环境影响评价公众加入思索及策略范文

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1引言

公众参与是环境影响评价工作中的一个重要内容，目的是通过公众参与来维护公众合法的环境权益，使公众更全面地了解建设项目或区域发展规划概况，以及环境背景信息;同时，使管理部门、建设方及环评单位了解公众对建设项目或区域发展规划所关心的环境问题和态度，听取受影响地区的公众意见和要求，收集合理化建议，弥补环评中可能存在的遗漏和疏忽，使建设项目或区域发展规划在规划选址、产业发展、项目选择，直至工程设计、环保措施、工程施工和建成后的运行管理等方面能够更加完善和合理，从而有利于最大限度发挥项目的综合及长远效益，达到环境、经济和社会效益的统一。

2公众参与中应注意问题

2.1范围与对象选择

2.1.1对象分类公众参与的对象包括有关单位、专家及个人。特别强调的是，公众参与对象中受到项目直接影响人数不应少于调查总人数的70%。环境影响评价分为建设项目环境影响评价和区域、规划环境影响评价。由于2种类型的环评对象涉及的层次、范围有很大差异，因此，环评文件中公众参与的主要对象、范围，以及受直接影响和间接影响的单位、人群也不相同。

2.1.1.1建设项目环境影响评价公众参与主要对象建设项目环境影响评价公众参与的主要对象是与将实施新建、改建或扩建项目地块相临的，受到直接或间接环境影响的单位和居民，如居民委员会、村民委员会和基层群众自治组织，以及其他关注本项目的公众。对于可能存在重大风险的建设项目，公众参与的地域范围较大、人群数相对较多。对于可能存在风险或者一般建设项目，其公众参与的地域范围和人群数相对减小。还有一些如铁路、高速公路、桥梁、运输管道等呈线状分布的项目，其公众参与对象至少应包括铁路、高速公路、桥梁、运输管道等途经地区环境影响范围内受到直接或间接影响的单位和居民，同时还应包括拟搬迁的居民和企业。实例1:上海某国际机场扩建工程要增加飞机跑道以及其他辅助设施，这项工程的实施将会加大环境噪声的影响。考虑到飞机起降对南北两侧居民影响较大，在该项目环境影响报告书公众参与调查时，公众参与的调查范围确定为机场扩建范围南北边界0.5一5km、东西边界0一2km的相关区域，以切实了解公众对飞机起降的实际感受。调查对象主要为机场扩建工程范围内可能受影响的居民以及该区域内土地管理所、机场扩建动迁办公室、街道等单位中的人员，同时还包括有关环境保护部门的专家、社会各界对该项目感兴趣的人群。随机调查共223人，有效份数221份，其中直接利益相关人员约占90%，网上调查1522人，有效份数45份。

2.1.1.2区域和规划环境影响评价公众参与主要对象鉴于区域或规划的实施可能产生的影响，相对于建设项目具有深度更深、难度更大、且具潜在不易识别等特性，其公众参与的特点表现为:第1，公众参与的对象范围更广;第2，技术复杂的规划要求有高层次的管理者、相关领域专家学者的参与(能给与评价单位最有针对性意见和建议的，往往是相关领域专家及政府相关部门的代表，特别是规划编制部门以及规划执行中可能涉及的相关部门代表);第3，区域或规划环评的公众参与应覆盖规划环境影响评价的全过程。实例2:上海市某化工石化集中区域规划，由于集中区涉及范围广、人口多、影响大，因此其环境影响评价公众参与在参与对象上力求多层次、全方位，在参与方式上力求多样化，尽可能广泛地听取公众对集中区发展以及环评工作的意见和建议。公众参与对象包括相关政府部门代表、相关专家、关注化工石化集中区建设的所有群体和个人，生活或工作在附近的直接或间接受其影响的公众、相关工业区企业及园区管委会代表、相关周边单位或管委会代表，共发放各种调查问卷500多份(不包括网上调查)。值得注意的是，在环评启动、报告书编制阶段及报告书初稿形成后，先后4次召开政府部门征询意见座谈会，共发放并收回政府相关部门调查问卷20多份。另邀请多名化工、风险评价、环境评价等方面的专家共召开专家论证会3次，专访和函询贯穿始终。政府部门及专家意见中的“严格工业项目环境准人制度”，“建立相应的应急响应联动机制”等诸多建议，对于区域今后的合理发展具有重要意义。实例3:某市污泥处置规划作为专项规划，其在实施过程中涉及多个管理部门。因此，规划环境影响评价中除了在网上公示，进行公众调查外，还广泛征询政府管理部门的意见(见表1)，走访相关专家，召开多次座谈会，及时了解该规划实施还可能存在的问题，使环评最终能针对性地提出有效防止二次污染的对策建议。

