环境规划中相关人参与及职责范文

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环境规划的制定是一个复杂的系统工程,而有些环境规划往往因为跨越不同的行政区域,所涉及到的干系人众多,其制定的过程就更应反复斟酌。环境规划应是所有的利益集团共同参与,相互谈判、讨论和博弈,直至均衡。即各干系人均要学会利益表达,把各自的要求转变为重大决策选择[1]。最终的环境规划方案应体现所有干系人的利益,而不是某一群体的利益,应体现出规划区域的整体利益,而不是区域某一部分的利益,从而使社会全体成员都享有在健康、安全和舒适的环境中生存的权利[2],因此一个合理的环境规划必须保证相关干系人的参与[3]。

1相关概念及背景

干系人也称利益相关者,这一词最早被提出可追溯到1929年,其定义和观点也多达数十种。其中,以Freeman的观点最具代表性:“干系人是能够影响一个组织目标的实现,或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体。[4]”近年来,干系人的理论有了新的发展,并逐渐被引入到了环境领域,尤其是在环境规划和管理这一领域上。在国外的环境规划中,干系人参与理论越来越受到重视,如美国EPA(环境保护局)2008年3月的《HandbookforDevelopingWater-shedPlanning》中对干系人参与制定流域水环境规划的机制做了较详尽的阐述。早在2004年,香港PeterHills就从干系人的视角对生态现代化和香港的环境改革进行了研究[5]。然而在我国大陆,即使复杂的流域水环境保护规划的制定都尚未建立起干系人的参与机制。在我国环境规划的理论研究中,干系人参与机制鲜有学者提及,可查资料寥寥无几。

2干系人的确认及分类

干系人的确认:针对某个具体问题,规划师应当从下面几个方面界定干系人。首先,识别决策者,即谁有权利决定做或不做某些行动。其次,寻找参与者,即为了完成一个项目,哪些人要参与行动。第三,界定受影响者,项目的实施会使哪些人的境况变得更好或更差。同时,规划识别的干系人应当有一定的数量限制。干系人过多会使规划成本过高,影响规划的费用有效性。因此,干系人的识别要控制在适宜的规模,既保证规划的公平制定和成功实施,又不使费用过高。干系人的分类:根据上面的定义及分析,本文将干系人分为规划的制定和实施者、受规划制定的影响者、有能力协助或阻碍规划实施者三大类;或者按具体职责的不同分为规划师(专家)、政府、排污企业、社区(公众)和其他相关者五类。其中,其他相关者主要是指提供资源或协助者,以及做过类似项目的相关者。根据我国的国情,本文认为将环境规划所涉及的干系人按具体职责划分较合适,有利于对其职能的界定。

3干系人的资源及其特征分析

干系人的资源:通常情况下,干系人群组所能具备的技能有会计、平面设计、信息技术、筹款、公关和其他技术专长等。除了干系人自身的技能外,他们还可提供大量的宝贵资源,诸如接触媒体、招募志愿者、获取数据集、接洽地方组织、获得会议设施、得到实地考察场所等。环境规划的制定是一个极其复杂的过程,在制定的过程中需要涉及极大范围的技术和人力资源,而干系人正好拥有丰富的技能和资源,这就极大地推动了规划的制定过程[6]。干系人群组的特征:由于大多数的环境规划(如流域水环境保护规划)范围较大,涉及到的干系人众多,这些干系人组成了一个干系人群组。这个群组也呈现出了一定的特征:①整体性。干系人群组是由各个不同身份的干系人组成的一个整体。所有干系人都是为着整体目标而努力,经过商谈、博弈所制定出的环境保护规划也必定是其整体利益的代表,而不再是某一部分干系人利益的体现。②有序性。虽然所有干系人是一个统一的整体,但是并不是说在规划制定的过程中各个干系人的作用和贡献是均等的。必定有一部分干系人处于领导和决策的地位,是流域规划的发起者、制定者或是协调者;另一些干系人则发挥辅助作用。因此各个干系人之间的地位是有顺序的。③动态性。这里所说的动态性,主要指干系人的组成呈动态变化。即一旦干系人被召集,可询问他们在代表性上是否还存在遗漏,可根据他们的反馈将其他的干系人补充进来。当然,随着进程的推进和形势的改变,也可能会将一部分干系人调整出去。保证干系人的广泛参与,同时又维持其在一定的数量,这也是在制定环境时所要遵守的费用有效性的基本要求[7]。

