农村环境污染治理问题探析范文

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在致生态文明贵阳国际论坛2013年年会的贺信中指出:“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”然而在整个社会自然环境污染日益恶化的大背景下，以前曾被认为是绿水青山、碧海蓝天的农村地区的环境污染形势也变得非常严峻，主要表现在:生活垃圾污染严重，工矿业污染加剧，焚烧秸秆污染进一步加重，土壤和地下水源有害物质含量严重超标等，因此，治理农村环境污染已迫在眉睫。本文着重从农村非政府组织参与农村环境污染治理的角度入手，重点考察了农村非政府组织在治理农村环境污染问题中的独特优势，认为针对农村环境污染问题，应采取多元治理模式，即在政府的主导下，鼓励农村非政府组织积极参与，形成各种社会力量齐抓共治的良好局面。

一、农村非政府组织介入农村环境污染治理的独特优势

在整个社会非政府组织蓬勃发展的大背景下，我国农村非政府组织近年也得到一定程度的发展，这为农村环境污染的治理选择提供了新的途径。学界一般认为，“非政府组织是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的、非党派性质的，并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会性问题的社会组织”。农村非政府组织主要是指以维护农村社会公益为目的、萌发成长于农村社会的自治性组织，具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性等特征。

(一)农村非政府组织能够有效弥补农村环境治理的制度设计不足农村非政府组织除了具备非政府组织的一般特征外，还具有地域性特征。由于我国地域辽阔，农村的情况各有不同，基于不同的村情社情基础上成立起来的农村非政府组织必定不会像一般非政府组织那样，而是和不同农村特殊的地理环境、风俗习惯等相适应的，其组织架构、人员构成、运作方式也就必然具备一定的地域特征。这种地域性就使得农村非政府组织在环境污染治理上非常接地气，它们能够深切地体会到环境污染给农村带来的危害，也非常清楚造成污染的原因，能够提出并实施具有针对性的措施。在当前国家环境保护立法层面上相对忽视农村环境污染治理这一制度设计不足的现实下，农村非政府组织在环境保护上的意愿和认识，在一定程度上能够弥补因制度设计缺陷所造成的对农村环境污染治理问题的忽视。

(二)农村非政府组织能够填补农村环境污染治理的主体缺位按照“谁污染，谁治理”的原则，我国目前针对农村环境污染的治理出现了主体缺位，即没有特定的组织或团体真正有意识、有担当地承担起治理污染的主体责任。另外，由于农村污染具有随机性、分散性、隐蔽性的特点，而且大部分农户经济水平还很低，单个农户也很难成为有效的责任主体。因此，迫切需要寻找一个新的责任主体，而农村非政府组织就是一个恰当的选择。农村非政府组织是一个相对稳定的常设性机构，有自身的领导机构和组织原则，实行自我约束和管理，其成立带有志愿性质，其成员大部分是志愿者，参加者都致力于该组织所关注的特定的社会问题，环境污染问题即是其一。比如，农民专业合作社在农村环境污染中起到非常重要的新的责任主体作用。一方面，该组织可以通过培训强化农民的环保意识，也可以通过经济手段来改变现有的种植养殖方式，使其变得更加环保;另一方面，通过该组织可以在农户和政府之间架起桥梁，起到上传下达的作用，充分发挥政府和农户的各自职能，促进环境污染问题的解决。

(三)农村非政府组织能够有效缓解农村环境治理的投入不足问题在整个国家尤其是城市污染日益严重的情况下，指望政府在农村污染治理上投入大量资金是不现实的，即便是政府有所投入，也只是杯水车薪。因此，必须为治理污染找到新的筹集资金的渠道，而通过农村非政府组织中的各个团体的积极参与，能够最大限度地筹集到治理污染所需的资金。把这些捐赠资金用于农村环境污染治理，就能够在一定程度上弥补环境污染治理资金的不足。同时，农村非政府组织在治理环境污染中对资金的使用采取民主开放的公众参与机制，直接处于公众的监督之下，相当程度上避免了暗箱操作，最大限度地发挥资金的使用效率。

