城中村改造四大转变及相关问题范文

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摘要:伴随着城中村的改造,城中村所在地域的管理组织和管理体制、经济组织形式、土地所有制形式及农民群众的身份都将发生根本性的变化。不过,城中村的改造并不是一帆风顺的,在制度设计与实际执行过程中总会存在着诸多问题,这些不仅需要我们从理论上加以分析和把握,更要从现实过程中总结经验。

关键词:城中村;改造;转变;问题

“城中村”亦称“都市里的村庄”,它是城市化发展过程中,由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后的矛盾所造成的,是我国大中城市中新生的特有现象。如其名称所示,它仍然实行农村管理体制,在国家治理范畴上属于农村地域,但是与一般农村地域不同的是,它被城市形态及地域包围着,成为城市中的乡村孤岛。

城中村改造是指对城市中仍实行农村管理体制的村庄进行城市化改造,建立起城市基层管理体制,即在原城中村农民居住的地域建立起城市社区居民委员会,替代原来的村民委员会,对本地域实行城市管理体制。当然,城中村改造不仅仅是一个管理体制改革的问题,主要还涉及到经济组织从集体经济向股份制经济转变,村庄集体所有土地向国有土地转变,居民从农民身份向市民身份和股民身份转变等方面。当然,这些改变并不意味着城中村改造的完成,只能说,这些改造预示着城中村改造的开端,许多问题还需要进一步探讨和解决;而且,后续问题的解决与否以及解决得如何,可能直接制约着城中村改造的进程及彻底性,直接决定着城中村改造的成功与否。

一、管理机构:从村委会到居委会

城乡二元社会体制自建国后已经经历了50多年的历史变迁,至今仍然没有发生结构性的变革。今天的城中村虽然已经高度城市化了,但在管理体制上实行的依然是农村社会管理体制,即村民自治,通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。它包括三个与管理体制和治理相关的内容:(1)自治的主体是农村居民,更确切地说应该是户籍在本村的农民。这对普遍意义上的村庄而言是一种常态,但对城中村来说则有点片面了。城中村因其地域区位和经济实力优势,一般都以二三产业为主,吸引了超过村庄户籍人口数倍甚至十倍于村庄户籍人口数的流动农民工,他们虽然“工作于斯生活于斯”,但他们的融入主要是“资本雇佣劳动”意义上的,他们仍然没有参与本地域公共生活的权利。(2)自治的地域范围是农村社区。不过对城中村而言,这一农村社区则有新的含义。国家城市建设征用了农村社区的集体土地,城中村也就形象地演变为地域上的“插花地带”,集体所有地域与国有地域“犬牙交错”,因而城中村的自治就不是强地域原则意义上的,也不能实现一般意义上的本地域村民的自治,充其量是户口在本村的村民自治。(3)自治的内容是本村的公共事务和公益事业,即村务。这对城中村而言则更为片面了。城中村自治组织所进行的公共事业仅与其地域上的一小部分人密切相关,其从事公共事务的内容也只与这一小部分人紧密相关。本地域上绝大多数从业人口不享有参与公共事务的权利,不直接从村域公共机构那里获得免费的公共福利和服务。

因此,从城中村的管理体制来看,公共治理和服务组织已经能适应其自身的发展和需要了,必须对城中村进行改造,在城中村地域建立属地意义上的城市管理组织——街道办事处下属的社区居民委员会,就近划归城市街道办事处,或根据管理需要设立城市街道办事处,对城中村地域进行城市化管理。相应地,这也主要表现在三个方面:(1)建立城市社区居民委员会,替代原地域上的村民委员会,由其对本地域进行按地域分区管理。这是城中村改造过程中最大的不同点。社区居民委员会的建立标志着,城中村区域已经改造成为城市管理区域,开始接受城市化的治理体制和规则,在街道办事处的领导下,对本地域的居民实行城市化管理,使城市社区管理开始走上良性循环的轨道。作为社区居委会的上级政府也赢得了管理社会的主动权,为城市社区的统一规划管理降低了管理成本。(2)按地域范围重新划分和确立治理区域和范围,增容城市管理的相关内容。在这一过程中,可能会出现原属同一个村庄的村民由于城中村改造而划归不同的居民委员会管理的情况;并且,社区居民委员会的职责相较于村民委员会的职责而言也有很大的不同,如实施新城发展规划、加强计划生育管理、强化社会治安综合治理、增强道路和公共设施等基础建设,等等。(3)改革户籍制度,将农村居民户口改为城市居民户口,并统一进入社区自治的主体范围。它不仅使原属农民的劳动群众正式成为城市的居民,而且还直接参与本地域的公共生活,与城里人一同选举自己的当家人和管理者。他们成为社区自治的主人。