4干系人的角色和职责分析

规划师:在环境规划中,规划师起到了组织和推动作用。规划师是指受政府部门委托,协助和指导环境规划的制定和实施的专家或研究人员,一般来自高校和专门的研究机构。规划师不是孤立地作为环境规划的制定者,而是广泛地组织干系人参与,并利用干系人参与的成果,制定出反映干系人中各利益集团利益的环境规划。具体而言,规划师参与的工作有:①充分调查现状,识别出所有的干系人,提交给政府来组织干系人参与讨论;②与所有干系人共同确定环境问题,并提出解决问题的方案以供讨论,直到达成普遍接受的方案;③总结各种干系人的意见,并进行进一步的调查,使其更符合实际,提出达到目标的多种可行的行动方案;④分析比较各个方案的费用效益,根据费用效益分析和各干系人提出的意见筛选并组成最优的行动方案,并协助政府部门将行动方案分解到具体的企业、社区等;⑤总结和审阅干系人的行动计划,提出监督方案、检查方案、风险管理等方案,并输出流域水环境保护规划文本;⑥控制与评估环境规划的实施状况,根据变化情况对环境规划方案做出适时修改。政府:在环境规划中,规划师要尽量缩小政府的决策权,使决策更大程度地由干系人做出。因为政府在决策方面的权力要明显强于其他干系人,如果没有科学的规划流程和积极的规划师,决策结果可能更多地是反映政府部门的意愿,而不是公众的意愿[8]。但政府在环境规划的各干系人中是最为重要的一方,没有政府的参与和支持,环境规划将不具备现实意义。但应当警醒并真正认识到,政府如果缺乏合法性,没有权威,便丧失了“有效组织生活的基础”[9]。具体是政府在环境规划的实施过程中协调干系人中的排污者和社区集团的利益,在环境规划的决策过程中扮演决策参与者,而不是唯一和最后决策者的角色。在规划的制定过程,需要政府参与的阶段有:①发起规划,邀请规划师;②按照规划师的建议,组织相关干系人讨论;③在干系人意见不一致的情况下决策;④监督规划的实施。排污企业:作为追求经济利益最大化的企业,它没有治理污染的动力,也不会主动提出对环境质量的需求。因此,为了能使企业积极执行环境规划中的各项措施,在规划开始制定时就应主动要求企业参与讨论制定规划。在规划制定过程中参与谈判,争取自己的最大利益。将企业纳入干系人中,其目的就是在环境规划中体现污染者的义务,促使污染者主动执行该项规划。所以,环境规划应当吸收排污者参与决策,以利益为驱动,激励他们主动参与环境保护,增强环境规划的可实施性。在规划的制定过程中,企业应参与问题的界定、规划方案的讨论、规划措施的执行等环境规划的重要环节。社区(公众):公众是环境规划的主要受益者,公众的环境利益是环境规划的最终目的。作为环境规划的受益者,公众是保护环境最为积极的人群,公众的诉求也最能反映环境问题。但是他们没有紧密的组织和雄厚的经济实力,声张和维护自身利益的能力较弱,因此社区的环境利益是政府和规划师最需要主动倾听和调查的部分。在规划的制定过程中,需要社区(公众)参与的阶段有:①参与对目前环境问题的界定和对未来环境做出规划设计;②参与确定环境规划的总目标和具体目标;③参与环境规划的实施并对实施进行监督[10]。其他相关者:其他相关者是规划的重要协助者,主要是指提供资源或协助者以及做过类似项目的相关者。每一个环境规划的制定都应是一个系统工程,涉及面极广,需要大量的资源。因此,将那些有过类似经验的人作为干系人让其参与进来,他们的相关经验可帮助规划师对当前问题做出较为迅速和正确的判断,使规划的制定尽早步入正轨。他们在规划制定过程中,主要参与下面几点:①参与问题的界定和总体目标的拟定;②参与目标的修正和分解;③协助规划师做费用效益分析,从而筛选出可行性方案;④参与规划监督方案的制定。