2.1.2存在的主要问题环境影响评价公众参与环节在实际工作中，在范围与对象选择上存在随意发放调查表凑数等现象，导致参与对象缺乏代表性及广泛性I’】。

2.2公众参与程序

2.2.1建设项目公众参与程序建设项目公众参与的过程依次为信息公告一第一次征求意见一环评简本公开一第二次征求意见。《环境影响评价公众参与暂行办法》、《上海市实施(中华人民共和国环境影响评价法>办法》等相关法律、法规对公众参与活动的方式、内容和程序都有明确的规定，也就是说当范围、方式、内容都确定后，公众参与的程序成为关键一步，如果程序错了，其他的形式及内容的合法性都不存在了，同时也容易引起直接利益相关方不必要的误解。因此，注重公众参与的程序合法性就显得尤为重要。实例4:某道路辟建工程项目环境影响评价课题组就曾接到项目周边居民的来信投诉，指责环评单位未告知环评报告简本公示时间和公示场所，损害了广大业主的知情权与参与权。课题组经过认真核实，并与有关部门沟通后认为，该建设项目所引起的居民矛盾，其实质并非环境污染问题，而是相关道路规划的调整问题，但由于建设单位与课题组在公众参与调查工作中程序上的一些小疏忽，转而引发了居民与环评单位的矛盾，后经多次协调解释才得以缓解。

2.2.2区域和规划环境影响评价公众参与程序规划环评的公众参与主要程序为在编制环境影响报告书的过程中，规划草案报送审批前，向公众公开环境信息。在信息公告、公开环境影响报告书草案后，公开征求公众意见’)。根据实际工作的经验，规划环评在工作大纲阶段即确定规划环评指标体系时就应开展相关部门的意见征询，同时进行相关资料、问题的收集;第2阶段是在初步结论出来后，逐一与相关部门沟通。应该说，一个出色的规划环评完成的过程，就是一个不断将环评每个阶段的工作成果与相关部门沟通的过程，最终(最好的)成果就是环评的建议为规划所采纳，并纳人规划体系，融为一体。22.3存在的主要问题公众参与程序环节存在的主要问题有:简本公示前的告知工作不够全面彻底，使得直接利益相关方因不知情、未留意而错失了解项目情况以及发表建议的时机，对环评单位、建设单位产生不满情绪，甚至对市政府决策采取敌对心理，此类不良环境影响可能带来社会矛盾。电子版公示未在大型网站(如东方网、搜狐网、上海环境热线等)上公示，限制了更多关注项目的公众参与的机会;在规模较小的网站上公示，因网站本身知晓率、关注度不高，公示最终往往流于形式，达不到预期效果。建设项目环境影响报告书经技术评估后，有可能发生重大变更，导致厂址、卫生防护距离、环境影响程度与范围等发生明显变化，但建设单位或环评单位一般不会再次进行环境信息公开，由此形成了公众知情的盲区[‘z。

2.3公众参与方式

2.3.1主要方式公众参与的方式主要包括:(l)问卷调查及现场走访调查;(2)座谈会、论证会、听证会;(3)专家咨询;(4)大众传媒，包括广播、电视、网络等。应充分考虑时间因素和人力、物力、财力等条件，确定合理的公众参与方式。征求公众意见最直接、最主要的方式是书面问卷调查，网上问卷调查适用于征求大范围公众的意见，可作为书面问卷调查的辅助和补充2)。例如，采用现场参观加座谈会的方式，很适合垃圾焚烧厂这类项目，可以给公众以现代垃圾焚烧厂的直观印象，加强公众、建设单位、环评、设计单位的面对面交流。听证会的组织形式及组织者，都需界定，很多地方政府都不愿接手主持听证会，从而使得听证会的形式很难开展。近年，随着公众对居住环境的日益关注，在环评的公众参与工作中，公众对项目的反对意见比例越来越多，其中不乏有利于环境保护的合理要求，但也有对相关知识缺乏了解而产生的顾虑，有时甚至参杂着一些与环境无关问题的反映。例如，垃圾焚烧厂以及大型变电站等市政项目，均受到公众的强烈反对，相关管理、技术人员与公众反复沟通也不能达到应有的效果。针对此类敏感项目，从正面引导减少矛盾冲突以及提高工作效率高度出发，在公众参与征询意见的过程中，建议政府部门首先在媒体上开展一些前期的环境知识科普宣传，同时建议环评单位不接受电话来访和个别上门，而以座谈会和接收电子、书面信函为主。

2.3.1.1存在的主要问题实际工作中，在公众参与的方式选择上，环评单位多数选择操作简单、成本较低的发放调查表方式，而并非结合实际情况选择最适合的方式[’]。24公众参与内容

