中美农业保险普及与财政支持的比较范文

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2007年以来，农业保险保费补贴作为一项重要的支农惠农措施，开始在我国内蒙古、吉林、江苏和四川等省份试点运行，并逐步推广至全国。2007-2014年，我国农业保险保费从52亿元迅速增至326亿元，然而，与美国等发达国家相比，我国农业保险存在明显的“高补贴低覆盖”问题：2013年我国农作物保险覆盖率仅为42%，远低于美国85%的覆盖率,部分地区在10%以下甚至不足1%（冯文丽，2014）。而这一时期我国各级政府提供的农业保险保费补贴总额高达保费的75%-85%，明显高于美国。基于此，本文分析中美农业保险各主体的内在动力；在借鉴美国的农业保险制度和补贴政策的基础上，为完善我国农业保险制度提出相应的政策建议。

一、我国农业保险的普及状况分析

（一）农业保险“曲折增长”据财政部公布的数据，2004年我国农业保险保费收入仅4亿元；2014年达326亿元，是2004年收入的81.5倍，这为我国投保农户提供了一定的风险保障。我国的农业保险发展可细分为2个阶段：1.低速增长阶段（2004-2006年）。2004年我国开始新一轮农业保险试点，在上海、吉林、黑龙江等地成立了安华、安信等专业农业保险公司，取得了一定成效，2006年保费增至8.48亿元，相比2004年增加了125%，年均增长11.8%。总体而言，农业保险的规模极为有限。2.曲折增长阶段（2007-2014年）。中央财政从2007年开始正式对农业保险提供保费补贴，当年度农业保险保费达到53.33亿元，是2006年的6.3倍。2014年我国农业保险保费收入已达326亿元。八年间农业保险保费不断增长，但增速波动较大，有的年份增速超过40%（2012年）甚至100%（2008年），有的年份却不足10%（2009年，2014年），因此这一阶段我国农业保险呈现出“曲折增长”的发展趋势。

（二）农业保险市场供求失衡2014年，我国财政对农业保险支出的额度达14001.67亿元，但其农业保险保费收入仅326亿元。在农业保险供给方面，多数保险公司认为，农业保险风险控制难度大，突发受损赔偿高，人员管理成本支出大，而对应的保费收入相比其他险种仍然较少。因此，多数保险公司至今不愿涉足农业保险，甚至有部分基层保险公司拒绝新增保户以控制风险规模。加之当前农业保险品种单一，农业保险市场供给和需求严重不平衡。

（三）政府支持力度有待加大农业保险不同于一般商业保险，也不同于国家民政部门的短灾救济等，政府的政策发展目标和农村收入再分配与其都有紧密联系。当前，中央及地方政府对农业保险均给予了一定的政策支持，如农业保险的营业税减免、财政补贴等优惠政策，但支持力度远不够。首先，从补贴范围看，当前我国财政仅对农业保险提供保费补贴，缺少对保险公司经营管理费用补贴和再保险支持，导致商业保险公司缺乏对农保的投资吸引力。其次，从保障程度看，我国农业保险保费的总补贴率高达75%-85%。但是，补贴基础的保险金额是以农作物的生产成本作为依据厘定的，因此绝对水平并不高，这就难以有效激发农民的投保需求。

二、美国农业保险普及经验分析

1.农业保险发展趋势呈“稳定增长”特征。美国农业保险发展主要分为三个阶段：19世纪至20世纪20年代，立法准备阶段；20世纪20年代至1980年，加速和实践阶段；1980年至今，巩固和完善阶段。经过长期的发展，美国农业保险已经走入平稳发展的轨道，当前主要表现：一是农作物保险的覆盖品种多、面积大；二是其风险保障水平呈稳定上升趋势；三是政府对农业保险的补贴水平也呈稳定上升趋势。2.农业保险产品创新突出。创新产品可以刺激农业保险市场需求。美国农业保险推出了新的产品，即巨灾风险产品。该保险主要是提供底线基本保障给农场主的保险，只要农场主交纳一定的手续费，就可以获得其巨灾保险保障。由于巨灾风险一旦发生，不仅造成不可估量的经济损失，也会造成市场失灵，所以其保障赔款，以农业部风险管理局公布的按市场预测价格的55%计算。这一创新农业保险产品的推出，大大降低了巨灾风险给美国农场主带来的巨大损失，同时也刺激了美国农业保险市场需求，对促进供求均衡有重要作用。3.政府支持力度大。由于农业作物风险大、农业保险赔付率高，世界各国均对农业保险提供高额的财政补贴。在保费补贴上，美国实施差异化的保费补贴比例，而保费补贴的总额均为纯保险费用的一半以上；在业务费用补贴上，美国政府给经营农业保险的私人保险公司提供1/5-1/4的费用补贴，涵括了拓展市场规模、进行教育指导投入和定损等费用；在税收政策上，美国对经营农业保险业务的保险公司免征一定的营业税。综上所述，通过不断创新农业保险产品、加大政府财政支持力度，美国农业保险全面普及，农业保险的补贴水平和风险保障水平稳定上升。