5干系人对环境规划决策的影响及其存在的问题

5.1对环境规划决策的影响

在制定环境规划中引入干系人进行分析,是为了更好地模拟现实世界,使环境规划具有更强的可接受性和可操作性。干系人将参与环境规划制定、讨论、实施的全过程,起到参与、促进、监督规划的制定与实施的作用。由于环境规划和每个干系人的利益联系在一起,使他们都关心规划的制定和执行,并积极地参与其中,促进环境规划的实施。干系人参与对环境规划决策的影响主要表现在:①干系人参与有助于形成有效的制衡机制。由于各个干系人的参与,使环境规划的制定过程变成了类似多方谈判的过程,每个利益集团都有自己利益,相应的也就都有利于自己的解决问题的措施和方案。当这些利益集团需要达成一致时,各方必须都同时做出让步,最后达成一个混合方案。规划不再是某一个利益集团意志的体现,而是所有参与者意志的共同体现。所以形成了一个相互制约的机制,避免了规划只代表部分人的利益。②干系人参与机制激励了相关干系人参与制定规划的热情,有利于形成真正的“共同治理”。由于干系人的参与可以为自己的团体赢得利益,使他们有了参与规划制定的热情和驱动力。由于多方参与,这样就提高了规划的水平,大大增强了规划的科学性和可实施性。更为重要的是,这种广泛参与制约了各类干系人之间权力的严重不平衡分配,使规划的出台代表了所有干系人的共同利益,达到了“共同治理”的效果。干系人参与有助于提高政府环境决策的质量,降低政府管理环境的成本,并避免因“一家独大”所带来的风险,对企业则可实现环境效益和经济效益相统一,对(社区)公众则维护了他们对环境权益的要求。

5.2存在的问题

主要有:①各个干系人的利益目标有时是与规划目标不匹配的,各个干系人之间的利益也难以协调。在不同种类的干系人之间甚至同类干系人个体之间都有着不同的目标。要想协调各方干系人的利益以求达到共赢,难度非常大。如何选择共赢的模式,是一个非常重要的课题。②在我国现行的环境规划中,还没有全面的干系人参与的经验可供借鉴。在我国,由于干系人参与机制的利用和发展仍停留在企业层面上,至今也没有真正地引入到环境规划中来。因此,我国还没有相关经验可供参考,现阶段还要借鉴国外的一些成功案例对我国干系人参与规划进行探索,并从中不断积累经验。

5.3结论及建议

干系人参与虽然有着很多益处,但是在鼓励其参与的过程中还要掌握适度原则,如文中分析的那样,干系人的数量不能过少但也不宜过多。此外,在鼓励干系人参与时还要注意:①聚焦干系人所提及的问题。如果在环境流域规划中,干系人看不到自己关心的问题得到陈述,那么就应修改规划,添加其注意内容,或者是清楚地告诉他们那些问题是在哪里被表述的或是对其原意进行解释。②尽快行动,尽早确认差异。干系人的确认要越早越好,这样在规划草案未出台之前邀请他们参与就容易建立起信任机制,使他们尽力协助形成目标、确认问题等。为了更好地制定规划,要尽早地确认干系人之间的不同利益、目标以及他们的文化背景差异。③清晰而频繁的交流。环境规划是一个长期而复杂的过程,不能因为缺乏与干系人的交流而使他们落在了规划步伐的后面,可通过网络、邮件、电话等与他们保持频繁交流,以保证他们每次在参与规划时都有最新的信息。