农业路径与财政范文

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[内容摘要]建立新型农村合作医疗制度与农业直接补贴制度是当前我国工业反哺农业实现社会和谐发展的两个重大举措，事关国家兴衰大局。本文针对两大举措在实际执行中出现的或可能出现的制度困境，以农村发展次序与工业反哺农业路径选择作为理论依据，创造性地提出将粮食直补资金转为农村合作医疗基金方案，并对方案的效益、可能性与可行性进行了探讨。

[关键词]粮补资金农村合作医疗基金工业反哺农业财政支撑

TheRouteofIndustrial-back-Feeding-AgricultureandTheFinanceSupportingNew-typeRuralCooperativeMedicalService

AbstractNew-typeruralcooperativemedicalsystemanddirectagriculturereplenishessystemaretwogreatmeasuresofourcountry’scurrentindustrial-back-feeding-agriculturepolicyinbuildingharmonioussociety,whichconcerntothefuturedestinyofourcountry.Inordertoremedyorpreventsystematicpredicamentwhichhasappearedormayappearinexecutingabovetwomeasures,theauthortakingthetheoriesofagriculturaldevelopmentorderandthechoosingoftherouteofindustrial-back-feeding-agricultureastheoreticalfoundation.Thenputforwardacreativeschemethattransfersthedirectagriculturereplenishesfundtotheruralcooperativemedicalservicefund.Atlast,theauthorhascarriedondiscussiononthebenefits,possibilityandfeasibilityofthescheme.

Keywordsgrainbenefitfund,ruralcooperativemedicalservicefund,industrial-back-feeding-agriculture,thefinancesupporting

Author’saddressTheCenterofSocialmedicalscienceandHygieneindustrymanagement,NanhuaUniversity,HengYang,PRC,421001

总书记“两个趋向”重要思想的提出与实践，标志着中国“反哺”时代的到来。在取消农业税之后，对农业进行直接补贴[1]与建立农村社会保障体系是工业反哺农业的两个重要内容。但是，值得注意的是，在现有农村经济环境下，工业反哺农业方式不同其经济效果也存在显著差异性，因此，工业反哺农业存在路径选择问题。本文认为，在我国目前农村经济环境下，对农业进行直接补贴经济效果不明显，因而建议将农业直补资金转为农村义务教育基金或农村社会保障基金，并以此为前提，进一步提出将农业直补资金转为新型农村合作医疗基金建立财政支撑的新型农村合作医疗方案。

一、农村经济发展次序与工业反哺农业路径选择

1、国际经验

从美国、德国、日本等发达国家和地区工业反哺农业的过程来看，工业反哺农业存在一定的路径选择，也就是工业剩余输入农业领域总是要反映农业发展在不同时期不同的但最为迫切的或者说是带有战略性的需要。

表1：主要发达国家工业反哺农业主要内容实施时间表

起始阶段及标志教育社会保障（医疗）基础设施技术开发粮食价格支持直接补贴

美国1933年《农业调整法》①20世纪40年代③20世纪50年代⑤20世纪80年代③20世纪40年代③20世纪30年代⑦1996年⑧

日本1961年《农业基本法》①20世纪60年代④20世纪60年代⑤20世纪80年代⑥20世纪60年代⑥20世纪60年代末⑧2000年⑧

德国*1948年马歇尔计划②20世纪50年代②20世纪50年代⑤——20世纪50年代⑧2000年⑧

说明：*此处在德国统一前指西德。

数据来源：①孙自铎：《如何看待“以工补农”》，决策，2005年第4期；②胡才珍：《试论第二次世界大战后初期至50年代末德国西部地区农业的重建与发展》，江汉论坛，2004年第5期；③梁卫斌：《美国农业投入政策研究》，改革与战略，1994年第5期；④王振鹏：《日本农业教育现代化基本轨迹》，比较教育研究，2004年第3期；⑤王敏：中国政法大学硕士论文《论我国农村社会保障体系的建立和完善》，中国期刊网博硕士论文数据库；⑥张舒英：《浅谈日本的农法体系及其社会经济意义》，中国社会科学院法学研究所亚洲法研究中心网站；⑦郭玮：《美国、欧盟和日本农业补贴政策的调整及启示》，经济研究参考，2002年第56期；⑧王来保：《从主要发达国家对农民补贴政策的调整看如何建立我国粮食生产直接补贴的模式》，经济研究参考，2004年第41期。