二、农村非政府组织介入农村环境污染治理的现实困境

农村非政府组织在农村环境污染治理中发挥了比较重要的作用，但是各种主客观条件的存在也制约着其发展，致使其在农村环境污染治理中面临困境，主要表现在以下几个方面。

(一)农村环境污染治理中农村非政府组织的法律地位和保障相对缺位现代化的治理体系是多元主体合作共治，是对传统治理模式的突破。农村非政府组织参与农村治理，需要以一定的公共权威为基础，但现实中其权威的认同面临挑战。一些乡镇政府，虽然支持发展农村非政府组织，但是把它们当成自己的附属机构，“对非政府组织采取了一种既鼓励发展又强化行政管理和政治限制的谨慎态度”［2］。一旦二者发生冲突，非政府组织的合法性便荡然无存。一些村民对非政府组织也并不认同，一方面是受传统观念的影响，另一方面也是农村非政府组织自身公信力不足。由于合法性问题的存在，农村非政府组织在参与农村环境治理工作上显得心有余而力不足，这是目前其所面临的一大困境。另外，从立法层面上讲，我国目前还没有一部相对完整的关于非政府组织的法律文本。改革开放以来，我们国家制定了几部关于非政府组织参与行政活动的法律规章，这些法律规章虽然弥补了我国关于非政府组织的法律空白，但是都缺乏完整性和系统性，而且少见相应的司法解释和具体的实施细则。尤其是在实践中，过于强调登记注册程序，实际的针对性和可操作性不强，缺乏对农村非政府组织在环境污染治理中的地位、性质、具体活动原则等规定。这就使得农村非政府组织在污染治理中的地位显得尴尬，有“名不正、言不顺”之嫌，直接影响了农村非政府组织在环境治理中优势作用的发挥;同时，也会导致政府对农村非政府组织的随意化管理。

(二)农村环境污染治理中农村非政府组织的社会公信力有待于加强农村非政府组织要想有成效地致力于各种社会公益活动，就必须在其所服务的对象、当地政府以及捐助者面前具有公信力，有作出承诺并实现承诺的能力。我国的农村非政府组织发展尚不成熟，广大民众对其了解和认识比较有限，甚至存在部分认识误区，这就使其发展缺乏宽松的社会环境和民意认可，不利于农村非政府组织的正常运行以及公益活动的开展。另外，相当一部分农村非政府组织是从政府机构中演化而来的，独立开展活动比较困难。其独立性的弱化很容易导致其公益活动具有浓厚的官僚化和商业化色彩，有的甚至开展经营性活动，这就背离了其公益性和非营利性的基本特征，无形中就使得农村非政府组织的社会公信力大打折扣，也会使其参与社会公益活动丧失民众基础和人才支持。

(三)农村环境污染治理中农村非政府组织的资金、人才相对缺乏经费短缺一直是制约我国农村非政府组织在环境污染治理中发挥作用的主要“瓶颈”，而人才尤其是专业人才的相对缺乏也限制了其工作的开展。从理论上说，非政府组织的经费来源十分广泛，既有财政拨款和社会捐助，又有会费和各种附加收入，但实际上并非如此。“当前，我国‘内生型’非政府组织和‘外生型’非政府组织都在不同程度上存在着经费短缺的情况，约有半数左右的非政府组织活动经费来源于政府的财政拨款、补贴以及项目经费，而会费仅占20%”［3］。由于经费短缺，农村非政府组织无法吸纳优秀的专业人才，在开展公益活动时总是受到人才的限制。在环境污染治理实践中，由于缺乏专业人才，农村非政府组织很少对治理活动提出合理化的建议，这在很大程度上降低了农村非政府组织介入环境污染治理的成效，使得政府和民众对其治理能力产生怀疑，进一步影响了其参与环境污染治理工作的良性发展。

