保证金矿山环境治理建议范文

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中国是矿产资源大国，矿产资源的开发利用为中国经济发展做出了巨大的贡献。然而，长期以来中国因矿产资源开发造成的生态破坏和环境污染问题却十分严峻。虽然中国在保护矿山生态环境方面做出了巨大的努力，但生态破坏和环境污染问题仍时有发生，局部地区甚至日益严重，加上历史遗留问题，中国矿山生态环境治理仍然面临巨大的挑战。在矿山环境保护方面，中国已颁布了一系列法律法规，出台了一系列矿产资源开发的环境资源税费政策，明确了矿山企业治理矿山环境的主体责任，规定了不同部门的职责。但从实施的效果看，不能从根本上解决矿山生态环境的主要问题，矿山企业不能积极主动履行自己的责任，政府部门的监管难以发挥应有的效力。当前，急需一种有效的环境经济手段促使矿山企业主动实施矿山环境保护和治理恢复的义务，以保障矿山生态环境不再产生新的问题，遏制矿山生态环境的恶化趋势，并逐步加以治理和恢复。矿山环境治理恢复保证金制度正是在此背景下提出的。本文对保证金的概念、理论基础、现实需求，以及保证金与一般环境资源税费的区别和实施现状等进行了分析，以期对中国矿山环境治理恢复保证金制度的完善提供参考。

1保证金的概念

保证金是为了保证履行某种义务而缴纳的一定数量的资金。如:在证券市场融资购买证券时，投资者所需缴纳的自备款;投标建设工程的企业在投标活动中，随投标文件一同交给招标人的一定形式、一定金额的投标责任担保;为能确保购买到某一商品或某项服务时，预付给商家的押金或定金等。支付保证金的目的就是确保权益人得到自己的权益，同时促使相关义务方履行责任的保障。矿山环境治理恢复保证金是为了保证采矿权人履行矿山环境治理恢复义务而缴纳的资金。《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国矿产资源法》等法律法规中都有明确的规定:开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境;给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。因此，矿山企业有义务对因矿产资源开发利用造成的生态环境破坏进行治理恢复。建立矿山环境治理恢复保证金制度的实质就是为了贯彻“谁污染、谁治理;谁破坏，谁恢复”的环保原则，促进采矿权人在采矿过程中保护矿山环境，并确保在闭坑、停办、关闭后受破坏的矿山生态环境得到治理恢复的一项特别的经济手段和措施。

2保证金征收的理论基础和现实需求

2．1理论基础

征收保证金制度实质是实施生态补偿的一种形式。生态补偿的理论基础包括外部性理论、公共产品理论和生态资本理论等。根据外部性理论，在生产或消费中对他人产生额外的成本或效益，然而施加这种影响的人却没有为此付出代价或得到好处，这种外部性就会导致市场失灵，使得资源配置无效或低效。因此，需要采用一些措施或途径来矫正或消除这种外部性。具体而言，就是要设计一定的机制对生态产品的边际私人成本或边际私人收益进行调整，使之与边际社会成本和边际社会收益相一致，实现外部效益的内部化［1－3］。由于矿产资源开发是生态破坏的行为，属于负的外部效应，要实现生态补偿，就必须确保矿山企业的主体责任，利用一定的经济手段促使矿产资源开发造成的环境成本内部化，从而建立一种生态补偿的有效形式，促进矿山生态环境的保护和治理恢复。当前，对外部效应的起源有不同的认识，因此有多种矫正方法，归纳起来主要有两种:一是庇古手段，即通过政府干预的手段来矫正外部性，对于正的外部影响应予以补贴，对于负的外部影响应处以罚款，以使外部性生产者的私人成本等于社会成本，从而提高整个社会的福利水平;二是科斯手段，即通过明晰产权、依靠市场力量来解决外部性问题［4］。由此，要促使矿山企业的主体责任得到确立，并保证其主动实施，一方面需要从法律上规定其治理恢复矿山生态环境的责任，另一方面，还必须利用税费政策从经济上约束矿山企业的行为，促使其保护环境。目前，中国许多法规中已有明确的要求，规定了矿山企业保护和治理恢复矿山生态环境的责任，而建立保证金制度的目的正是利用经济手段促使矿山企业治理恢复矿山生态环境的经济手段。