在城中村改造过程中,虽然建立居民委员会简单易行,但村改居任务的完成难度则相当大。主要原因是,仅仅通过一个自上而下设立的组织机构用来取代与资源及体制结合在一起的农村地域管理形态很难;且从现实情况来看,城市社区居民委员会建制的地域基础仍然沿袭着农村管理体制时期的地域。虽然建立了城市社区居民委员会,虽然农民身份已经变成了市民或居民,但他们的生活区域仍然是农村时代的,他们的交往对象也主要局限于原来的熟人社会。这是历史原因使然,同时也是村改居过程中不得不重视的一个方面。如果改造不彻底的话,改造之后的区域仍然会在城市社会中形成一个自我封闭的小社会,仍然成为城市社会管理的死角,并由此形成一种新型的贫民社会形态。要解决地域因素在改造过程中的消极影响,方法也是简单易行的,那就是,真正按照地域管理的原则,在城市规划的基础上,重新划分居民区范围,尽可能地分割原来的村庄地域范围,将一个村庄分解为几个居民区域,从地域上破解城中村改造过程中的地域或历史因素。

另外一个问题是,城中村改造为城市社区后,是否应当将外来人口纳入到管理内容之中?答案是肯定的。在原村民委员会管理体制下,外来人口一般都是被排除在村庄治理、公共参与、资源分配的范围之外。而在城市社区管理体制下,外来人口管理就成为一个必不可少的组成部分。这不仅可以反映出社区特征从农村封闭性向城市开放性转变,而且还反映出区域的城市形态。

二、经济组织:从集体经济到股份制经济

城中村在未改造之前的经济组织主要有三种形式:第一种形式是尚未进行股份制改造的集团公司形式,仍然隶属于村民委员会管理,对村民委员会和农民群众负责。第二种形式是进行了改造但只有一个集合式股东的股份制公司。其特点是,在村庄组织框架之外建立股份制公司,集体财产的所有权与占有权发生了分离。第三种形式在第二种形式上更向现代股份制公司迈进了一步,即曾经进行过股份分割或是增量扩股过程的股份制公司。其特点有三个:一是在公司股东结构中存在着小股东,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事会中一般设有独立董事,代表中小股东的利益,监督公司的资产运营、规范运作和红利分配;三是利益分配在集体式股东与小股东之间进行区分,小股东依据其所有股票直接获得体现其生存和社会保障权利的收益,集体式股东获得的红利主要用于村庄公共管理和公共产品提供。这三种集体经济组织形式依据市场开放程度和地域差异呈现出一种阶梯式分布的格局:第三种形式主要集中于南部和东部沿海经济发达地区,第二种形式主要集中于中部城市边缘地带,而第一种形式则相应地推延到中西部刚刚开始城市化的城郊村庄。

虽然集体经济组织形式在不同的地区表现出不同的现代化程度,但都有一个共同的特点,那就是,其形成的根源和演进的路径都是集体土地所有制,也就是我们常言的集体土地产权制度。我们知道,我国的集体土地产权制度不仅仅是法律意义上的,更是政治和社会结构意义上的。集体土地作为一项财产,其不仅承担了经营和保值增值的经济功能,还承担了社会保障功能。

虽然城中村的经济组织有不同的表现形式,但其财产权利结构都沿袭同一的结构性制度规定。城中村经过几十年的变迁,虽然已经失去了地域强制性意义上的社区属性,但政治结构、社会结构和法律制度规定仍然使得这一财产权利结构得以延续下来。现在进行城中村改造,按地域重新划分管理性社区,就是使地域上的分离成为一种事实;并且,由于现在城中村改造后的社区居民委员会设置不再仅仅源于原来的农村地域划分,而是一般遵循“规划先行”和“便于管理”的原则,这会导致农民集体的分散,并通过一种全新的城市化管理体制将农民个体与其原先归属的农民集体割裂开来。