三、中美农业保险财政支持政策对比分析

（一）需求角度的对比在激发农民投保动力上，中美财政支持政策的差距主要在于对“产品价值”的提升，集中表现在补贴基础和差异化补贴形式上。1.补贴基础。我国在“广覆盖，低保障”的原则下，农业保险尚处于“保成本”的阶段：目前，种植业和养殖业在生产过程中耗费的物化成本，是我国确定农业保险金额的主要依据，进而也成为农业保险补贴的基础。但从“顾客让渡价值”的角度分析，“低保障”反而成为“广覆盖”的一种阻力。即农民投保农业保险是期望转嫁风险并获得足够的损失补偿，这也是农业保险“产品价值”的核心内容。若农业保险的损失补偿功能没有充分发挥，农民所获取的“产品价值”也就相当有限，容易出现投保动力不足的状况。美国农作物保险的保险和补贴金额则取决于产量和收入。尽管名义上的补贴比例可能低于我国，但由于补贴的基础较高，实际补贴水平也远高于我国。美国的农业保险产品种类繁多，可以分为产量保险与收益保险两种，农民参保可以获得粮食产量保障或价格稳定保障，也可同时投保。“保产量”“、保收入”模式下的高保障水平，保证了美国农场主的农业损失能获取充分的补偿，符合条件的还可以自主选择需要的保障水平，获取让自己满意的“产品价值”，实现“高覆盖”。2.差异化补贴方式。目前，我国主要根据地区不同进行差异化补贴：中央政府根据农业发展情况、地区经济水平和农业生产的风险将全国划分为3个区域，中央财政对不同区域实行差异化的保费补贴。以种植业保险为例，中西部能得到中央政府财政保费补贴40%，而东部地区只有35%，中央直属垦区、中国农业发展集团公司（以下简称为中央单位）可以获得中央财政补贴65%，并且从省级财政还能获得至少25%的补贴。对于养殖业保险，中西部、东部和中央单位从中央财政得到的保费补贴分别为50%、40%和80%，中央单位还能从省级财政获得至少30%的保费补贴。我国农业保险差异化补贴政策将补贴资金向西部欠发达地区和粮食主产区适度倾斜，考虑了地区发展水平的差异。即使处于同一区域的农民其投保需求也会因收入等因素的影响而存在明显差异。因此，同一区域实行相同的保费补贴比例很难体现出农民不同的投保需求水平，在满足个性化需求、激发农民个体投保动力方面明显不足。美国种植业是根据农作物保险保障水平的不同进行差异化补贴：同一产品提供不同保障水平供农民选择，且采用“回归”比例补贴方式，即补贴比例随着保障水平的提高而降低，详见表1。农民可根据自己的保险需求选择不同的保障水平和补贴比例，以区域收入保险为例：低收入农民更倾向于减轻保费负担，可以选择70%的保障水平，而获取59%的保费补贴率；高收入农民一般更加看重保障水平，可以选择85%的高保障水平，保费补贴率降至49%。相比我国以地区为基础的差异化补贴政策，美国这种以不同保障水平为基础的差异化补贴方式让农民有了更多的选择空间，更切合农民的投保需要。

