我国政策性农业保险论文范文

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一、具体国情与主要矛盾的理论分析

从制度上分析，我国政策性农业保险发展面临以下两个主要矛盾:

(一)制度变迁中基层政府财力有限与农业保险补贴额较高之间的矛盾依据制度变迁理论，我国的市场化改革是一个中长期的制度变迁过程，目前各级政府财权与事权的界定和变动仍处于该过程中。当前，界定各级政府之间财力水平和边界的依据，是上世纪90年代中期确定的分级财政思路和本世纪初确定的公共财政收支体系。这一依据造成了两个方面的矛盾:一是财权与事权不对称，层级越低的政府组织财力越小，但承担的财政支出项目却较多，多数基层政府财力“捉襟见肘”;二是财政的规范化是政策性农业保险制度健康运行的基本前提。目前虽已经确立财政体制改革的方向是建立公共财政收支体系，但基层政府将有限的财政资源支出于哪些方面有较大的自主性。目前的现状是，只要承担的农业保险补贴金额较高，基层政府都或轻或重有这一倾向:逃避“政绩”并不明显的保费补贴支付责任。

(二)农户积极投保的前提是较高的盈利水平，这与我国农户经营利润水平总体低下的现实国情相矛盾依据产业组织和制度经济学理论，当不确定性、交易频率和资产专用性程度较低时，市场是有效的产业组织手段;当这三个变量较高时，企业是有效的产业组织手段;当这三个变量不处于较高和较低这两端时，则宜采取准企业组织方式。目前我国农业经营方式，在粮棉油、林业、渔业等传统农业产业，一般采取的是市场组织方式;在蔬菜、禽蛋、奶业等部分农业产业，一般采取的是准企业组织方式;采取企业组织方式的农业经营方式虽然有，但数量较小，如一体化蛋鸡或生猪养殖企业等。而我国农户数量过于庞大、人地矛盾突出，而且多数地区农户组织化水平较低，农业合作组织作用发挥仍欠缺，无论是采取何种产业组织方式，农户经营都难以获得较高的盈利水平。总之，农业经营利润或者因农户数量太大而摊薄，或者被处于强势地位的收购或加工主体索取偏多。所以，目前我国农业的产业组织和利益分配格局，已不是无法实现社会平均利润这一发达国家存在的问题，而是远低于社会平均利润的问题。就农业保险需求主体而言，理性的主体只会选取经营价值高、风险损失大的项目进行投保，即农户种养经营获得的盈利水平越高，其表现出的投保积极性越高。我国目前农户经营利润水平总体低下的现实国情，成为政策性农业保险可持续发展的一大障碍:需求主体普遍缺乏投保积极性。