与其相伴随的是两个彼此相依的分裂过程:一是村民个体与农民集体的分裂过程。农民个体就不再天然归属于农民集体,农民集体也就不再呈现出变动性的特征,而是必须固定下来,即在城中村改造过程中必须对村民“一刀切”,实行“生不增、死不减、进不增、出不减”。以现存的村民数为财产分割意义上的农民集体,其目的是固化村民并实现公司股份的固化。二是农民集体资产的分割过程。由于村民个体与农民集体的天然归属关系被割裂开来,就必须重新确定原子式村民个体在村庄集体资产中的份额。这就是乡村企业股份制改造中的资产量化和个人化分配过程。它使村民都成了村集体经济的股东,过去看得见但摸不着的集体资产这回可实实在在地落到了村民的手中。在这一过程中,农民个体与原属农民集体财产的关系发生了显着的变化。在集体产权结构下,虽然农民自身是农民集体中的原子式个体,然而由于集体财产权利的不可分割性和不可转让性,每个农民个体还是无法说出他拥有多少资产,他可以对多少份额的资产进行个人经济理性上的处置。经过资产量化和股份化分配过程,每个劳动者不仅能够明白说出他拥有多少资产的份额——股票,而且还知道他所拥有的股票在整个资产中占多少比例;并且,如果他觉得资产经营效益不理想的话,他还可以在市场上抛出他所拥有的公司股票,公司改造后的经营和管理者不得干涉。这就是村民作为市场经济人的“用脚投票”的权利。

当然,股票作为公司资产出资者的原始凭证,只能交易而不能够抽回投资,且规模经济效应也不容许公司的整体性资产被分割。如是,能够将如此多的股东和如此细小的股份统筹起来的组织就是现代经济和法律意义上的股份制公司了。虽然城中村在改造前的集体经济组织有三种形式,但是在城中村改造过程中,另外两种形式没有生命力,只能被一种更符合社会发展和市场需要的形式所替代,这就是股份合作制公司。与城中村改造前的股份制公司不同的是,它有一个资产量化和再分配的过程,除保留必要的公共管理和基础建设、维持公众福利的股票外(主要用于为未就业的原村民办理社会保险和其他集体福利事业),它将集体资产量化的大部分股票都分配给村民,作为其基本生存和生活的保障。这时,公司的产权才真正明晰化了,公司股本结构也发生了变化,劳动群众参与公司的投票和的利益紧密相关。

不过,仍然有三个问题值得我们进一步去关注:第一,经历了股份制改造之后,是否仍然还有集体经济存在?如果没有集体经济或资金注入的话,过渡阶段的公共管理和公共服务如何进行?如何进行村庄改造的后续问题特别是旧村湾改造问题?在实际改造和管理过程中,不论是上级政府、村级组织还是普通村民,都对新时期集体经济时代的好处记忆犹新。在改造后,他们念念不忘的一件事情就是,股份制公司是否还能代表他们整体的利益?集体经济是否还继续存在?如果说,股改之前的股份制公司仍然能够代表股民集体利益的话,那么,股份制改造后的公司就是纯粹的企业,它不可能代表股份集体的利益,股民的利益只能以个体的形式表现出现。正因如此,在资产量化和再分配过程中,保留必要的公共管理和基础建设、维持公众福利的股票就显得尤其重要。这也为下一步的社区管理、旧村湾改造、过渡管理等提供了先决条件。第二,股份制改造带来了集体资产流失的危险。按规定,股权转让和交易应有两个以上有资质的中介机构进行评估。而对村庄改造而言,股权转让一般不会经过专业机构的评估,溢价幅度是双方谈判的结果。如是,改造的资产究竟价值几何?是否得到了真正体现?是否需要引入专业性的评估机构?如果引入专业性的评估机构,评估过程透明公开的话,是否又会打消外来公司或企业的积极性和主动性?也就是说,在城中村经济改造过程中,仍然存在着一个公平与效益的问题,最终的结果就是要在这两者之间寻找一个均衡点,既能够让改造过程有序顺利进行,同时又能够起到发展经济和促进社会进步的双重作用。这是一个两难的选择问题,仍然值得政府和研究机构对此探讨出一条可行之路。第三,股份制改造也给社会治理带来了不稳定因素。这主要表现在三个方面:一是在股份制改造过程中,出于稳定因素的考虑,原来的公司管理层特别是董事会一般都是由原村干部担任或是由上级政府指定。经历了一定时期之后,董事会届满,将重新举行选举。如果新董事会组成人员变化太大,原来的改制方案、成果可能被推倒重来,出现新的不稳定因素。二是未改造之前的村庄公司行使着村民委员会、社区和经济组织的三重管理职责,在股份制改造后一般都下降为职能部门,不再承担对老百姓的责任,原有各级组织也因集体经济不存在而缺少抓手,削弱了基层组织和基层政权,而这些职责的履行则依赖于改造后的公司能否按协议和良心办事,影响到人心稳定和社会安定。三是股份制改造过程同时也是一个集体资产分解为个体资产的过程,在这一过程中,享受权利的村民迅速致富,其他邻近的村庄纷纷打算仿效,逼迫村委、街道办等表态,态势十分不稳定,可能会影响人心稳定和社会安定。此外,有些村庄改造后迅速兑现股权,原股民迅速转向市场,在就业、投资等方面缺乏经验,很可能产生新的社会矛盾。这些问题都需要上级政府在城中村综合改造之前进行细致的规划和预测,尽可能地把预防和疏通工作做在前面。