如表1，在发达国家实施工业反哺农业政策以后，首先优先考虑的是教育、社会保障、技术开发、粮食产量价格支持；其次是农村基础设施建设；直到最近几年，随着粮食保护价收购等价格支持政策的弱点日渐显现，才将价格支持政策转为对农业的直接补贴政策。由此可以看出，发达国家工业反哺农业最先关注农村人力资本的增长以及农产品价格维持；其次是创造农户成为市场主体的各种条件以及农村经济增长的物质基础；最后才是如果确保农民收入，防止城乡差距过大，并刺激农村社会的消费。

2、我国农村经济发展次序分析

所谓经济发展次序，根据斯蒂格利茨（Joseph.E.Stiglitz）的论述，是指优先发展原则及优先发展内容的确定，因为任何发展都存在资源和能力的约束——贫穷国家尤其如此。所以我们必须决定优先发展什么，特别地，任何发展都要注意区分市场、政府、社会行为及国际机构各自可以带来规模效益的领域，以及缺少必要干预将产生灾难性后果的领域。斯蒂格利茨曾简要地描述了经济发展应该优先发展的部分：[2]

第一层次：教育和健康。斯蒂格利茨认为，教育是最应该优先发展的，没有教育一国就不可能获得发展，不可能吸引和建立现代产业，不可能使农业部门尽快利用不断发展的新技术，因此，教育是发展的核心。另外，一个不健康的人不会是一个有效的劳动力，而且基本的健康保证被认为是基本的人权，因此提高健康水平是整体发展战略中不可或缺的一部分。

第二层次：知识、技术和基础设施。斯蒂格利茨认为，知识像教育一样可以丰富人的精神生活，而且知识像教育和健康一样能够造就一个更高效的社会，知识的力量是无穷的：知识增长了，有限的资源可以使产出翻倍增加。另外，经济的长期增长有赖于技术的持续创新。最后，基础设施，特别是产权保护、通讯和交通对现代社会的商业运作是至关重要的，因为这样可以促进发展中国家从二元经济向一元经济的过渡并减轻这些国家农村居民与世隔绝的孤独感。

美国著名经济学家OlivierBlanchard在他的《宏观经济学》中将经济发展过程分为短期（10年内）、中期（10-20年）、长期（50年以上）。[3]OlivierBlanchard认为，在短期内，由消费者信心或其他因素导致的需求变动决定经济增长的变化；在中期，经济规模的大小由资本存量、技术水平、劳动力数量决定；在长期，经济规模受到人力资本、储蓄率、政府质量等因素的制约，换句话说，决定长期经济增长的因素主要是人力资本、储蓄率、政府质量。

将JosephE.Stiglitz与OlivierBlanchard的理论结合起来进行分析，我们发现，斯蒂格利茨认为经济发展应该优先发展的其实是决定经济增长和发展的长期与中期因素。这与我们一些学者对我们农村经济发展的一些实证分析不谋而合。“改革开放以来，我国农民家庭劳动力每增加1年的教育，农户平均工资性收入水平至少可以增加1000元。提高农民素质，加强农民培训，对于建立农民增收的长效机制无疑具有决定性的意义。”[4]“在农村

公共投资领域，教育投资效果最显著，同时对农业、非农业以及整个农村经济增长的回报率也很高；政府的农业科研推广投资使农业生产大大改善；政府对农村通讯、电力和道路的投资同样对农村有较大影响；灌溉投资对农业生产增长的影响不明显……”[5]“我国不能也不应该增加对农业的直接补贴。”（林毅夫，2003）等等。