（二）供给角度的对比1.补贴形式。美国的农业保险的财政补贴主要包括三个部分：一是保费补贴；二是再保险支持；三是业务费用补贴。这三项补贴较好地解决了三个重要问题：保费补贴减轻了农民的投保负担，基本解决了市场失灵问题，使得保险公司可以维持正常费率；巨灾风险发生时，再保险支持减轻了保险公司的偿付压力，保险公司的财务稳定性得到了保障；业务费用补贴则直接弥补了保险公司在经营农业保险时的高管理成本。与美国相比，一方面，我国的农业保险补贴形式比较单一，仍以保费补贴为主，业务费用补贴和再保险支持尚属空缺。保险公司在经营农业保险时，往往要承担比一般财产保险业务更高的业务管理费用支出，详见表3。2010-2012年安华农业保险公司业务管理费用支出占总营业支出的比例在26%-30%之间，2013年高达34%，这一比例在综合性财产保险公司大约只有20%-25%。对于如此高比例的业务管理费用支出，没有相应的补贴措施或其他解决方案会导致保险公司的利润率降低，影响保险公司在完善农险产品、宣传和经营农业保险方面的积极性。另一方面，我国农业巨灾风险频发，但又尚未建立起长期有效的农业巨灾风险分散机制，农业保险公司超赔严重，经营稳定性得不到保障。2.税收优惠。美国政府对联邦农作物保险公司和私营保险公司提供了不同程度的税收优惠政策。前者免收全部税费，后者仅仅要求缴纳1%-4%的营业税，其他税费全部免收。我国农业保险税收优惠力度远不及美国，目前只对种养殖保险采取税收优惠，且我国农险公司仅仅免缴5%的营业税及附加，其余税费仍然全额上缴，农业保险税收优惠政策对保险公司的激励作用较为有限。

（三）中美政府对农业保险推动动力比较目前我国政策性农业保险保费补贴形成了中央、省、地（市）、县三级或四级补贴制度，而且实行“倒补贴联动机制”，即各级政府都要承担一定的财政支出责任：首先，中央财政将农业保险分为种植业、养殖业、森林、藏区特殊标的四类不同的领域，针对不同的领域提供不同比例的保费补贴（一般在40%-60%）；其次，省级财政提供至少25%-30%的补贴；最后，市级和县级财政根据各省财政部门的具体安排提供配套补贴。然而，就我国各级财政而言，存在着事权或地方财力与支出责任不相匹配的情况：首先，农业大省的补贴负担过重。对于农业大省而言，农业生产规模大，财政实力较弱，提供至少25%比例的补贴任务所带来的财政负担不容忽视。其次，县级财政的保费支出补贴责任和财力严重不匹配。在现行农业保险的事权结构下，省级政府和市级政府拥有决策权、管理权和监督权，县级政府则扮演着执行者角色，决策参与过程十分有限，承担了与自身财力不匹配的支出责任，一些农业大县和财政穷县不堪重负，采取各种手段规避财政补贴责任，压低财政补贴规模，最终导致农险政策难以贯彻落实。在美国联邦农作物保险计划下，农业保险通常被认为具有特殊的战略意义。因此，美国联邦政府将其纳入国家粮食安全网，联邦政府有责任保证其正常发展。农业保险的保费补贴主要来自于联邦政府，州及以下政府并不需要出钱配套。因此，不会出现地方政府因为财政负担过重而不愿推动农业保险发展的情形。

四、结论及政策建议

以上分析表明，中美农业保险的财政支持政策存在明显差异，我国农险支持政策在激发各主体动力上明显不足。因此，为了优化我国农险支持政策，进一步提高农业保险覆盖率，本文提出以下政策建议：1.制定农业保险费率的厘定模式，确定农业保险保费适度补贴率。当前，我国仍处于农业保险的初期阶段，地方经济差异大，仅由政府制定农业保险保费率会产生逆向选择问题。根据我国当前的现实情况，由政府制定合理一致的费率，每个地区的保险人结合其自身情况自主选择执行的费率。基础费率一旦确定，农业保险的适度补贴率也得确定，才能保证保险资源的优化配置。适度补贴率需兼顾国家、保险公司、农户等经济利益，协调各地实际情况，适度补贴率标准水平的确定，增加农业保险的有效需求。2.构建农业保险再保险体系，增大税收优惠力度。根据当前的情况，我国政府可进行财政投入，分别组建农业保险公司和商业保险公司，共同分担农业保险风险，实行全国统筹。另一方面，政府可以考虑给予经营农险的保险公司更多的税惠政策，如免缴农业保险所得税等。3.减少补贴层级，减轻地方政府财政负担。在现行财政体制下，可考虑对贫困地区的地方政府提前预付补贴，以减少其财政压力，然后逐步减少补贴层级，减轻县级财政补贴负担，增加中央财政补贴，提高补贴效率。另外，农业大省可以考虑将农业保险覆盖率纳入地方官员的考核体系中，给予适当的政治激励，提升地方政府开展农业保险的积极性。

作者：郑军 曹翀 单位：安徽财经大学金融学院