2.4.1针对公众参与的目的、内容设计调查表公众参与调查表应根据项目的情况、公众参与的目的，区别不同调查对象设计书面问卷调查表和网上问卷调查表。对于可能受建设项目直接影响的调查对象，应在书面问卷调查中明确告知项目可能存在的环境问题以及所采取的环保措施和预测的效果2)。实例5:某垃圾焚烧厂项目，针对直接影响方(项目地块附近的居民，对此垃圾焚烧厂技改和扩能工程建设最敏感的反应者)、相对受益方(原拟建生活垃圾焚烧厂可能受影响的人群)及相对中立客观的社会团体(专家、人大代表、政府代表等其他公众)分别设计了调查问卷，调查内容各有侧重，如:环境现状的调查及厂家现行做法的可接受度，与原拟建焚烧厂相比，新项目主要的有利因素等。为分析不同立场的被调查人群对本工程的认识，环评单位将公众对调查内容各有侧重的问卷中共有的9个问题的不同反馈进行总结比较，经人数加权后，获得较为客观的公众意见，使得调查结果更细致明了，具有现实指导意义。

2.4.2存在的主要问题调查表征求意见的内容大多是选择题，这就易产生对项目概况及环境影响的描述避重就轻，对于敏感问题利用不易理解的专业术语来误导受影响公众。

2.5公众意见处理

2.5.1公众意见采纳与否的说明在综合分析公众意见、国家或地方有关规定和政策、建设项目情况以及社会文化经济条件等因素的基础上，需对各主要意见采纳与否作出判断并说明理由。对于合情合理的意见和建议，应说服项目或规划实施单位予以采纳;对于依据不充分的可不予采纳，但需说明理由。通过此举措，可以使公众清晰明白地了解到自己所关注的问题是否将得以解决，所提出的建议是否被最终接受，确保了法律所赋予公众的知情权等。实例6:在某国际机场扩建工程环评项目中，居民提出减少凌晨的邮政货运航班，为附近居民营造一个安静的睡眠环境。就此问题，环评单位开展多方调查，发现“红眼航班”现象确实存在，随即从环评角度分析，认为该机场位于居民密集区这个特殊的地理位置，执行“红眼航班禁飞、减少凌晨邮政航班起降次数”有其可能性，并提供建设单位3条合理性建议，最终建设单位表示拟结合另一机场3跑道启动，将该机场现有夜间航班、邮货航班尽可能东移，预计届时该机场对附近居民的夜间声环境的影响将有显著改善。实例7:上海某电厂为缓解紧张的供煤状况、确保电厂正常运行，将恢复规划中的储备煤场。在此环评项目的公众参与过程中，个别调查对象表示对项目不支持，主要是因为现阶段该电厂存在的噪声问题。考虑到本项目并无重大噪声源，对区域内声环境影响有限，在建设单位确保环境影响减缓措施有效实施的情况下，并不会加重本地区的噪声污染程度，不会增加区域声环境质量的等级，环评结论认为居民所担心的噪声污染与本项目建设无关。

2.5.2存在的主要问题公众意见处理中，针对反对意见或有条件赞成等，普遍存在敷衍了事的现象川;对公众意见如何采纳或不采纳的原因等，没有明确的说明。往会出现坚决反对、违心签署、不闻不问的情况。应通过多渠道的广泛宣传，提高公众对环境的关注和了解程度[’l。

3公众参与改进建议

3.1强化公众参与意识受专业知识水平、认知程度的局限和外界影响，公众参与环境影响评价的意识还不够，维护自己合法权益的主动性也不够，在调查对建设项目所持态度时往往会出现坚决反对、违心签署、不闻不问的情况。应通过多渠道的广泛宣传，提高公众对环境的关注和了解程度[’l。

3.2增加广泛听取各方意见途径当前，项目在规划、立项过程中均未有听取公众意见的环节，公众对项目引起的各类问题(如环境质量下降引起的房产贬值问题、项目建设占用小区公共区域、绿化地等)的意见，只能在环评阶段公众参与时表达，致使对项目反对率较高。建议在项目规划、立项阶段增加广泛听取各方意见的途径。

3.3尽快出台相关补偿法规对项目产生的环境影响或其他影响引起的公众环境、经济权益的损失，由于缺乏补偿等相关法规及具体方案、措施，使公众感觉利益没保障，易引发群体恐慌及不满情绪。建议尽快出台公众利益受损的相关补偿法规。

4结语

环境影响评价工作中公众参与部分越来越受到关注，环评单位有责任与义务将这部分工作做得再细致周全些。首先，这部分工作必须严格按照公众参与的程序执行;其次，在对象选择上可考虑区别对待、同时根据时间因素和人力、物力、财力条件，确定合理的、多样的公众参与方式。值得注意的是，公众意见采纳与否的说明亦不可少。我们最终目的是使得公众参与发挥其应有的作用，避免多方矛盾，促使项目或规划的有序推进，形成共赢局面。