二、实践运行———我国政策性农业保险发展特点与障碍

(一)需求特点与困境———农民保险意识与盈利水平1．农户低效益下的消极保险策略被误解为保险意识差据王雅婷(2009)的调查，农户对转移种植业风险必要性的看法方面，高达82．2%的农户认为“很有必要”或“必要”。这在一定程度上说明，农户保险意识差的传统看法并不全面，正如农业发展经济学家舒尔茨所指出的，发展中国家虽然农户市场意识不太高，但农户的选择是理性的。也就是说，农户被误解为保险意识差的保守保险策略，实际是农户低效益下的消极保险策略。以能繁母猪和奶牛这两类养殖农户为例，农户对这两个养殖品种的投保积极性明显不同，就是这一主导作用实际为盈利水平高低的最好证明。能繁母猪养殖方面，为了降低养殖能繁母猪的风险，保障市场猪肉供应，从2008年开始各省陆续开展政策性能繁母猪保险制度。以浙江省为例，政策性能繁母猪的保险金额为每头1000元，保险费为每头60元，其中，财政承担80%，饲养户承担20%。2007年下半年，浙江省全面展开能繁母猪养殖保险，2008年2月能繁母猪参保率便超过65%。这主要在于，当时正值得全国猪肉价格高位运行期间，生猪养殖利润丰厚，头均养殖时间不足半年、出栏净利润高达500元以上，能繁母猪由于可产猪仔养殖更高，而疾病导致能繁母猪死亡率较高，一头育成能繁母猪的死亡即意味着损失上千元，于是养殖户纷纷投保以规避风险实现养殖利益最大化。相反的，浙江省也推行了政策性奶牛养殖保险，但奶牛投保积极性明显偏低。这主要是由于三鹿奶粉事件发生后，国内奶业遭受重创、原奶收购价格和奶牛价格都一度大幅下滑，奶牛养殖户利润大幅减少，而政策规定保费个人需支付40%，且保险金额最高不得超过其投保时市场价格的70%，这样保险农户需缴纳的费用较高而赔付金额较小，再加上奶牛因感染重大动物疫病而死亡的几率较能繁母猪小很多，众多原因使得奶牛养殖投保率低。2．农户市场获取利润偏低，兼业经营的普遍化使农业已被边缘化传统粮食种植方面，1亩地只种小麦、玉米等传统粮食作物，在农业生产资料价格高涨的背景下，扣除化肥、农药、柴油等成本后已所剩无几，1年能实现的纯收入不足1500元，而我国2013年的人均耕地仅2．3亩，传统粮食种植收益较低。适宜准企业化组织的养殖产业也是如此，以奶牛养殖为例，由于农户的组织水平低下和龙头企业的无约束自利行为，原奶加工企业的利润获取水平远超养殖农户。就奶牛养殖产业而言，由于资产专用性强、原奶频繁交易、奶产品市场分层布局等特性，使得建立超市场的关系型契约是维护整个奶牛养殖产业持续发展的基本前提。以TA市奶牛养殖为例，2000年以来，全市奶业也确实以“加工企业+基地+养殖户”实现了最有效率的产业组织方式。其中，加工企业YT乳业公司主动提出和与广大养殖户签订的10年保护价收购合同，是实现这一准企业组织运作方式的关键纽带。但该公司在自身已发展壮大、全国奶业陷入过剩的2004年，又宣布合同无效，并强制性采取原奶必先售给奶价可自由浮动的奶站这一方式，完全实现了出于自利目的的毁约。当时该市奶农虽然数量庞大，但却是“一麻袋土豆”，谈判能力的低下导致其很快无奈接受该公司的强硬机会主义行为。此后，三鹿奶粉事件发生，国内奶业遭受重创，原奶收购价格较快下滑，比三鹿奶粉事件之前下跌0．4元/斤以上。然而值得关注的是，该公司奶产品售价并未降低。例如巴氏消毒奶当时仍保持1元/袋的批发价，与三鹿奶粉事件之前完全相同。虽然该公司的销量明显下滑，从200吨/天降为120吨/天，但原奶收购价格的下跌导致的购销差价扩大，在较大程度上弥补了销量下滑引发的利润缩减。2009年前2个月，该公司经营已恢复元气、实现利润70余万元，同比仅减少30%，但养殖户却继续承担净亏损，三鹿奶粉事件爆发的半年内该市奶牛因为宰杀和外卖下降1万头以上。正因为无论采取何种产业组织方式，无论从事何种农业产业，农户从中长期来看都无法实现正常的利润，劳力外出打工或兼业经营成为我国农户的基本形态，进而又加剧了农业经营的低效益。毕竟，对于兼业农户而言，既然务农的目标并不是生存必须，甚至只是为了获取国家补助的手段，那么务农的损失控制和损失补偿就不那么显得重要，农业保险对农民的吸引力必然会大大下降。在农业经营尤其是传统种植业已被农户兼业化、附属化和边缘化的现实条件下，试图实现政策性农业保险的可持续发展面临较大挑战。

(二)供给特点与困境———政府补贴与利益博弈政府补贴是政策性农业保险的核心特征，我国中央和省(市、自治区)这两级政府也出于扶持“三农”的目的和考虑到农户种养利益总体偏低的现实，提供了较多的政策性险种和较高的保费补贴水平，其中基本粮食作物和能繁母猪等险种的补贴水平高达80%。但是，保费补贴的落实和到位在市、县两级基层政府往往遇到一定阻力。同时，保险公司尤其是人保财险公司(PICC)作为政策性农业保险的经营机构，业务经营范围存在着商业性与政策性的含混不清，即使有扶持“三农”的责任心，也面临着经营费用和人力资源不足、亏损严重等问题的困扰。由此导致，保险公司作为政策性农业保险的供给主体，其产品供给能力和可持续性缺乏保证。1．财政补贴不足，保险公司开办业务积极性受挫首先，由于政策性农业保险意味着高额财政补贴，客观地说，对基层政府财政带来的支出压力确实较大。在上级政府、本级政府、保险公司和农户四者之间的利益博弈中，基层政府有减少甚至逃避该项财政支出的动机，而且在与其他三个主体相博弈的过程中又往往占据上风———该项财政支出虽然社会意义较大但不是基层政府的“政绩工程”，而一旦财政补贴落实不到位，政策性农业保险业务就无法顺利操作。其次，目前我国对于人保财险公司农险业务的补贴方式，主要体现为保费补贴和免税优惠，但从发达国家的成功操作方式看，还应给予保险公司20%－25%的业务费用补贴。户数多、分散化、细碎化是我国种养业的基本特征，由此产生的问题是农业保险交易成本相对较高，按照目前的财政补贴种类和水平，人保财险公司的农业保险业务实际无法摆脱经营亏损的难题。要真正提高保险公司的积极性，业务费用补贴不但要给予，而且补贴标准要比发达国家还要高，这是经营农险业务达到盈亏平衡的前提条件。我国政策性农业保险目前的情况是，多数省份不给予业务费用补贴，部分省份还对保险公司收缴的政府保费补贴用于业务开支的比例做出限制。2．政策性业务考核商业化，从业人员的自身利益成为影响农业保险发展的重要变量人保财险公司毕竟是商业机构，从业人员的工作积极性和工作报酬仍需要量化考核来带动。现实操作中，该公司对从业人员的业务考核方式并未对农险业务和非农险业务作区分，具体经办机构和人员的自身利益取决于保费实现额等量化指标。受此影响，从业人员主动拓展奶牛养殖保险等业务量大、事项繁琐、单份保单金额小险种的动力明显不足。在现实的业绩与收入压力面前，仅仅靠从业人员支农的热情或责任感来发展农业保险行不通。在这种利益格局下，尽量发展小麦、玉米种植险等单笔大额保单，适当发展养殖大户的养殖险，对奶牛养殖散户等种养业农户采取冷淡回避策略，成为保险公司业务人员的理性选择。并且，保险公司若仅满足于达到承保数量的目标选择单笔大额保单，一定程度上就会忽视在签约和理赔阶段对农户耐心解释保险条款，导致农户对政策性农业保险的理解欠缺，在赔付金额有争议时容易引发农户对农业保险的不信任和心理抵触。