三、村庄土地:从集体所有到国家所有

从城中村地域的土地归属和性质来看,可以划分为两类:一类是办理了国有土地使用证的土地,一类是尚未办理国有土地使用证仍归集体所有的土地。办理了国有土地使用证的土地在城中村的改造中不存在着土地性质上的变更,因而,城中村改造过程中的土地性质的变更主要是指归城中村集体所有但尚未办理国有土地使用证的土地。这又可分为三类:第一类是宅基地,即村民居住地;第二类是进入社会化大生产和流通领域但尚未办理国有土地使用证的土地,即主要用于第

二、三产业的用地;第三类是村庄公共用地,如学校、道路和公共基础设施等占用的集体土地。毫无疑问,这三种类型的集体土地在城中村改造的过程中都会转变其所属性质,归国家所有。然而,这三种类型的集体土地不会“一刀切”地转归国家所有。这里的关键问题是,在城中村的改造过程中,这三种类型的集体所有的土地如何转变其性质。迄今为止,集体土地转变其归属和性质的合法途径只有一条,即集体土地经过土地征用转变为国家所有。我国的土地征用制度是在20世纪50年代为了适应大规模的国家建设需要而建立起来的,它显然不适用于城中村改造过程中土地性质的改变,但城中村改造的步伐不会因此而停止。现在的问题是,在没有法律制度规定的前提下,如何对城中村的土地进行改造?

在城中村集体土地改造的过程中,广东省广州市无疑走在了全国的前列。他们对城中村集体所有土地实施的改造政策是,在农民建制转为城市居民后,村集体所有的土地按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定一次性转为国有土地,其合法土地使用权人和用地功能性质不改变,对转制后的土地使用权人核发国有土地使用证。按其规定来理解城中村土地改造的过程:(1)宅基地由政府核实合法使用权人后,直接发给国有土地使用证给个人。(2)进入社会化大生产和流通领域但尚未办理国有土地使用证的土地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续,由政府核实合法使用权人后,直接发给国有土地使用证给改造后的股份制合作组织。如该土地进入市场或改变用途,发生扩、加、改建,则按规定补交国有土地使用权出让金及有关税费。(3)村庄公共用地一分为二。其中,原由村委会管理的学校转由区教育主管部门管理,教育用地及校舍和教学设施设备,依照有关规定,不得挪作他用;公共道路、基础设施等管理纳入市政统一管理范围,其规划编制、实施管理的各项标准和控制指标按城市规划标准执行。村庄已经开发和投资的公共用地如办公设施等所占原集体用地转归国家所有,由政府核实合法使用权人后,直接发给国有土地使用证给改造后的股份合作制组织。

从已有的情况来看,土地性质变更是城中村改造中的最基础内容,并且也是城中村改造能够完成的关键。但是,它是建立在国家主动放弃土地权利的基础上。并且,在这一改造过程中,它也蕴含着集体资产或国有资产流失的危险。对应着以上三种性质的土地,主要表现在三个方面:一是村民宅基地作为改制的零资产,其价值并不为零,在改造过程中将会变成有价资产,其增值只有改造建设完后才能体现出来。问题是,由于绝大多数股民已经不拥有股份,他们只能得到拆迁还建或货币补偿的利益,整理出来的土地增值他们无法再享有,也无法主张他们的利益,他们还能享受将来溢价部分的价值吗?二是没有办完国有建设用地手续的经营性集体用地,以后其利益代表方是谁?土地补偿费、劳动力安置费付给谁?三是非经营性资产中的公用设施用地,是直接划拨到相应的职能机构,还是要通过政府征用土地程序?如果是后者的话,其征地费用由谁来承担?如果增值,其增值部分应该由谁享有?并且,谁享有分配的权利?享受多少?等等。另外,进入评估程序的土地资产价值与集体资产一样,一般不会经过专业机构的评估,其最终定价仍然是双方谈判的结果。这公平或是合理或是科学吗?

