城市与环境规划不协调的原由范文

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1引言

我国现行规划体系下，各规划之间在很多方面还存在着相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给规划的审批、管理和实施工作带来诸多不便。要解决这类问题，必须全面系统地认识各规划之间的关系。本文以环境规划和城市规划为论证典型，从它们的编制体系、功能与内容、主导部门、行政运作、编制技术方法等方面来分析两规的不协调的原因。

2规划体系不同，无空间规划统筹

与国外成熟的规划体系相比，我国无空间规划作为统筹，来综合统筹区域的社会、经济、环境的协调发展。而环境规划、城市规划作为两种有相互联系的专项规划，有各自的规划法规体系、规划行政体系、规划实施体系，由于规划定位、规划对象、规划依据、主导部门、时空特征、规划范围、编制方法和技术手段等方面千差万别，因此在无统筹协调的空间规划的前提下，两规之间无相互协调的强制性因素的控制，造成实际的规划执行过程中，城市规划的执行往往忽略了对环境的影响，而环境规划由于体系不完善，缺乏执行力度特别是无强制性指标来控制城市的发展建设行为，致使环境规划所设置的各种环境保护指标在城市规划中重视不够，规划方案缺乏对环境因素的综合分析考虑，往往以地区社会经济发展及产业需求为首要目标来确定土地的空间布局，这样的方案很容易忽略对地区生态环境的保护，因此也从一方面加剧了先发展后治理的城市发展困境。

3编制中的不协调

3．1出发点和目的不同

城市规划的主要目的是:统筹安排城市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，促进城市经济和社会协调发展。它侧重于规划的过程，它的结果只是一种预测，强调的是为达到城市经济和社会发展的阶段性目标而进行的调控过程。环境保护规划的目的在于遵循生态规律和经济规律，主动调控人类自身的活动，使人和自然达到和谐相处，从而保护人类赖以生存得基础--环境。

3．2规划功能与内容

环境规划的功能在于:促进环境与经济、社会可持续发展;保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划;合理分配排污削减量,约束排污者的行为;以最小的投资获取最佳的环境效益;实行环境目标管理的基本依据。因此，环境规划更侧重于污染防治和生态保护与建设。

3．3编制主导部门不同，在编制过程中缺乏有效衔接

从规划编制程序方面看,环境规划与城市总体规划的程序有许多相似相通之处,都大致要经过任务下达、大纲(纲要)编写、大纲(纲要)审批(审查)、规划编制、规划审批(审查)几个阶段,并且在正式确定规划方案之前都要进行调查研究,掌握大量的第一手资料,确定规划方案时都可能需要对若干不同方案进行优选优化;整个规划从准备、编制到审批、实施及管理,都是一个动态追踪的发展过程。但是，不同规划的编制主导部门有着巨大的差异，城市规划编制的行政主导部门是规划行政部门，而环境规划则相应的由环保行政主管部门承担较多的任务，发挥较大的作用。此外，在城市规划和环境规划的编制、审批和管理过程中，市、县、镇的人民政府及其规划行政主管部门承担组织协调任务较多，作用较大。在现行的机构设置下，不同的规划分别由不同的部门编制，他们在行政上是同级单位，其工作均在各自的行政体系内完成，在规划编制过程中均接受各自上级行政部门的指导与监督。在这种相对封闭的空间内，使得各部门之间缺乏有效沟通，由于长期各自行事，使得沟通成本日益加大。这种体制和工作安排上的不尽合理，造成了不同部门在实际工作中的博弈行为。

4实施中的不协调

4.1"两规"成熟度有差异

在我国，城市规划产生较早，在长期的规划实践中，积累了一定的经验，吸收和借鉴了国内外许多优秀的城市规划理论和方法，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。在法律法规方面，《城乡规划法》及规范、技术标准等都相当完善，对制定、实施规划、和对违法者应负的法律责任等方面均由明确规定。相比之下，环境规划在实施中暴露了许多问题，将有待完善。

4.2行政运作有差异

城市规划的行政运作部门为规划行政主管部门，环境规划的行政运作部门为环保行政主管部门。虽然在《城乡规划法》中将环境保护作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，但在下一层次的规划即控制性详细规划阶段没有将环境保护作为强制性内容纳入日常的规划管理工作中，因此不利于环境保护规划目标的落地。而环境规划及建设项目环境影响评价，也常常让位于经济发展建设，难以发挥其应有的作用。

4.3地方政府对两规的偏好和认识水平

不同，影响两规协调实施城市规划、环境规划虽然均是由地方政府组织，但是地方政府为追求政绩、地方经济的发展速度和规模、解决当地就业等，往往忽视生态环境影响因素，热衷于争取更大的建设用地规模与指标，迎合各项建设项目的用地需求，有不断侵蚀生态环境保护用地、扩大城市建设用地规模的倾向。再加上地方长官中普遍有重视城市规划、轻环境规划的观念，如此导致了城市规划随着地方政府的意图而不断的调整以满足城市化进程不断加快以及经济快速增长的需求，如此则更弱化了环境规划对城市发展规模的控制作用。

5技术细节的不协调

5.1人口预测方法和统计口径差异

未来人口规模是城市规划确定城市建设用地总规模、城市功能分区的最根本的依据之一，也为环境规划中生态环境建设总体目标的确定、生态功能区划、指标体系的确定及各项生态专项规划的编制提供重要的参考依据。人口预测是否科学准确，直接关系到规划方案是否合理和实用。

5.2规划基期及基数差异

城市规划的规划期限一般是由编制规划的政府部门根据城市的发展条件、发展趋势等自行确定。规划期限一般是10年。环境规划一般以5年为规划周期，或以10年、20年设定远景目标年。从我国目前的情况来看，很多城市因为国家强调需要什么规划就做什么规划，不同规划之间先做其中一个规划，过几年，再做其他一个规划，不是同时展开，导致不同规划的基准年和目标年不一致。现实是动态发展变化的，不一样的基准年，预测所用到的数据和模型等可能发生了变化，现实情况也发生了变化，这些对规划预测都有影响，再加上规划期限不一致，不同规划预测的数据有可能不能对照，导致两规划之间无法相互参考和指导。

6结语

城市规划是根据一定时期城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间功能布局及进行各项建设的综合部署和合理安排，是以城市建设和经济发展为出发点和归宿的。环境规划是指为使环境与社会经济协调发展,把"社会-经济-环境"作为一个复合生态系统,依据社会经济规律、生态规律和地学原理,对其发展变化趋势进行研究而对人类自身活动和环境所做的时间和空间的合理安排。