽管农村商品经济的快速发展对农业保险提出了巨大的需求,尽管国家一再提出要积极发展农村保险事业,尽管中国人民保险公司农业保险的从业人员付出了巨大努力,尽管财政部1984年(84号文)给了农业(种植业、养殖业)保险免营业税的“政策”,但由于中国人民保险公司主体作为商业保险企业的属性,造成了这种旨在为农业提供基本风险保障的非以盈利为目的的保险业务只能居于业务发展的从属位置,所谓大力发展农业保险,客观上只能作为年复一年的口号,而不能成为“真枪实弹”。因为最简单的问题是,如果中国人民保险公司在没有政府政策措施配套和资金支持的情况下,以一个商业保险公司的身份去大办农业保险,其结果必然是亏损,继而导致经营危机。事实上,1987年以前中国人民保险公司初办农业保险亏损的情形,表现为6年中有4年保险赔付率超过120%,最高年份1986年达到136•3%,如果再加上经营费用率15%,则亏损率为35%—50%。1987年以后到1993年,是农业保险较前6年略大幅度增长的阶段。

这一时期在中央农村改革政策的要求和农村商品经济发展的促推下,尽管农业保险没有摆脱商业保险公司的体制束缚,但由于中国人民保险公司内部领导的“高度重视”,同时采取了成立专门业务部门,将农村保险业务统交农村保险部经管的小措施,从而多少为农业保险的发展注入了活力,尤其是这一时期创建保险先进县的活动,为农业保险争取各地方党政领导部门的政策支持、措施保障和资金支助开通了一些渠道,一些省级保险分公司还与省政府财政、体改、人民银行、民政、农业、气象、工商、税务及其他相关技术部门结合,进行了大量的农业保险体制改革试点,形成了以湖南、河南、云南为代表的“三南”模式,并由此促发了农业保险业务的增长。这6年中,农业保险业务收入从1987年的1•0028亿元增加到1993年的10•2422亿元,增长了约9倍,保险赔付率6年中只有1991年超过100%,为119%,其余各年度基本稳定在80%—90%,可谓“保本微利,自求平衡”。1993年以后至今,是农业保险的萎缩徘徊时期,这一阶段由于财政部对中国人民保险公司实行新的财务核算制度,取消了对原按30%计提费用的规定,保险公司全面商业化的转轨,使前一阶段人保公司内部抽肥补瘦助推农业保险的机制被停止,也直接影响到各地农业保险改革的试点。同时,减轻农民负担清理创优达标评比,停止了保险先进县活动,一些部门和地区在纠正个别县级保险公司办理农业保险措施不当中,将农业保险作为对农民的乱摊派清理,结果是造成了农业保险从业务到队伍的全面滑坡。1996年农业保险业务为3•78亿元,比1993年业务下降幅度达50%以上,至今仍未恢复到1993年的水平。由此可见,农业保险在日益纯正的商业保险公司中缺乏政策支持和业务发展空间的问题更加突出了。

四

从改革开放以来我国农业保险发展的历程来看,农业保险难以发展的原因,归纳起来主要有以下几个具体因素:第一,最主要的问题是政策性农业保险被长期禁锢在商业性保险公司的体制中。因为无论是原中国人民保险公司还是现在的中保财产保险公司,其主体机制都是商业性的,这种商业性的保险公司除了向社会提供保险服务之外,主要经营目标是追求企业利润最大化,而农业保险服务农业、保护农业和保本经营的政策性目标是与商业性保险公司的本质要求相悖的。因此农业保险在商业保险公司中不可能找到自己的发展位置和业务空间,也就不可能发展。第二,农业保险的特殊性无论在财务核算制度或是在具体经营技术方面,商业性保险公司的办法都难以适应。从大的方面说,农业5年一个周期,农业保险应当以此为据,在财务核算上实行跨年度综合平衡,当年结余不计利润,留作风险基金滚存积累,以备大灾,这样才能有发展后劲。农业保险不但标的繁多,情况复杂,而且受地理、气象、种物等制约,显现出较大的多方面差别,因此采取商业性公司制定条款、厘定费率及延用一般商业性的承保和理赔标准及规程办法是不行的。在过去的16年中农业保险曾出现的“大干大赔”和“农民丰收保险公司大赔款”的问题,原因就在于此。第三,按照“保险法”的规定,商业性保险公司不得借用政府行为开展业务,而农业保险若无一定的政府行为予以政策维护、立法保障、资金支持、措施指导就无法开展业务,并难使这种执行政府行为目标的特殊保险得到持续稳定地发展。所以,从根本上来说,农业保险要发展,就必须由国家单独订立农业保险方面的法律法规,给农业保险一个合法的运作空间。第四,农业保险作为对国民经济最基础产业的保险保障,因在市场经济中农业的比较利益相对低下和实际运作的特殊性而需要政府给予特殊的支持,而这一切在商业保险公司的体制中根本无法得到。

五

在建立社会主义市场经济体制过程中,实现我国农业可持续发展的战略目标,需要发展农业保险事业。而农业保险的发展必须由政府实施政策支持、立法保护和各项措施的配套建设。这是16年来我国农业保险在长期蹉跎岁月中感悟出的一个不容回避和不容拖延的问题。这个问题的中心结点是,还给农业保险一个特有的政策“平台”和法制化的运作空间。

第一,要通过农业保险立法,明确农业保险由政府支持的政策性,并以法律形式规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系。从我国农业和农村经济发展的实际出发,科学界定农业保险的业务范围、操作办法、机构建制、资金投入、保障水平和管理规则等。

第二,改革现行的农业保险在商业保险公司中经办的体制,依法设立专业化的中国农业保险(有限)公司,来专门经办农业保险,按照政府制定的农业发展目标,有步骤地制定和实施国家的农业保险计划。由此使农业保险彻底与商业保险分开经营,摆脱商业保险公司制度对农业保险的限制,同时也使商业保险公司得以全面商业化经营。

第三,农业保险的经办,要根据我国不同地区农民的生产生活条件和经济水平,确定相应的保险项目和保障水平,实行项目不同、标准有别、因地制宜和从基本保障做起的业务发展方针。农业保险公司不以赢利为目的,但要坚持企业化管理,保本经营。

第四,要把农业保险与农业科技、农村金融和农产品流通等农村社会化服务体系的建设有机地结合起来,在各级政府的领导下相互配合、彼此支撑、整体运作、协调发展。要寓保险于服务之中,力避单打一搞保险或借政府行为搞强迫命令。

第五,要通过宣传农业保险法律制度,把农业保险与乱摊派严格区别开来。

第六,我国农业保险的业务空间需定位在以农村为区域,以农村种植业、养殖业为主导,以农民为基本服务对象的基点上,根据农村社区经济的特点,把农民家庭财产、农用机械等生产资料、农作物、畜禽以及农业加工企业等统筹作为农业保险范围,在以丰补歉、以盈补亏、保本经营、自求平衡的原则下,实行跨年度综合平衡,当年结余分级积累,“建立多层次相互联系的农业专项保险基金。”