由此延伸出来的一个问题是,村民是否享有土地增值带来的收益?从《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《民法通则》的内容及内在逻辑来看,无论是农民集体还是农民个体都不享有土地使用性质变更初始时的增值部分,而这一部分通过征地费用等形式转移到了代表国家利益的政府身上。从改造过程援用的法律法规来看,资产量化和分配到个人整个过程虽然合乎法律程序,但从财产来源的角度看,这仅是过程的合法性,并没有从来源上确定农民个体享有分配集体资产特别是土地资产的权利。如是,在城中村改造过程中,那些尚未办理国有土地使用证的土地和宅基地在城市开发和土地资本运作过程中增值的部分,究竟由谁来享受就成为一个不得不关注的问题。从实际改造情况来看,农民个体已经无权享受,他们已经被排除在可能的增值收益之外,而土地增值部分就极有可能由代表国家利益的政府和未来的房地产开发商共享了。在此,我们担心的是,如果地产开发和预期的收益极其丰厚的话,就可能形成政府与开发商之间的共谋,这将会对私人财产权利造成潜在的威胁。

四、劳动群众:从农民、村民到股民和市民

在城中村改造的过程中,农民群众的身份必然要发生两次根本性的变化:

其一,村民向股民转变。由于村民职业的转变,伴随着城中村集体经济组织的股份合作制改造,村民必然成为享有股份并参与公司决策的股东。由于村庄的城市化进程,村庄经济结构由主要从事第一产业转变为一般都从事第

二、三产业,村民也一般都在村属公司和企业中任职,成为村庄企业的主人,参与村庄企业公司的生产,并直接从村属公司那里获得经济收益作为其生存和发展的主要经济来源。城中村改造后,村属意义上的企业或公司实体由于地域的分割和原农民集体的解体,必然分化为由单个村民作为公司股东直接参与公司决策的股份合作制企业。村民作为农民集体的政治身份失去了村庄意义,异化为市场经济大潮中的经济人。作为公司的天然投资者,村民的称谓是股民。由于村庄意义上的农民集体的解体,作为股民的村民的社会行为仅仅与其个人密切相关,它不再是公司的原子式个体,不必再受集体公共利益和结构性委托的约束。

其二,农民向市民转变。由于户籍制度的改革,村民由农业性质户口转变为城市居民户口。户籍制度不仅是一个农民居住地域的证明,更是其社会身份的证明。只要农村户口的群众,不论其走到哪里都脱不了农民身份的痕迹。在城乡二元社会结构下,农民因其农业户口不仅常常自我感觉低人一等,更主要的是,国家提供给城市市民诸多福利待遇和优惠政策无法惠及他们。即使他们“洗脚上岸”并在城市有一份令人羡慕的工作或收入,但他们的身份依然是农民,他们是“农民工”或者是“高级打工者”。他们不仅享受不到国家给予城市居民的公共福利和优惠政策,也不能够参与本社区的公共事务和公益活动。他们仍然是城市生活的边缘人。城中村的改造彻底改变这了一切,它不仅使原属农民的劳动群众正式成为城市的居民,与城里人一同选举自己的当家人和管理者,他们成为社区自治的主人;而且,村民的思想观念不断更新,逐渐由过去的小农经济思想向市场经济意识转变,村民的行为方式也开始由过去的封闭式、家庭式、地缘式向开放式、多样化、现代性(法制化和制度化)等方向转变。并且,随着居民的城市化和城市文明社区的现代化建设,城中村在物质形态、社会形态、经济形态和人的城市化等方面都将得到提升。城中村的农民群众也开始迈上现代文明和生活的道路。

然而,问题仍然存在。在农民向股民转变的过程中,股份制改造虽然打破了平均主义,但并没有打破大锅饭思想。原村民成为股东,但思想观念没有发生根本改变;对自己手上的股权并不珍惜,只关心每年分红多少,而不关心公司的长远发展;没有工作岗位的股民对于有工作岗位的股民意见很大;对于公司管理层来说,压力也很大,因为在股民头脑中,手中的股份价值只能升不能降,否则就会来闹事。这些问题制约着脱胎于乡村企业的股份制公司的现代性转型,还阻碍着股份制公司的资本运作和投资发展、经营层次和管理体制等。

