新形势下对环境统计工作的反思范文

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摘要：分析了环境统计工作的定位和内容，以及第二次全国污染源普查、排污许可证与排污税制度、环境质量考核制度给环境统计工作带来的改革契机。针对固定源、城镇生活源与农业面源、移动源，提出了统计调查工作的设想。建议改变环境统计调查焦点，实现污染源统计空间格局“一张图”；开拓环境统计分析品牌，推动环境统计方法研究；以政策管理需求为导向，完成环境统计工作体系的重构。

关键词：环境统计；污染源管理；统计调查；统计分析；统计监督

环境统计是我国环境保护事业中的一项重要基础性工作，为环境规划、污染治理和环境管理提供数据支撑[1]。然而，由于环境统计工作的基础数据属性，往往受重视的程度不够，导致环境统计能力建设和人员投入不足[2]。同时，由于环境统计数据是环保部门唯一的法定统计数据，其数据本身容易受到环境政策的影响和考核要求的干扰[3]。如何改变环境统计数据难以满足和支撑环境管理需要的现状，如何应对以环境质量为核心的环境保护要求，成为新形势下环境统计工作迫切需要解决的问题。

1环境统计工作的定位和内容

1.1环境统计工作定位

根据《环境统计管理办法》，环境统计工作定位应当是国民经济和社会发展中环境保护工作内容的统计描述，服务于环境管理政策制定，为环境管理、环境保护研究提供基础信息。然而，在当前的制度体系下，统计数据难核证、环境统计核算的年度总量趋向限制了其对环境管理和政策评估应有的支撑作用[4]，环境统计数据价值较低，在日常管理工作中得不到重视，没有明晰的工作定位与数据质量目标导致环境统计制度体系进一步僵化。环境统计工作的产出即环境统计数据及相关成果，为满足工作定位要求，必须提出明确的数据质量目标，包括：识别当前和未来的环境管理问题及政策需要；评估政策行动的冲突和需求；定义政策目标和标准，评估和比较政策选择；监测政策进程、执行和效果；为公众和政策利益相关方提供信息；为环境模型和学术研究提供参数输入[5]。环境管理与环境政策的对象是污染源，环境统计工作的服务对象是环境政策。由此可见，环境统计工作的目标就是为污染源管理政策服务。

1.2环境统计工作内容

环境统计制度虽然已经形成了明确的统计调查对象、严格的指标体系与分类标准及频次要求，但仍存在着重点调查对象固化、依赖产排核算、仅关注年度数据、总量考核思维牵制、单一报告等问题，其根本原因在于工作内容没有基于数据应用细分。根据已有文献和教科书的分类，以及环境统计工作定位，从满足数据质量目标出发，将环境统计工作内容细分为统计调查、统计分析和统计监督3个方面。统计调查指按照规定的调查对象、指标体系、分类标准和调查方法，有组织地收集反映总体单位特征的原始资料的过程[1]；统计分析是对统计调查数据的整理与加工，以满足环境管理及政策制定的需要；统计监督是对环境保护政策的评估与反馈。目前的环境统计工作以统计调查为主，统计分析和统计监督开展较少，尚未形成健康运转的系统链条。针对未来的环境统计工作，统计调查在满足基本环境统计沿革的基础上，需要在调查方法和数据质量方面进一步改进[6]，并根据新的环境问题和业务管理需求开展创新。统计分析是连接环境管理现状与环境管理决策的纽带，其实质就是管理决策支持与政策评估[7]。未来需要加强主导合作，深度挖掘环境统计数据。此外，信息公开与科研合作也能改善统计制度，提高数据质量。统计监督在未来应关注两点，一是对环境统计工作自身的质量管理，增加质控手段，减少人为偶然误差，识别系统误差，改进数据质量；二是对环境统计制度的分析研究，为统计制度完善和统计数据分析提供改进方案和分析方法。