结合斯蒂格利茨经济发展次序理论、我国有关的实证研究、表1所体现的国际工业反哺农业路径以及我国目前的经济现实进行分析，我们可以得出我国农村经济发展次序简图：

我国农村经济最应优先发展的是人力资本的培育与增长，根据西奥多·W·舒尔茨（Theodore.W.Schultz）的人力资本理论，人力资本增长主要是人的技能与知识的提高，主要是由教育、健康、技能培训等决定，这是促使农业生产量长期增长的关健原因。我国农村经济其次应优先发展的是物质资本的积累，包括土地、劳力、资本存量的增加以及为农户成为市场主体创造制度和物质条件。如果前两者具有了一定基础，就意味着在现有条件下农村本身的增长潜力已得到很大程度的挖掘，在这种情况下就有必要考虑直接对农户进行补贴，刺激其消费水平，防止城乡差距过大。

3、农村经济发展次序与工业反哺农业路径选择

结合对我国农村经济发展次序的分析，我们提出以下几点思考：

3.1从免费义务教育和以财政支撑的新型农村合作医疗入手实现工业反哺农业。作为农村经济发展次序第一层次的人力资本，其最为主要的内容是人的教育和健康，因此，教育和健康应该成为工业反哺农业的核心内容，这两个方面应该成为目前工业剩余输入农村的主要领域。从当前的情况来看，主要有两个方面的工作，一是农村义务教育，一是新型合作医疗，这是政府必须首先考虑和完成的，因为这关系到农村自我增长能力提高与农村发展的未来。在我国，财政已具备这方面的能力。亚洲开发银行出具的报告分析认为，中国农村义务教育负担为210亿，按照中国每年2万亿元的财政收入，其所占比例并不很多。另外，报告指出，全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育，从可能性分析，中国完全具备这样的国力与财政能力。[6]其次，我国财政也有能力在不从农户手中筹资的情况下支撑新型农村合作医疗，比如将农业直补资金转为农村合作医疗基金。

3.2把加强农业技术开发与推广，加强农业基础设施建设作为工业反哺农业的重点之一。从中期来看，农村经济的发展主要是如何促使农户进行物质资本投资，而农户投资的增长必须有一定的前题条件：有一定的投资能力（拥有资本额达到一定的数量），有投资的有利条件等。对农户投资能力的培育可以通过政策倾斜与金融支持来实现，工业反哺农业主要要为农业投资创造有利的局面。主要是加强农业技术开发与推广，加强农业基础设施建设，一方面，应对我国在土地资源减少、水资源短缺和生态环境恶化方面的严峻挑战，最根本的出路是农业科技创新。另一方面，农业基础设施，是农业经济发展的基本条件，是农业现代化的基本的物质技术前提，加快农村基础设施建设，是实现城乡统筹的重要基础，也是农户增收并成为市场主体的重要条件。

3.3对农业的直接补贴不是工业反哺农业的优先选择。我国的农业直接补贴制度与发达国家相比有两个明显的特点：一是规模比较小。据世界贸易组织统计，1996-1998年，日本每个专业农民所获得的生产者补贴为23000美元，欧盟和美国分别为17000美元和14000美元，而我国农业补贴的总水平到2003年约合30-40亿美元，人均只有5-7美元。[7]二是在人力资本与物质资本匮乏的背景下实施的。众所周知，目前我国农村教育、社会保障、技术开发与推广及基础设施等制约农村人力资本及物质资本增长的因素仍然处于较低水平。在这种情况下，对农业实行小规模的直接补贴不能够促使农户人力资本、物质资本的增长，对农户消费增长的刺激也比较微弱，而在农业产业保护方面，小规模直接补贴的作用也远远小于粮食保护价收购，因而，我国目前的农业直补的经济效果不明显。

二、将粮补资金转为农村合作医疗基金方案探讨

1、方案的提出

虽然从长远来说，农业直接补贴具有很多优越性，将是我们工业反哺农业的主要内容之一，但是在目前我国的农村经济环境下，正如前文所述，其有效性是很值得怀疑的，很大程度上只是一民心工程。虽然农业直接补贴的实施，可以增加农业的小量收入，也能对稳定我国粮食生产起到一定的作用，但这些效果都是短期和小量的，对生产性投入及生产增长几乎无影响，这是输血、是转移支付而不是提高生产力，因为从中长期来说，农村经济增长主要还是有赖于农户人力资本、物质资本的持续增长。因此，我国目前的农业直接补贴政策可以说政治效果明显，但经济效果不明显。

