林业发展现状和规划范文

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摘要：

蒙古森林资源匮乏,但却在防止土地退化、保持水土、提供野生动物栖息地等方面发挥着重要作用。蒙古虽然制定了森林法规、政策和规划体系，但林业政策优先领域主要集中在防治森林火灾和病虫害及鼓励木材加工等方面。林业发展战略则偏重技术，缺乏对林业根本问题的关键性分析。林业立法将大部分森林管理职责下放至地方政府，但因其缺乏资金和技术人员，各项林业政策和规划难以得到有效执行，森林资源被迅速开发。文中介绍了蒙古林业资源和管理现状、林业政策规划及林业发展面临的问题，提出了我国与蒙古开展林业合作的领域和方式，以期为两国林业合作提供重要信息支撑。

关键词：

森林资源，林业政策和规划，林业管理，林业国际合作，蒙古

蒙古国（简称蒙古）地处亚欧大陆中部，是连接东北亚各国与中亚、西亚及欧洲各国的桥梁。该国北、西、南三面与俄罗斯接壤，东面与中国接壤，平均海拔1580m，属典型大陆性气候，降水量低，戈壁沙漠地区占全国领土42.5％，我国的沙尘暴约有60%来自蒙古戈壁地区。农牧业和采矿业是蒙古主要支柱产业，自从向市场经济转轨以来，经济开始出现增长。中国连续十几年成为蒙古第1大贸易伙伴国、投资国和出口国，而俄罗斯历来是蒙古第1大进口国[1]。同时，社会经济发展也引发了一系列环境问题，如干旱、荒漠化、地表水资源急剧下降、森林面积持续减少、沙尘暴频繁肆虐，给农业、畜牧业、人民生产、生活及生态环境造成了极大危害。本文拟在介绍蒙古森林资源和管理现状、林业立法政策及发展规划、林业发展面临的关键问题及林业国际合作情况的基础上，分析我国与蒙古开展林业合作的潜在领域和方式，为中蒙林业科研和项目合作提供重要信息参考。同时，蒙古作为中国北方近邻，同时也是“一带一路”沿线和中蒙俄经济走廊重要国家之一，全面掌握其林业发展情况，对深化中国林业对外合作具有重要的战略意义。

1森林资源

蒙古是一个森林资源匮乏的国家，2010年年底森林总面积1089.8万hm2，森林覆盖率为7%。其中生产林占7%，土壤和水源保护林占45%，生物多样性保护林占47%。该国位于横跨中亚沙漠和西伯利亚寒带针叶林之间的主要过渡地带，涵盖6大生物地理气候区，依次是荒漠、荒漠草原、草原、森林草原、北方森林和山区。森林资源中包含600多种药用植物、400多种食用植物及各种昆虫。2010年火灾损毁森林面积达28万hm2，受病虫害危害森林面积达61万hm2。1990—2010年蒙古森林面积持续减少，其中1990—2000减少了0.67%，2000—2005减少了0.71%，2005—2010减少0.74%[2]。蒙古森林类型大致分为2类，即北方针叶林（包括森林草原、北方森林和山区森林）、南部沙漠和荒漠草原的梭梭林。蒙古主要树种有落叶松、油松、樟子松、长叶云杉、新疆云杉和桦树等。蒙古每年国有企业和私营公司再造林面积达6000～8000hm2。蒙古政府于2005年正式批准实施“绿色长城”计划（2005—2035年），将在蒙古沙漠和草原生态系统中建设50万hm2绿化林带。