1.3环境统计数据质量

环境统计数据质量直接关乎环境管理政策的选择和成效，不论是命令控制型政策还是经济刺激型政策，其对社会经济的影响都是巨大的。根据美国的环境数据质量管理经验[8]，数据质量目标就是充分回应管理需求。目前依靠环境统计报表制度及逐级审核的管理措施，虽然在技术上能够减少错误的发生率，但是结构、系统化的统计数据质量问题仍然难以得到解决。在未来的环境统计工作中需要重点关注以下三点。（1）数据来源。环境统计数据的关键是统计调查报表的设计与填报，以及统计核算模型方法的研究，数据质量源自地方官员、排污单位及统计机构利益的权衡[9]，而核算模型方法的数据质量源于管理水平、环保技术进步状况、科研能力等多方面。因此，应在统计沿革的基础上，加强对环境统计人员的培训和指标调查解读，简化与科学设计方案；逐步依靠对排污单位的法定要求进行台账管理；通过指标设计，明确各层级环境统计数据的需要，调动数据使用者的积极性；对模型测算方法定期评估与修正，保证资金支持，逐步提升数据质量。（2）统计误差到经济成本。根据Briggs[5]对OECD国家环境统计数据的评估，其基准年的污染物排放量逐年升高，且不同指标的统计误差推测在20%以上，最高甚至达到100%～200%。目前，我国对环境统计数据质量的定量化评估文献较少，而在经济、金融统计数据质量领域，已经通过构建数据质量指标体系[10]，利用计量经典模型[11]和统计核算方法[12]进行质控评估。因此，环境统计工作应当制定质量管理计划，按照应用需求，定量化设置各项调查指标的数据质量目标，在合理调查成本的基础上设计有针对性的调查方案[13]。（3）数据层级与应用边界。开展环境统计工作，国家环境管理政策制定是动机，地方环境统计数据应用是基础[14]。目前环境统计数据分为县级、市级、省级和国家级4个层次，在数据的汇总和审核工作中常易忽视县市级数据的应用，导致统计误差和数据一致性问题突出。因此，应当对各层级数据的可靠性作分析，注重地方政府对环境统计数据的应用需求，合理界定统计指标与数据的使用边界和尺度。

2环境统计工作改革的当前契机

2.1第二次全国污染源普查第二次全国污染源普查的一项主要工作目标就是建立健全重点污染源档案、污染源信息数据库和环境统计平台，其对环境统计工作的支撑作用主要体现在以下3个方面。一是建立全国污染源基本单位名录库。环境统计工作未来应以动态更新污染源名录为重点，通过月度动态增减污染源单位，季度抽样调查污染源活动水平，年度重点污染源统计调查、一般污染源抽样核算等方式形成各级污染源统计数据。二是增加了生活源锅炉调查、市政入河排污口排查与监测、城乡生活能源抽样调查、农村居民生活用水抽样调查、生活污染源挥发性有机物调查、农业面源抽样调查等内容和技术路线，弥补了目前环境统计工作在生活污染源与农业面源调查方面的空白。三是根据当前环境质量突出问题，增加了挥发性有机物、氨、重金属等项目，同时建立覆盖国民经济分类中相关行业污染物的产生与排放核算方法体系，以及核算方法更新机制，为未来的环境统计工作奠定基础。此外，还将通过污染源普查，逐步完善全国环境统计工作管理机制，健全质量管理与核查技术体系，培养一批环境统计人才。

2.2排污许可证与排污税制度

排污许可证守法信息数据库是美国等发达国家环境统计数据的重要来源[15]。排污许可证制度的实施将从根本上改变固定源环境统计调查工作的现状，推动环境统计工作的重点逐渐向统计分析和统计监督转变。《中华人民共和国环境保护税法》于2016年底通过，并于2018年开始实施。虽然目前环境税费的核算方法尚未公布，但是通过污染排放量核算的方式已经确定。配套环境税法执行的核算细则的出台，必然借助多年来环境统计工作的经验和教训，同时最终的核算方案和核算结果也将为环境统计工作提供基础性资料。

2.3环境质量考核制度

目前我国的环境保护政策确定为以环境质量改善为核心，随着新《中华人民共和国环境保护法》的颁布，以及“大气十条”“水十条”“土十条”和相应的环境质量考核方案的推出，城市环境空气质量改善与流域水环境质量管理成为各级政府关注的焦点。环境统计数据既可以反映环境管理工作的状况与水平，又可以为环境管理提供数据支持，其应用将更加广泛，而提升数据质量，以满足基础环境管理单元对数据应用的需要将是未来环境统计工作的重点。