2．2现实需求

在矿山环境保护方面，中国虽已出台了一系列矿产资源开发的环境资源税费政策，比如:资源税、矿产资源补偿费、土地复垦费、水土流失防治费/补偿费、森林植被恢复费、排污费等，分属不同部门征收和管理。但这些税费政策都没有从根本上触及矿产开发企业的经济利益，不能内化开发行为造成的社会成本，形成不了激励企业保护环境的经济机制，不适应市场经济条件下矿产资源开发的环境管理制度规律［5］。根据当前的税费政策，企业缴纳相关税费后，由主管部门统筹使用，企业的相关责任随之转嫁给相关部门。因此，从目前实践来看，矿山环境治理和生态恢复的责任，仍然主要由政府和社会承担，作为生态环境破坏主体的矿山企业，并没有承担应有的责任，这种现象尤其在中小型矿山企业中十分明显。就当前情况来看，中国的矿山环境保护仍属于强制式的管理［6］。一方面，政府部门缺乏有效的制约措施，管理政策主要属于命令控制型;另一方面，企业环境保护的责任意识不强，矿山环境保护行为是被动的和消极的，缺乏积极性和主动性。如何提高矿山企业的责任意识，主动实施环境保护和治理恢复是当前亟需解决的重点和难点。因此，必须内化企业开发行为造成的社会成本，从经济手段上制约企业的开发行为，促使其积极主动实施矿山环境保护和治理恢复。

3保证金制度具有更好的法律效力

保证金制度与一般环境资源税费政策的共同点都是基于同一个目标，即为了保护和改善因矿产资源开发利用而破坏的生态环境，是矿产资源开发生态补偿机制落实中的重要措施和经济手段，通过缴纳保证金和征收环境资源税费以促进生态破坏和环境污染的外部成本内部化。但相比之下，保证金在促使矿山企业履行环境保护和治理恢复责任上，更具有法律效力。

3．1保证金的性质为企业所有，缴纳保证金不属于收费范畴

这一点与一般税费有着明显的区别，更容易被企业接受。矿山企业按规定缴纳的保证金，资金性质为企业所有，其权益仍然属于企业，监管部门只负责保证金的征收、监督和管理。企业按规定完成矿山环境治理与恢复，并经验收合格后，监管部门必须及时返还保证金。只有在企业不履行环境治理责任，或者治理后达不到验收标准的情况下，权益才会发生改变，监管部门才有权根据相关规定动用保证金实施招标治理。而矿山企业缴纳的一般税费，自缴纳之日起权益已经发生改变，或纳入财政预算，或划定为专项资金，相关部门可以利用已征收的税费按规定统筹使用。比如排污费，排污费是直接向环境排放污染物的排污者依法缴纳的专门用于环境污染防治的费用。根据《排污费征收使用管理条例》的规定，排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治、区域性污染防治和污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用等。

3．2缴纳保证金，企业的责任主体不发生转移

矿山企业缴纳保证金，并不免除企业治理恢复矿山环境的责任，而是促使矿山企业严格按照相关法规履行这一基本义务的经济手段。无论企业是否自行组织实施治理，最终都要为恢复矿山环境买单，而确保这一企业责任的手段就是征收保证金。企业在缴纳一般税费后，至少会免除环境治理的部分责任。比如，企业在缴纳了森林植被恢复费后，因开采矿产资源造成的森林植被面积破坏和功能下降的责任，将由林业部门统一组织实施恢复。再比如:水土流失防治费和土地复垦费，根据《中华人民共和国水土保持法实施条例》和《土地复垦条例》的规定，如果企业无力自行治理，必须缴纳相应治理费用，由相关部门代为组织实施治理。可见，在缴纳了水土流失防治费和土地复垦费后，责任主体已经明显发生转移。

3．3保证金制度有利于激励企业实施创新

矿山企业若实施了矿山环境治理恢复任务，并经验收合格后，保证金予以返还。能够有效地激励企业为了降低环境治理成本，而进行采矿工艺以及生态破坏恢复和环境污染治理的技术创新。首先，可以促进企业在矿产资源开发中改进生产技术，从源头上控制环境破坏的程度;其次，有利于企业创新生态修复和环境治理技术，以减少成本，提高矿山生态修复和环境治理的积极性。