2林业管理机构

蒙古所有森林和土地属国有，由自然、旅游和环境部（MNET）负责总体森林管理，省级和区级行政单位长官负责地方森林管理。蒙古国家森林基金（SFF）管理该国大部分森林资源。森林资源管理的主要目标是保护和扩大现有森林资源，保护土壤和流域及现有生态系统，持续提供生产工业用材和薪材，通过木制品出口创汇增加欠发达地区居民就业和收入。在过去40年间，随着林业对国民经济贡献的比重降低，蒙古森林资源管理经历了几次重大变化。1974年之前林业为农业部附属部门。20世纪70年代早期至80年代中期，森林开采数量急剧增加，林业对GDP贡献逐渐增加，1974年成立了林业和木材工业部。随着森林资源开发步伐进一步加快，1987年将林业和木材工业部与气象及水文局合并，成立了自然与环境保护部。1990年自然与环境保护部与其他部门合并成为国家环境管理委员会，将木材工业管理职能移交给商务与工业部。1992年国家环境管理委员会重组成为新的自然与环境部（MNE），下设自然资源管理、土地规划、环境检查、资源监测、保护区管理、国际合作、计划评估、政策执行与协调、行政等部门。2000年MNE再次重组，增加一名国务卿和一名副部长以支持部长工作。2015年在FAO国家森林计划项目的技术支持下，MNE再次重组为蒙古环境、绿色发展和旅游部（MNET），其主要负责制定自然资源合理使用、保护及恢复的相关林业法律、政策和长期发展规划，监测政策规划执行情况及自然资源变化情况。

3林业政策、规划

蒙古林业发展总目标是执行以“保护森林、确保合理使用、恢复森林资源、减少荒漠化和过度放牧”为生态定位的经济政策，同时提高公民参与森林资源管理程度。具体目标有5个：一是改进森林资源管理，建立新的管理体系，提高森林利用、保护和恢复效率；二是采用先进的森林管理和合理利用技术；三是确保基于“以社区为基础的森林管理”和“以社区为基础的自然资源管理办法（2007—2021）”的有效实施；四是建立一个完整的管理能力系统（目前主要面向中层林业管理人员，2021年之后将面向更高级别人员），提高火灾和病虫害防治能力；五是建立一个“工业技术园区”，使用先进工艺和技术，形成工业用木材加工集群。

为确保林业发展目标的实现，指导蒙古森林资源保护、保存和利用，蒙古建立和完善了一系列的林业政策体系，如《国家安全概要》《蒙古林业法》[3]《蒙古环境保护法修订案》《自然资源开发法》等。并制定了国家森林计划和政策实施计划，如《林业发展战略和长期规划》《国家防治荒漠化计划》《国家绿色长城计划》及《森林清洁计划》[4‐5]，但仍需要加强林业发展所需的长期规划和综合性政策，以及林业管理机构建设。此外，政策框架还包括国际条约和国家环境发展政策，如生物多样性公约（CBD）、国际濒危物种贸易公约（CITES）和防治荒漠化公约（CCD）等。CBD要求蒙古建立具有代表性的保护区系统，CITES要求蒙古引进并采取措施来规范濒危动植物贸易，CCD要求蒙古与当地社区和其他利益相关者密切合作并采取综合方法来防治荒漠化。

其中，国家绿色长城计划（2005‐2035年）旨在建造一个“绿色长城”，涵盖蒙古戈壁和草原区域之间的过渡区域，以减少因气候变化和人类不当活动造成的森林资源损失，以及减缓荒漠化和沙尘暴的加剧。该计划分为3个阶段，执行期为30年，将建成跨越戈壁沙漠和草原地区长达2500km、宽度不小于600m的绿色长城或生态带，总面积15万hm2。这条林带将横跨蒙古的12个省份，其中包括与中国接壤的8个省份。此外，与主生态带同步，将在戈壁、草原邻近地区建立5万hm2次生态带，以防止沙流动和荒漠化。为了配合此计划，将开展再造林活动，扩大在戈壁、草原地区的造林范围，在荒漠化地区种植树木和灌木，并建立苗圃。计划所需资金来自中央财政和地方财政预算、捐助国政府、国际组织贷款、技术援助、无偿援助、其他捐赠机构及经济实体等。自该计划批准后前3年，累计投入资金8.39亿图格里克（约合28万元人民币），在18个省80个区约951hm2土地上建立了主生态带和支持性生态带，绿色长城林带的平均成活率为70%～75%。目前国家绿色长城计划面临的最大问题就是水源极度缺乏，需要引进先进的蓄水灌溉和节水灌溉技术。鉴于蒙古北部水资源比南部丰富得多，蒙古政府于2005年启动了“北水南调”工程，旨在将蒙古北部地区的淡水资源从蒙俄边境的苏赫巴托尔，通过管道引至蒙古的南大门扎门乌德，全长约1100km。该工程注册资金为150亿蒙图（约为1.07亿人民币），由“北水南调”开发总公司负责。中国宝贝国际投资集团为该公司最大投资方，拥有38%的股份[6]。