(三)特殊国情与新生事物:协办机构、赔付标准与行政推动国情基础是实现政策性农业保险可持续发展的基本背景。除了上文提到的几点外，协办机构分散甚至已“散架”，赔付标准有争议仍在摸索，行政推动不稳定无法并难以最终与市场化运作相衔接，也是当前政策性农业保险面临的由于自身国情基础导致的困难，并且由于该业务毕竟属于新生事物，又进一步加大了突破这些困境的难度。1．协办机构:经费匮乏与补贴缺位下的动力不足农业生产户数多、分散化是我国农业目前的一个基本特征，由此产生的问题是保险交易成本相对较高。为破解这一难题，除了给予保险公司足够的业务费用补贴外，还需要借助基层畜牧机构的人员力量，至少定损、理赔离不开他们的协助。但调查发现，随着基层事业单位机构改革的推进，当前基层协办机构多数面临经费匮乏的问题。例如，一直以来协助办理奶牛养殖保险没有专项补贴，导致畜牧站协助办理养殖保险的动力不足。2．赔付标准:农户与保险公司之间的争议与受损农户的不满出现险情和损失后，保险公司以何种标准给予投保农户以损失补偿，是决定农户对自身投保行为是否值得，是否在下一生产周期继续投保的重要变量。调查来看，农户对各类保险业务的赔付标准总体较为满意，但也有个别争议和不满情况。例如，2012年XT市部分乡镇发生雹灾，少数乡镇小麦严重倒伏。经人保XT支公司测算，对倒伏严重的少数乡镇小麦的倒伏损失和补偿标准如下确定:80%的倒伏小麦可经后期抢救和收割，其中60%的小麦仍可进行售卖，并表示根据保险条款保险公司只应赔偿不能收割的20%。但受灾农户却认为，农户实际受损远不是20%，因为倒伏后收割难度和成本大大增加，即使不考虑收割成本的增加，至少也应补充无法售卖的40%。也就是说，保险条款的具体性和解释权，是今后开展政策性农业保险业务应适当注意的问题，毕竟信息的充分和对称是鼓励双方继续良性合作的前提。3．地方政府推动:稳定性的缺失与逐步同市场化运作相衔接的冲突目前，农业保险的开展离不开各级政府的推动，尤其是各级政府以至村集体层层签订责任书的方式，将地方宣传资源和协办机构快速调动起来。虽然政府推动见效快、覆盖面广，但政府推动难保稳定和可持续，而且难以逐步实现与市场化运作的衔接。例如TA政府为推动奶牛养殖保险，于2005年出台政府补贴50%保费政策的同时，与下辖办事处、乡镇签订业务量责任书，使全辖奶牛投保量在停顿一年后达到407头。进入2007年下半年，奶牛养殖保险纳入政策性保险，TA政府原先自身主动承担的补贴改由上级政府承担，但由于将发展重点转向小麦、玉米和能繁母猪保险，该区奶牛养殖保险反倒大幅下滑。另外，能繁母猪养殖保险之所以一度出现高比例投保现象，也与当时猪肉价格高涨，中央政府把猪肉供应当成大事来抓并对下级政府严加问责有关。再例如，能繁母猪养殖保险之所以在TA快速推广，除了当时生猪养殖业利润丰厚外，地方政府强力推动也是重要原因。而且，推广之初政府部门还将是否投保作为能否获取国家相关补贴的前提条件，促养殖户“就范”。具体来看，地方政府推动难以与逐步同市场化运作相衔接，主要变现在以下三个方面:一是发展险种及其业务量大小不是由农民自发选择，而是被基层政府“行政替代”，而“替代”的结果既可能不是市场所最需，又可能不是上级政府所鼓励;二是是否发展政策性农业保险，在基层政府这一环节的自主把握度过于灵活(上级政府高度重视和问责的险种除外)，宜诱使其出于自身利益考量而少开办或中断各险种的正常开展;三是最为关键的，农户与保险公司之间的合同关系成为一种行政撮合关系，不利于农户保险意识的市场化培育。例如，据王雅婷(2009)对北京通州地区6个样本村的调查，村民普遍反映参加农业保险是因为村干部带保险公司到各家做工作，或者干脆大喇叭通知，并不是保险公司主动联系农户宣传和推销保险，并且“这从一个侧面解释了农业保险投保率较高的原因”，而且对6个村的农业保险投保数量差异性进行了卡方检验，认为农业保险政策在不同村的实施情况差异较大。这说明，“由于农业保险的推广与行政引导有很大关系，行政干预程度不同，农业保险的投保情况也就不同”。