三、农村非政府组织有效介入农村环境污染治理的路径选择

农村非政府组织在农村环境污染治理中所面临的现实困境制约着其作用的发挥，但这些困境亦是我们解决的方向和突破口。笔者认为，应该从以下几个方面寻求突破。

(一)通过法律体系的建立健全赋予农村非政府组织在污染治理中的合法性要大力推进非政府组织立法工作，加快制定关于农村非政府组织发展与实施农村环境污染治理的相关法律，建立配套的法律法规体系，确保农村非政府组织的合法权益，为其参与农村环境治理提供强有力的法律保障。一方面，在对现行与非政府组织相关的法律法规进行修改和完善的基础上，要尽快出台《非政府组织管理法》，对设立非政府组织的相关细则予以规定，使非政府组织建立过程合法化，日常运行公开透明化、公益活动民主规范化，从根本上改变把农村非政府组织当作一般机关事业单位来管理的传统做法，使非政府组织在法制化的道路上健康持续发展;另一方面，进一步完善《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，充分保证农村非政府组织介入农村环境污染治理的合法性，对其从事农村环境污染治理活动提供法律保障，为其参与农村环境污染治理创造良好的法律环境。

(二)通过大力宣传增强农村非政府组织在污染治理中的社会公信力农村非政府组织要想赢得民众的认可和支持，主要途径就是加大对自身的宣传力度，使民众真正了解农村非政府组织的宗旨、地位和功能。一方面，农村非政府组织自身与政府要向广大农民宣传党和国家关于支持和鼓励非政府组织发展的相关法律政策，并积极介绍其他地方农村非政府组织发展所取得的成绩和先进经验，让农民打消对农村非政府组织发展的思想顾虑，形成准确的思想定位，从而提高广大农民建立农村非政府组织的自觉性，促进农村非政府组织的健康快速发展。另一方面，在农村非政府组织参与农村环境污染治理过程中，也要加强宣传力度，邀请农民参与进来，让他们在治理活动的整个过程中能起到过程监督、流程观摩、结果反馈的作用，农民能够切身体会到农村非政府组织对于农村环境污染治理所起到的积极作用，也必然会积极支持，甚至投入农村非政府组织的发展中。这样，农村非政府组织在环境治理中，不但提升了自己的能力，也会得到社会民众的认可和支持，有利于农村环境污染治理工作取得显著成效。

(三)通过加强农村非政府组织的自身建设来提高其募集资金和储备人才的能力农村非政府组织自身建设应该着力解决两个问题:一是提高募集资金的能力，二是储备人才的能力。一方面，充足的资金是农村非政府组织参与环境治理取得实效的基本保障，因此，从各个途径募集其运行与发展所需的资金是当务之急。当前，农村非政府组织还主要是依靠政府的财政支持来维持支出，但是这些资金还不足以保证其可持续发展，必须拓宽募集资金的渠道，除了要通过各种方式吸引民间的捐助外，还要努力争取各种形式的资助与帮扶。另一方面，农村非政府组织人才匮乏尤其是专业人才匮乏是制约其可持续发展的一大“瓶颈”。当前农村非政府组织的规模普遍偏小，且局限于在特定的区域开展活动，这就使得其在进行工作人员选拔时受到很大的局限。因此，除了尽可能在更大范围内选拔优秀人才之外，更重要的是，要对现有的工作人员进行在岗培训，通过培训来提高他们的专业技能。

(四)理顺政府和农村非政府组织在农村环境污染治理中的关系在农村环境污染治理中应该建立起以政府为主导的多元治理模式，充分发挥农村非政府组织的优势，弥补单纯的政府主导所存在的缺陷。这就需要理顺政府和农村非政府组织在农村环境污染治理中的关系。一方面，要大力推进政府管理的改革与创新，政府要从“全能政府”转变为“有限政府”。另一方面，对农村非政府组织的地位与社会功能进行重新定位，科学评估其参与管理社会公共事务中的角色。政府也应该寻求与非政府组织建立起良性的互动合作关系，“坚持培育发展和管理监督并重的原则，完善培育扶持和依法管理非政府组织的政策”，积极推动农村非政府组织健康发展。具体来讲，在农村环境污染治理中，农村非政府组织所要达到的目的、所承担的责任和政府是相同的，是政府的合作者与助手，对此，应该积极理顺农村环境污染治理中政府与非政府组织的关系，摒弃原有的把非政府组织视为管理与限制对象的过时看法，支持农村非政府组织发展，大胆委托其开展环境污染治理活动，对其介入农村环境污染治理所取得的成果给予奖励，使其在农村生态环境的治理中发挥更大的作用。

作者：郭桂玲 单位：河南警察学院 社科部