强化地方林业投资体制革新范文

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林业具有生产周期长,生产单位自身的经济效益受社会效益、生态效益的制约,经营风险大,市场竞争力弱的特点。这些特点决定了林业同其他行业相比,更需要依靠包括投资政策在内的国家政策的支持和保护,在社会主义市场经济条件下,更需要制定有关的林业扶持及倾斜政策。

改革开放20年来,林业投资体制从宏观管理到微观运行,以及从投资决策、项目管理到项目实施的各个方面和各个阶段进行了一系列的改革,打破了传统体制下主要依靠国家财政拨款的单一渠道,开辟了多种经济成份的各种投资渠道;打破了传统的单一靠政府投资的格局,多元化的投资主体正在形成,推出了多种形式的投资方式,资金渠道多样化;在建设项目上。不同程度地引入了招标投标制、报帐制、淘汰制等市场竞争机制,取得了一定效果。在林业生产计划管理方面,已由行政性的直接调控体系逐步向充分应用经济手段的间接调控体系过渡。近年来,山西从实际出发,总结摸索出“盘活自己的,用好政府的,贷出银行的,引进外部的,聚集民间的,征收社会的”林业筹资机制,有力地促进了全省的林业建设。但从总体看,当前林业投资体制中还存在不少问题:①林业投资外部关系不顺,宏观管理多头化;②投资的风险约束机制未能正式建立;③投资结构不合理且总体水平低;④生态林业的效益补偿机制没有建立起来,这些问题的存在,必然给21世纪初全省林业的发展带来一定的影响。为此,笔者借鉴省内外的一些成功经验,对山西林业投资体制改革工作的思路进行了一些思考,仅供决策参考。

1按照现代林业要求,进一步明确林业投资主体分工

林业投资方向既有公益性项目、商品性项目,还有竞争性项目,如何划分林业投资渠道和投资方式,是林业投资体制改革的关键所在,必须区别对待。生态林业是以改善生态环境,发挥森林生态效益的森林经营业,如山西正在实施的“三北”防护林工程、太行山绿化工程、荒漠化治理工程等国家重点生态治理工程,是从国土整治,防治水土流失,遏制沙漠化,防止地力衰退,实现可持续发展的需要出发,以再造秀美山川,实现良性生态环境为目的,意义十分重大。因此,国家作为其主要投资者责无旁贷,生产性投入应由各级政府无偿拨款解决。商品林业是以取得经济效益为目的的林业生产经营部分,包括用材林、经济林的培育和森林旅游等。其总的趋向是推向市场,由市场机制调节投入。但在现阶段,考虑到商品林业的市场竞争性和由于投资不足的历史欠帐,在国民经济中又不可缺少的状况,理应由国家进行必要的政策性扶持,主要由国家集中必要的财力、物力,通过政策性银行进行投资,并广泛吸收地方、企业、林农参与投资,有条件的还可吸引外资投入。作为竞争性项目的林业企业,主要是通过市场筹措建设资金,如企业自有资金、银行贷款等。

2建立投资风险约束机制

2.1实行项目法人责任制林业建设项目今后都应明确投资责任主体,由项目法定代表人对工程质量负总责。项目工程质量的行政领导责任人、项目法定代表人和勘察设计、施工、监理等单位的法定代表人,都要按照各自的职责对其经手的工程质量负责。参建单位因工作失误造成重大损失的,要追究参建单位法定代表人的领导责任。

2.2建立严格的投资决策责任制度建设项目的可行性研究报告要经有资质的咨询机构和有关专家的评估论证,重大项目的项目建议书也要经过评估论证。实行谁决策谁负责的原则,项目决策者要承担投资项目的投资责任。

2.3必须实行工程质量监督制和项目审计制要保证营林质量,提高投资效益,必须由具备相应资质条件的监督单位进行工程质量监督。参照国家重点生态工程建设的做法,未经质量监督人员签字认可,不得进行下一道工序的施工,不得拨付工程进度款,不得进行竣工验收,并有权责令返工,有权向有关主管部门报告。同时对已竣工的项目要组织进行专项审计和跟踪审计,对审计中发现的问题要严肃处理。

3进一步完善林业项目管理

3.1严格项目建设程序应按照有关规定履行项目的建设程序,包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备、建设实施和生产准备、竣工验收等工作环节,有关设计文件必须按照国家规定的内容,达到规定的工作深度。