正是由于工业反哺农业存在路径选择，针对农业直接补贴在经济上不是最优选择的现实，我们拟议暂时将对农业的直接补贴资金用于农村更应优先发展的领域，比如将农业直补资金转为农村义务教育基金或农村社会保障基金。有关农村义务教育的问题在本文我们暂时不讨论，根据目前农村实际，我们认为，将农业直补资金转为新型农村合作医疗基金建立财政支撑的新型农村合作医疗应该说是一个易于操作且经济效果比较好的选择。

新型农村合作医疗在我国实践中面临种种危机：农民的疑虑、基层政府的“套资冲动”与“钓鱼工程”、“保大”悖论、管理体制不完善等等。种种迹象显示，这些危机有可能使新型农村合作医疗陷入困境，因而有专家指出“对于贫困最好的保障方式可能是医疗救助而非合作医疗”（杨红燕，2004）。

政府必须考虑农村经济长期与短期、功利与科学之间的关系。根据我们对农村经济发展次序的分析，政府将农业直补资金转为新型农村合作医疗基金建立财政支撑的新型农村合作医疗也许正是能够体现这种考虑的政策之一：

首先，将农业直补资金转为新型农村合作医疗基金可以节省大量的执行成本。农业直接补贴制度与新型农村合作医疗制度作为我国工业反哺农业的两个重要内容，在实践操作中面临尴尬局面：一方面，政府要将农业直接补贴发放到农民手中，需要一定的执行费用，据专家测算，美国、日本和欧盟对农民收入每补贴1美元，需执行成本0.5美元，中国的执行成本比美日等发达国家更高。[8]另一方面，政府又要通过自愿原则去发动农民交纳并逐个收取合作医疗资金，“目前，多数试点县（市）还是采用由乡村干部和乡村医生入户进行宣传并收缴合作医疗资金的办法，征收成本较高，难度也大”。[9]将农业直补资金转为新型农村合作医疗基金，可以避开政府与单个农民之间先“发钱”后“收钱”的工作流程，低成本、高效率地完成了筹资过程。

其次，将农业直补资金转为新型农村合作医疗基金可以更好地促进农村经济的发展，更有利于“三农”问题的解决。根据我们对农村经济发展次序的分析，将农业直补资金转为新型农村合作医疗基金，建立财政支撑的新型农村合作医疗，可以降低农户生存风险，促使农户人力资本、物质资本增长，起到提高农村生产力的效果，与对农业进行直接补贴的“输血”工程相比，更有利于农村经济的发展。

最后，建立财政支撑的新型农村合作医疗可以确保新型农村合作医疗的实现。建立新型农村合作医疗制度是一项复杂的社会系统工程，是党中央国务院要求“只许成功，不准失败”的民心工程。新型农村合作医疗制度的成功，对于提高农民健康保障水平，减轻医疗负担，解决因病致贫、因病返贫问题，维护社会稳定、构建小康和谐社会等，都具有重大意义和价值。但实践过程中农户对政府职能部门、对合作医疗本身的种种疑虑，政府部门的道德风险，执行的高成本等等因素导致新型农村合作医疗农民参合意愿与参合率不容乐观。湖南试点县桂阳县“新型农村合作医疗七成农民不领情”、“覆盖率仅为34.5%”[10]就从局部反映了一些问题，而基层政府“套资冲动”与“钓鱼工程”的广泛存在则更说明了这一问题带有普遍性。将农业直补资金转为新型农村合作医疗基金，建立财政支撑的新型农村合作医疗，农户的疑虑、政府部门道德风险、执行的高成本等都有望得到化解，从而可以迅速地以近乎“全覆盖”的规模展开合作医疗体系建设，而财政不必多花一分钱。

2、方案的设计

将农业直补资金转为新型农村合作医疗基金建立财政支撑的新型农村合作医疗核心内容包括两个部分：一是农业直补资金的核算与财政存留；二是财政存留下来的直补资金如何转化为新型农村合作医疗基金。