3．4保证金制度可以激发企业保护环境的积极性

缴纳保证金可以有效地促使企业主动履行环境治理恢复责任。一方面，为了降低生态环境建设成本，企业从一开始就会注重生态环境保护，以免最终付出更大的代价实施环境治理恢复措施;另一方面，将保证金列为企业生产成本，提高了企业缴纳保证金的积极性，并有利于企业将生态环境保护理念贯穿于矿产资源开发的整个过程中;第三，在企业完成环境治理与恢复责任后，缴纳的保证金会及时返还，有利于企业尽早、尽快实施环境治理任务。总体来看，实施保证金制度能够提高矿山企业环境保护的积极性和主动性，可以更好地促进矿产资源开发生态破坏和环境污染的外部成本内部化，是当前矿山环境保护必要且有效的形式。

4中国矿山环境治理恢复保证金制度现状与建议

实际上，中国早在上世纪90年代就已经提出了矿山环境恢复的保证金政策，并在一些地区试行了类似于保证金政策的办法措施。1999年，宁夏回族自治区人民政府就颁布了《小型矿山闭坑保证金管理办法(试行)》，黑龙江省也在同一年出台了第一部有关地质环境管理的地方性法规，即《黑龙江省小型矿山闭坑抵押金管理办法》，通过规定采矿权人缴存闭坑抵押金，以促进矿山环境的保护。2006年，财政部、国土资源部、环保总局联合的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，正式提出建立中国矿山环境治理恢复保证金制度，对保证金的使用和监管作出了明确的要求，并提出保证金实行“企业所有、政府监管、专款专用”的原则。以此为依据，中国大部分省份相继出台了矿山环境治理恢复保证金文件，有些以政府的名义，有些则以部门单独或联合名义。在此之后，保证金制度在中国开始普遍试行。但由于依然没有国家层面的立法，各省在制定保证金制度的具体内容上缺乏统一，存在明显的差异，比如，保证金的征收标准、监督和管理、矿山环境治理恢复后的验收等，甚至连保证金的名称都不尽相同。

2009年，国土资源部颁布了《矿山地质环境保护规定》，第一次以国务院部门规章的形式对保证金制度从征收、使用、监管到返还等作了更为详细的规定。但在该规定中仅限于矿山地质环境保护，没有涵盖矿山整体环境的保护和生态功能的恢复，适用面较为狭窄。目前，除个别省份暂未从省级层面上出台保证金制度外，中国绝大部分省(直辖市、自治区)都建立了矿山环境治理恢复保证金制度，虽然名称有所不同，但保证金制度的实施形式基本一致。除山西省和个别地方政府环保部门主管外，其他省份和地区的保证金均归国土部门主管。从实践上来看，中国矿山环境治理恢复保证金制度属于起步阶段，依然处于探索过程中，因此，未免出现一些问题。比如:收取标准偏低，无法满足矿山生态环境保护与恢复治理的实际需求;缴纳的形式单一，除现金外，对其他形式没有做出规定，不利于企业的资金周转，从而加重企业的负担，影响企业缴纳保证金的积极性;相关配套政策不完善，尤其是矿山环境治理恢复方案、验收程序和验收标准、保证金分期返还程序等有待进一步规范。虽然存在上述一些问题，但保证金制度在确保矿山环境治理改善方面起到了积极的推动作用。为完善中国矿山环境治理恢复保证金体制，必须从更高层次上对保证金进行立法。在法律中要明确保证金制度实施的程序，规定保证金从征收、监管、返还等过程中各部门的职责，规范保证金征收标准、矿山环境治理恢复验收标准、矿山环境治理恢复方案编制导则等相关配套标准和规范性文件，以提高保证金制度的权威性和可操作性。积极构建国内矿山环境保护和治理恢复的信用体系，通过信用担保，减轻部分矿山企业因缴纳保证金而影响资金周转的压力，为企业合理竞争和发展创造条件，从而激发企业自觉保护矿山环境和主动实施治理恢复的积极性。同时，要加快调整当前的税费政策，整合部分税费资源，明确不同税费的用途，协调好各部门的利益，充分发挥各部门的职责和资金的合力，以便有限的资金发挥更大的经济效益。