3.2坚持并深化工程造林对全省多年来在生产实践中总结出来的“按项目投资、按工程管理、按规划设计、按设计施工”的“三书、两制、一档”制,仍要继续坚持,充实县自查、地市检查、省抽查的三级检查制度,并打分排队,对排在最后1名~2名的县实行淘汰制。

3.3建立项目招标投标制度近年来,全省在一些营林项目实施单位的确定上已经采用了这一制度,效果良好。今后要从工程设计方案、施工到监理单位的确定,都要经过招标投标,择优确定。

4广辟林业投融资渠道

4.1征收“森林生态效益补偿基金”为筹集生态林业建设资金,根据《森林法》第八条的规定,在充分研究论证的基础上,在“十五”期间要开始征收“森林生态效益补偿基金”,向森林生态效益受益单位和个人征收生态林业发展建设资金。

4.2完善公益性项目的投融资制度公益性生态林业方面的投资要由中央和地方政府财政安排资金,并根据财政状况的好转逐步提高。同时根据“谁受益,谁投资”的原则,明确受益地区地方政府和社会经济合作组织的投资责任,保证有相应的地方配套资金供给。

4.3用好银行贷款把国家专门用于扶持林业发展的有关项目贷款用好,选好发展项目,提高资金利用效率,以吸引银行更大规模的资金投入。同时还要根据国家产业政策对不同的林业项目实行不同的贴息率,便于调整投资行为,符合国民经济发展的需要。

4.4用足政策性投资生态建设、扶贫开发、以工代赈、交通建设、农业发展资金中都有一定比例的林业建设资金,各地都应切实拿出来足额用于林业发展。

4.5引导企事业单位和农户的投入近年来,我省通过拍卖“四荒”使用权,兴办股份合作制林场、果园,已经刺激了企事业单位和农户对林业加大投入。今后还要通过提供种苗、提供技术服务、发放造林补助费等手段,进一步激励全社会发展林业。

4.6广泛吸引外资我省已成功实施了中德林业技术合作项目、世行贷款林业二期项目,在“十五”期间还要实施好世行三、四期项目和日本海外协力基金贷款黄河中游生态林项目以及德援项目等,吸引更多的外国资金用与我省的林业建设。今后一个时期(从现在起到“十五”末),全省林业投资结构的优化调整,应以培育和发展“两高一优”商品林为主攻方向,以生态公益林建设为核心,以提高林业产业的市场竞争力为目标,加大投入,加速发展,加快提高,实现可持续发展,把山西林业全面推向21世纪。为此,必须处理好以下几个方面的关系:

4.6.1要处理好数量和质量的关系。年度造林任务要适度,指标不宜太高,无论是人工造林、飞播造林还是封山育林,都要坚持集约经营的方向,适当增加单位面积投入,栽一棵活一株,造一片成一片。重点放在利用科技提高造林成活保存率和林木生长量上,避免搞“低水平的重复”建设。

4.6.2处理好政府投资与社会投资的关系。多年来政府集中资金主要用于国家和省实施的重点林业建设工程,并形成了区域性防护林体系建设的骨架,为全省生态环境的改善奠定了基础。今后还要注意发挥政府投资对社会资金的引导与拉动作用,将地方资金和社会投资用于地县属中小项目建设,为生态环境的全面改善创造必要的条件。

4.6.3处理好国有投资与非国有投资的关系。随着国家财政状况的逐步好转,综合国力的不断增强,在国家继续加大林业投入的同时,还要积极鼓励和引导非公有经济增加林业投入,拓宽多种投融资渠道。通过“四荒”使用权的拍卖,支持各种林业股份制实体,特别是私营林业的发展,让造林大户在绿化山西中发挥更大作用。

4.6.4处理好工程造林和一般造林的关系。集中财力建好计划确定的主要河流源头和通道两侧的工程造林,把有限的投资集中用于重点区域、重点工程,优先取得治理效果,这是林业适应全省经济社会发展的需要,今后仍要坚持不懈地抓好工程造林,并抓出成效。同时,也要兼顾社会一般造林,以加快乡村绿化和四旁绿化步伐。

4.6.5处理好生态公益林和商品林的关系。面对全省脆弱的生态环境,山西的林业工作必须把生态公益林建设放在首要位置,但“只植树不致富”势必影响农民造林的积极性。因此,在加快生态公益林建设的同时,必须考虑农民的利益,发展商品林业。可利用坡度较缓、土壤条件较好的退耕地,加大种植经济林的比重,增加农民收入;还可利用水肥条件较好的沟坝地、河滩地发展速生丰产用材林,以缓解天然林保护后用材林不足的状况。