根据这两个部分的内容，我们设计这一方案的具体操作步骤：

第一步，农业直补资金核算。粮食主产省、自治区原则上根据种粮农户的实际种植面积乘上国家规定的补贴系数进行核算，如采取其他方式，也要剔除不种粮的因素，尽可能做到与种植面积接近；其他省、自治区、直辖市要结合当地实际选择切实可行的核算方式，农业直补资金核算后，要向农户公开有关信息，并建立明细帐目。

第二步，农业直补资金财政存留。根据核算的农业直补资金，各级财政根据国家有关规定进行投入，在财政资金到位后，暂不实行直接发放现金的方式或向农户发放储蓄存折或储蓄卡的方式。而是将资金全部转移至县级财政后存留下来，作好向合作医疗基金帐户转帐的准备。当然，在信息系统比较发达的地区，也可经考虑将资金放在省级财政存留，然后由省财政直接转帐至合作医疗基金帐户。

第三步，新型农村合作医疗基金帐户设立。新型农村合作医疗基金实行统筹帐户与家庭帐户相结合，统筹帐户用于住院医疗费用和大额医疗费用补偿，家庭帐户用于支付家庭成员门诊医疗费用和起付补偿标准以下的医疗费用。统筹基金和家庭帐户基金分别核算，分开管理，互不挤占，家庭帐户基金以医疗保障卡的方式发放，参保人员可随时查询家庭帐户资金余额。

第四步，农业直补资金转帐。将乡级财政存留的农业直补资金根据农业直补资金核算标准全部作为农户参合基金分别转至新型农村合作医疗基金的两个帐户。转入统筹帐户的资金按照统一的标准收取，标准参照现在农户参加合作医疗所缴纳的10元保费转入统筹帐户的资金额（比如说有些地区现在农户参加合作医疗所缴纳的10元保费中有6元要转入统筹帐户，那么在农业直补资金转为合作医疗基金后，不论其参保费即农业直补资金额是多少，转入统筹帐户的资金额也只能是6元）实行，农业直补资金在扣除转入统筹帐户的资金后的剩余部分全部转至参合农户的家庭帐户，参合农户家庭帐户基金在超过一定的标准后（各地因地制宜进行确定），超出部分可以考虑变现支取方式。

第五步，确立财政对新型农村合作医疗补助标准。在将农业直补资金转为新型农村合作医疗基金后，原则上财政对新型农村合作医疗的补助不再与农户的参保费多少挂钩，仍然坚持“中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”的标准进行补助。

第六步，对参合农户医疗费用进行补偿。仍然按现在各地制定的切实可行的补偿方案实施。

三、可能出现的几个问题及对策

1、合法性问题

2005年2月3日财政部、国家发展改革委、农业部、国家粮食局、中国农业发展银行印发《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》（以下简称《意见》）的通知明确指出：“兑现直接补贴可以与农民缴纳农业税同步进行，但要分开操作，缴归缴、补归补，不许采取直接抵扣农业税的办法，也严禁抵扣其他任何税费。具体兑现方式，由省级人民政府根据当地实际，结合农民意愿自行确定。”

虽然《意见》中所说的严禁抵扣的税费中没有明确指出包括农户参合费，但中央的高度关注，各级政府对农业直补政策操作步骤的具体规定都使农业直补资金转为新型农村合作医疗基金方案面临一个是否合法的问题。因为，目前国家还没有任何相关政策或法律法规支持这一方案的实施。因此，国家必须研究这一方案的可行性，并尽快研究出相应的法律法规、规范性文件及其相关政策措施，地方政府和相关部门也要根据各地实际制定具体实施方案，确保直补资金转为新型农村合作医疗基金方案在法律上找到支持。

2、县级财政能力问题

将农业直补资金转为新型农村合作医疗基金，建立财政支撑的新型农村合作医疗后，新型农村合作医疗将近乎“全覆盖”。按现有方案，县级财政对每个参保对象要承担一定的补助资金，于是县(市)每年就要拿出几百万甚至上千万资金用于合作医疗配套，县级财政的这笔支出，加上县乡两级合作医疗工作机构运转的支出，使县级财政多了一项巨大而且是刚性的支出项目，在一些经济欠发达的县，困难很大。因此，要加强中央和省级政府对方案实施后的新型农村合作医疗的财政补贴力度，在确定省、市、县财政补助的比例时，不搞一刀切：对富裕县，可适当提高其补贴标准，省财政不给补贴；对贫困县和特困县，则要减免，减免部分可由中央和省财政共同承担。