三、政策建议

(一)各类补贴的完善———从不足、不可控到至少保本经营、可控制一是财政部门给予合理的保费补贴和业务费用补贴，确保保险公司经营农险业务中长期内至少能实现保本经营。防止保险公司明明处于补贴不足困境，却担心提高补贴的请求难以得到有效答复或得罪各级政府，而最终走向“用脚投票”，少办不办相关业务。二是进一步加大税收优惠，除了免缴营业税和印花税外，还要免缴企业所得税、扩大农业保险业务的利润空间。三是上级政府严格考核下级政府政策性农险业务各类补贴的落实情况，赋予保险公司完整的抗辩权和农户充足的需求表达权，何时或逐步到位应具有一定强约束性。四是基于人保财险公司目前仍为国有企业的现实，由国家相关部门(例如国资委或财政部等)加强对其农险业务发展的考评，包括开办险种、业务量、发展速度、农户满意度等。

(二)经营或协办机构的完善———从兼营、被动到专营、主动一是成立专门的政策性农业保险经营公司，成本最低的方式是将人保财险公司的相关职能和人员独立出来，成立全国自上而下垂直管理的公司，该公司专营政策性农险业务，以最终化解目前农业保险的政策性与财险公司的商业性之间的矛盾。二是适当提高农业保险从业人员的数量和待遇水平，用利益手段激发从业人员开展业务量大、事项繁琐、单份保单金额小的农业险种的动力，确保各类农业保险业务均衡发展，与农村地区真实的保险需求相适应。三是完善和壮大协办机构及其财力，可在乡镇级政府设立农业保险代办处，该机构属于政府行政的辖属范围，其职能主要是依托行政力量和机构优势去组织农业保险。四是在目前体制下可依托农民自治组织和农业合作社协助推动农业保险，农民对这些组织和合作社有一种天然的信任感，其道德约束力强、时间成本低，和农户的沟通较顺畅。

(三)市场形成与业务开展———从自愿、含糊到半强制、明确一是借鉴发达国家经验，适当对部分重要险种尤其是粮棉油作物等险种开展强制性农业保险，提高农民的投保面，使大数法则得以在农险领域正常发挥，借以降低赔付率和保险费率，使更多的农民参加农业保险，形成良性循环。当然前提是确保高补贴率和财政补贴到位率。二是在充分尊重农户意愿的基础上，由各级政府确定辖区政策性农业保险业务发展规划，一经确定一般不得更改。尤其是，对于基层政府可能发生的机会主义行为要严格问责，将政策性农险业务发展绩效纳入各级政府纵向考核的内容，并适当提高其考核分值占比。

(四)农业反哺与产业化发展———从局部、逐步到全面、快速一是居于国内工农、城乡之间矛盾积累已久，并且国内农民收入只相当于城镇居民收入1/3的现实，全面而又适当快速地提高工业反哺农业、城市帮扶农村的水平，农业自身也大力发展产业化、规模化、现代化经营。继续拓展农业补贴范围、提高补助水平，逐步实现工农社会平均利润相差不大，最终解决务农收益总体偏低、农户投保积极性不高的难题。二是提高农户的组织化水平，以此带动农户在准企业组织模式下的谈判和抗衡能力的提升。使“龙头企业+基地+农户”这一效率较佳的产业组织方式，在其适用地区和产业普遍推广和稳健运行，并成为农户增加产品附加值和提高收入水平的重要方式。事实上，农业产业化同时具有强化农户保险意识、提高农户支付能力和降低农户道德风险等多重功能。

作者：尹琳单位：中国人民银行济南分行