3统计调查工作的设想

3.1固定源

固定源调查对象包括工业固定源、市政点源、规模以上农业固定源等。固定源污染管理是环境保护管理工作的核心，环境统计应当围绕环境管理的重点行业，统计调查也应区分重点行业、非重点行业，以及集中式治理设施、规模以上农业固定源。固定源调查的基本内容分为行业发展、技术水平、活动水平和排放控制4个方面。技术水平主要调查生产工艺，包括原辅材料投入、生产工艺差异等；活动水平主要调查时间段内产品产量、生产运营时间等；排放控制主要调查排放控制工艺、污染物去除效率及最终污染物的产生量和排放量。目前环境统计采取将占排放总量85%以上的企业纳入调查的方式，大量的“小、散、乱、污”企业未被纳入，导致统计数据无法反映环境管理的真实状况。建议变革统计调查方法，采取全面调查与抽样调查相结合的方式[16]。对于重点行业、集中式治理设施污染源，仍然采取全面调查的方式，根据第二次全国污染源普查档案，增减重点行业污染源名录，填报环境统计报表。对于农业污染源与非重点行业工业源，规模以上企业全面调查，规模以下企业根据排放量与国民经济分类，分层抽样或简单随机抽样调查，确定污染物产生量与排放量变化情况，样本一旦选中则不再更改，并且逐年跟踪调查。对于新增污染源，重点行业、规模以上企业全面调查，规模以下企业不作为样本调查，当出现重大产业结构调整时基于污染源档案重新选定样本[17-18]。随着排污许可证与排污税制度的不断完善，未来环境统计工作将不再依赖于环境统计报表与企业调查，而将直接根据排污许可证守法情况、自行监测报告、排污纳税记录等统计核算。

3.2城镇生活源与农业面源

城镇生活源与农业面源调查的关键在于基础数据质量、活动水平调查与产排污测算的准确性。由于能源结构、经济发展水平、地域生活消费习惯等不同，城镇生活物质消费状况差异很大，农村所属类型[19]的产排污状况也有很大差别。目前全国使用相同系数进行宏观测算的方法易带来较大误差，只能在宏观尺度应用。第二次全国污染源普查开展的抽样调查中，包括市政入河排污口的城市生活废水排放情况、城乡能源使用情况、生活污染源挥发性有机物和农业面源污染调查等4个重点统计领域。基于现有的抽样方案和排查结果，跟踪上述领域的统计数据，可以为大气环境治理与水污染防治提供技术支撑。由于面源排放状况很难开展实际监测与核证，只能通过研究，逐步提高共识性的统计数据质量。建议加强科研合作与交流，在政策研究的基础上提升产排污测算系数的精准度，进一步细化抽样调查和测算方案，深入分析面源环境政策，提升精细化管理水平。

3.3移动源

移动源调查对象主要包括道路机动车与工程机械，移动源环境统计应当针对重点污染防治区域、重点城市进行重点调查。在国家层面可以就移动源产排污系数和参数提出方案，鼓励地方环境保护机构开展抽样调查。同时，还应加强道路机动车排放与路边环境监测站点数据之间的关系、基于车流量与路况的道路排放量核算模型等方面的研究，为更加精细化的道路机动车调查与管理提供技术储备。

4环境统计工作体系的重构

4.1改变环境统计调查焦点，实现污染源统计空间格局

“一张图”第二次全国污染源普查将全面覆盖所有污染源，借助信息手段形成全国污染源“一张图”。环境统计调查必须改变当前以年度排放量为最终产出的模式，固定源需要关注行业发展水平、生产工艺技术进步、产业活动和能源消耗水平、污染控制技术等，改变以报表为主的调查方式，利用排污许可证守法数据，结合污染源名录库建设，按照行业对产品、原料、工艺和污染控制技术分类抽样调查，支撑污染源监管与绿色发展体系构建。此外，环境统计还应覆盖农业面源、市政管理、重点城市移动源、新型污染物、城乡能源消费等方面，为深度治理大气和水环境及土壤污染管控提供支持。通过对上述领域统计与核算方法体系的构建，以及不同时间尺度和空间尺度的统计调查，实现动态的污染源统计空间格局“一张图”。

4.2开拓环境统计分析品牌，推动环境统计方法研究

全面、详实的结构化数据中蕴含着巨大的管理价值，应当进行系统梳理与专题挖掘。建议与科研院所、高校、行业协会合作开展环境统计大数据分析，权威性的行业发展、政策评估等报告，充分利用环境统计数据资源，提升环境统计工作的影响力。同时，还应推动环境统计方法研究，完善调查方案，不断更新污染物排放核算系数，逐步提高数据质量，保证环境统计数据的公信力和权威性。

4.3以政策管理需求为导向，服务新时代中国特色社会主义建设

环境统计调查焦点的变化，政策管理需求的拓展，都将引导环境统计管理机制发生变化。要解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在环境保护方面，保护生态环境是基石，推动绿色发展是目标，中国特色社会主义建设是最终要求。因此，环境统计工作不仅要关注污染治理和新型污染物，还要在能源消费、结构调整、生产技术水平和居民生活等方面与其他统计领域开展合作，服务于新时代中国特色社会主义建设。

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作者：张震1；刘帅2 单位：1.中国环境监测总站，2.农业部管理干部学院