3、农户资金平衡问题

根据我们的方案，对于以粮食生产为重要生存方式的农户，不存在资金平衡问题。但对于那些失地、无地、不从事粮食生产的农民工、种植非粮食作物的农民则存在一个资金平衡问题。

我们建议，对于那些因病、因老、因残而无法耕种土地的农民以及失地、无地并滞留在农村生活无保障的农民，需要继续通过社会救助的方法筹措其合作医疗资金；对已入城并以城镇为主要生存地的“农民工”则根据实际情况考虑采用以“土地换保障”的方式建立与城市居民相一致的社会保障体系（曾祥炎，2005），或采取社会救助，或由“农民工”自己负担，财政给予适当补助；对于那些种植非粮食作物的农民，可以视不同情况，或由农民自己负担，或由财政给予部分补助。

4、对农业生产与粮食安全的影响问题

众所周知，农业直接补贴制度在我国的实施有两个重要目标：一是增加农民收入，确保农业生产；二是保障国家粮食安全。虽然由于财力投入的限制，在我国目前情况下，粮食直补双重目标的效果并不明显，其效果甚至远远小于对粮食的保护价收购，但这并不意味着这一政策本身存在什么问题，因为相对于财力投入量的比例来说，其效果还是显而易见的，而且，正如前文所述，从国际经验来看，农业直补政策本身具有很大的优越性，是工业反哺农业的主要方式之一。因此，将农业直补资金转为新型农村合作医疗基金我们仍然要考虑对农业生产与粮食安全的影响。

根据我们的分析，将农业直补资金转为新型农村合作医疗基金主要影响的是产粮大户的生产活动，而对一般农户的影响不大。因此，我们在方案中设计了产粮大户的农业直补资金转为参合资金后变现的可能性，因为根据现有新型农村合作医疗有关政策，参合资金是不能变现的，为了确保种粮大户的利益以及其生产活动的顺利进行，我们认为参合农户家庭帐户基金在超过一定的标准后，超出部分应该允许变现支取。

[参考文献]

[1]农业直接补贴有不挂钩的固定补贴、不挂钩的差价补贴、挂钩的固定补贴和挂钩的差价补贴等多种形式，本文所讲的农业直接补贴指目前我国常用的不挂购的以土地种植面积计算发放的农业直接补贴形式。

[2]参见约瑟夫·斯蒂格利茨1998年10月在联合国贸易和发展会议举行的第九届“保罗·普雷维什”讲座上的演讲《走向一种新的发展范式》。

[3]OlivierBlanchard：《宏观经济学英文版（Macroeconomics）》，清华大学出版社，2001年版。

[4]李国祥：《我国农户要素资源收入贡献的比较分析》，经济研究参考，2005年第11期。

[5]樊胜根等：《中国农村公共投资在农村经济增长和反贫困中的作用》，华南农业大学学报（社会科学版），2002年第1期。

[6]农村：《我国免费教育需走四步》，南方周末，2005年3月11日。

[7]王来保：《从主要发达国家对农民补贴政策的调整看如何建立我国粮食生产直接补贴的模式》，经济研究参考，2004年第41期。

[8]吕新业：《我国农业政策实施效果评价——农业政策理论与实践研讨会（理论层面）综述》，农业经济问题，2005年第1期。

[9]朱庆生：《积极稳妥地推进中国新型农村合作医疗制度建设》，2004年9月17日在ISSA第28届全球大会中国特别全会上的发言。

[10]周青梅、明星：《新型农村合作医疗七成农民不领情——来自试点县湖南桂阳的报告》，经济参考报，2004年11月22日。

[11]WangZhikai.JourneyingontheRightTrack:PerspectiveonChina''''sSocialSercurity[R].PublicLectureattheUnirersityofMelbourne.2002.

[12]Issa:socialsecuritytomorrow:permanenceandchange,ceneve1995.