蒙古为解决基础设施，特别是交通运输相对落后的问题，政府制定和批准了“千年路”项目。该项目旨在建成一个蒙古与邻国的公路网和出海大通道，其东西干线穿越蒙古5大经济规划区——额尔敦特铜矿、巴嘎淖尔煤矿、宝日温都尔矿山、塔木茨格布拉格油田和马尔岱铀矿工业区，其方圆200km范围，约占全国1/3的土地，覆盖77%的人口和72%的居民点；南北走向公路穿越阿拉坦布拉格—达尔汗—乌兰巴托—乔依尔—沙音山达—扎门乌德，惠及全国14.7%的人口[7]。但该项目在实施过程中却遭遇了资金筹措渠道狭窄的窘境，绝大部分建设资金尚待筹措。为此，蒙古正在积极加强与国际社会合作，以求加快“千年路”计划的实施进程。此外，2010年蒙古总统通过第63号主席令，确定每年的5月和10月的第2个星期六为“全民植树日”，每逢时日蒙古政府官员、公务员带头参与植树造林。经过3年努力，植树590多万株，截至2012年成活率为70%。根据蒙古法律规定，如果非法砍伐一株树木，需种植10～15株树木予以补偿，成活率则由国家基金会鉴定。为提高植树的成活率，蒙古有关部门还向市民发放了植树指南。

随着“利用创新模式共建丝绸之路经济带”倡议和“建设中蒙俄经济走廊”战略构想的提出，为中国深化与蒙古这一北方近邻的林业合作提供了新的机遇。从蒙古木材工业发展来看，90%的木材加工企业位于乡村。生产的林产品主要包括原木、锯材、单板和板式家具等。商业化利用的主要树种有西伯利亚落叶松（Larixsibirica）、西伯利亚松（Pinussibirica）、苏格兰松（Pinussylvestris）、白桦（Betulaplatyphylaa）及少量西伯利亚云杉（Piceaobovata）和杨树（Populusspp.）等。蒙古于1995年颁布了《森林税法》，限制原木和半加工林产品出口，确保木材在国内深加工。近年来，国家鼓励使用先进技术以减少浪费和提高原材料利用率，并减少进口，使木制品质量得到进一步提升，尤其是高附加值产品。

4林业发展面临的关键问题

蒙古林业发展面临的关键问题包括荒漠化和干旱、森林火灾和森林病虫害等。

4.1荒漠化和干旱加剧蒙古属中亚核心地带内陆国家，平均海拔1580m，属典型大陆性气候，降水量小，年均降水量仅为200mm[8]。蒙古中南部地区水资源严重短缺，形成了东戈壁、南戈壁和中戈壁，是沙尘天气高发区，戈壁沙漠地区占全国领土的42.5％，并影响到我国的西北、华北和东北地区，肆虐我国北部地区的沙尘暴约有60%来自蒙古的戈壁地区。气候变化加剧了荒漠化进程，导致永久性积雪融化，湖泊、河流和小溪干涸，牧场产量急剧下降，水土盐碱化，土壤侵蚀，土地退化，肥力丧失，沙迁移运动速度加快，自然灾害发生频率增加。除了自然因素以外，人为因素也对沙漠化过程产生了较大影响。特别是在矿产富集地区，因无序开采，造成河流污染、干涸，地下水位持续下降。一项调查表明，规模涉及蒙古领土25％的干旱约2～3年发生1次，规模达到蒙古领土50％的干旱约4～5年发生1次。与20世纪60年代相比，2000年草原和戈壁沙漠地区的沙尘暴发生频率提高了3～4倍[9]。

4.2森林火灾和森林病虫害严重森林火灾对蒙古森林生态系统产生了严重影响。自1990年以来，火灾已损毁647万hm2森林[10]。频繁发生的火灾破坏和摧毁了新造林区，造成水土流失。同时，森林退化加剧也增加了林火发生的可能性。而林火、新造林和幼龄林反过来又增加了森林病虫害的危险性。此外，蒙古森林资源可持续管理的制约因素还包括：政府预算不足以支持实施森林有效管理活动，缺乏林业单位和机构的人力资源，缺乏森林防火监测网络，需要加强管理人员能力建设和引入现代技术等。蒙古政府开展了国家绿色长城计划和全民义务植树活动以解决上述问题。此外，随着蒙古从计划经济向市场经济过渡，政府还通过扩大以社区为基础的森林资源管理模式，向社区分配森林和其他自然资源，根据社区管理合同进行管理等方式，提高蒙古森林资源管理水平。蒙古目前约有283个社区合作组织，已租用343691hm2森林。这些社区可以按照森林经营方案从林地中使用木材和其他天然资源并拥有其自行培育的森林资源所有权，同时，这些社区也有责任提供关于森林面积、执行相关环境法规情况、退化林恢复、再造林、招聘志愿护林员和养护管理（包括减缓野生动物影响和森林病虫害等）的年度报告。蒙古政府计划到2021年将向当地社区分配50％的全国林地。

5中蒙林业合作前景

蒙古开展的林业国际合作多依赖于国际资金援助，林业发展难以与国家整体规划和国内林业发展需求保持高度一致。其中，日本是迄今为止对蒙古援助和贷款最多的国家，贷款额达数十亿美元，并无偿援建公路、污水净化设施，提供粮和食品援助。韩国政府自2007年开始参与蒙古“绿色长城计划”实施，预计10年总预算1000万美元，截至2014年已建设林带1170hm2。德国国际合作机构（GIZ）和德国联邦国际合作企业出资开展了蒙古森林资源清查和其他相关林业活动。俄罗斯与蒙古就预防跨境森林火灾开展合作。中国对蒙古林业投资则主要集中在木质家具制造业。蒙古在对外合作中极力想摆脱在资源管理和开发利用中单纯出口原材料的不利地位，希望通过引进先进技术、进行产品深加工和提供附加值后再出口。鉴于上述情况，根据“将发展对蒙关系作为中国周边外交政策的优先方向”的战略部署和中蒙《关于建立和发展全面战略伙伴关系的联合宣言》，加强中国与北方近邻的联系，结合蒙古林业现状和战略规划，本着互利共赢、优势互补的原则，建议从以下方面开展中蒙林业合作：1）中蒙两国有绵延4600多km的边境线，边界两侧多是沙地。而中国在防沙治沙、退耕还林、退牧还草等方面积累了丰富的经验，可考虑在“一带一路”和“建设中蒙俄经济走廊”战略构想框架下，结合蒙古绿色长城计划、“千年路”项目和“北水南调计划”，加强中蒙在铁路、公路沿线防护林带建设、跨境荒漠化防治和风沙源治理等方面的合作，特别是在与二连浩特相对的扎门乌德地区，建设造林用苗圃、防护林带，大力发展节水灌溉技术。2）在跨境严格保护区和自然保护区打击非法采伐，执行薪材合法性和可持续性认证，加强林业执法人员技术培训。3）选择草原地区适于种植的肥沃土壤[11]，如海拔1000～1400m的杭盖和肯特地区、阿尔泰、鄂尔晖、色楞格、鄂嫩、乌勒兹河谷，开展林间蔬菜种植。4）与我国内蒙古自治区接壤的东方省和苏赫巴托省，地势平坦，草原动植物丰富，河流湖泊水量丰沛[11]，可考虑与我国内蒙古阿尔山市联合发展草原旅游。5）开展以社区为基础的森林资源管理，应用自然资源信息管理系统，帮助当地社区进行实地森林蓄积量调查、管理和采伐。6）开展木材和非木质林产品高附加值利用可行性研究和试点示范，采用先进的木材切削技术、热处理技术及重组技术，改善锯材出材率、产品质量和附加值。开发商业用薪材替代品，如生物质型煤。推广非木质林产品高附加值加工技术，如松果、蘑菇、草莓、药用植物的干燥和蒸馏，并从芳香植物中提取精油。

作者：龙超 龙跃 江京辉 肖军 孙伟娜 单位：亚太森林恢复与可持续管理组织 首都经济贸易大学  中国林业科学研究院 国家林业局亚太森林网络管理中心