五、四大改造的协调问题:政府主动和主导

城中村改造是一个综合性的改革过程,以上四个转变均是其中的一个方面。当然,这四个方面相互之间也不是绝然分离的,而是相互依存、相互制约的,任何一个方面的滞后或是不配套都将直接影响着城中村综合改造的进程或成败。这就要求我们在进行城中村改造的时候,应该在统筹兼顾、规划先行原则的前提下,进行综合性的、整体性的改革规划,搞好管理体制、经济和社会等方面改革方案和进程之间的协调工作。

在实际的改造过程中,也出现了

诸多问题,如上文提到的各种问题。应该说,这些问题的产生都有其根源,但是,现在已经不是追究原因的时候,而是到了解决具体实际问题的时候。这就要求我们,要从现实社会中找到解决这些问题的办法或思路,或是寻找到一种可选择的行为动力,运用实际力量来解决这些问题。综观这些问题的产生及发展,虽然有这样的表现或那样的态势,但任何问题的解决最终都依赖于政府的力量和干预。这就给政府留下了很大的行为空间。这也是本文所要突出的主题。

我们的观点是,在城中村改造过程中,各级政府应该把改造的主动权时刻抓在手里。这是因为,从现在城中村改造的进程来看,改造过程一般说来是分步推进,有序进行,但它存在着两个难以克服的障碍:

一是把改造进程特别是经济改造的主动权交给了村民集体。这是由村民自治的特性决定的。从现行的法律法规来看,赋予村民集体和村委会过多的自主决策权,他们不仅可以参与决定改造方案的制定、实施,还要参与到具体的改造过程之中。特别是经济改造方案中,他们享有独立自主的决策权。在这一点上,他们自行其是的结果往往是,将集体资产一分了之。虽然城中村改造的任务或目标可以完成,但留下的绝对是一个千疮百孔的烂摊子,留给城市规划和社区管理的绝对是一个一穷二白的沼泽地。如是,已经制定好的社区重建和城市规划也就失去了经济基础,不得不退回到原始的出发点,不得不重新进行社区规划和城市建设。这就要求我们在进行城中村改造时,既要深刻认识不同城中村的特点和问题,针对不同地区、不同类型城中村的具体情况,制定不同的改造目标和改造策略,分别采取全面改造或综合整治等不同的改造方式,但是在任何时候,政府都不应该把城中村改造的规划权和管理权放之任之,而是应该牢牢地抓在手里,以政府主导的改造方案或规划为指导,对城中村进行改造。在这一方面,广东省深圳特区的旧城改造工作做得非常好,而湖北省武汉市的改造进程则遭遇到了险滩,主要原因就在于区级政府失去了改造方案制定和规划的主动权,到问题出现采取补救措施时已经悔之晚矣。

二是在改造过程中出现相互之间不配套的情况。这个问题与前一个问题密切相关,但主要表现在不同性质的改革方案之间。从城中村改造方案来看,既有城市规划性质的,也有管理性的,还有经济性质的、社会性质的。在这些改造方案中,必须执行的是城市规划性质的改革方案,但整个改造方案的重心应该放在经济改造方案上。这是因为,在城中村改造的各种性质的方案中,经济性质方案的最大受益者是农民群众,而法律也赋予了他们享受此项权利的权利,其他改造方案最终的最大受益者可能是政府,也可能是其他类型组织,但绝对不是农民群众。因此,农民可以高度关注经济改造方案,可以对其它改造方案漠不关心,但政府不能如此。作为政府,作为城市规划和管理的主体,政府不仅应该尊重农民的自主权利,同时更应该考虑到城市规划和城市公共利益,特别是城中村地域未来的规划和发展问题。所以,在城中村改造过程中特别是经济改造方案的制定和实施过程中,政府不应该听之任之,不能因法律赋予农民自主决策权而不管,而是应该积极参与到城中村的各项改造方案制订过程中,将公共利益和政府利益置于其中,为城中村地域今后的改造、规划和发展奠定基础。

具体地说,政府应该发挥主导和主动的作用,积极投入到城中村的改造过程中。一方面,政府不仅要对城中村的改造进行规划,而且还要深入到城中村改造规划的各个方面,充分发挥政府作为公共利益代表人的作用,站在城市发展和社区建设的角度,调控好城中村的规划和改造过程。另一方面,政府必须站在城市发展和人民利益的角度,展现政府解决问题的能力,主动做好土地规划、社区规划、投资开发、企业发展特别是组织规划(预防出现组织和权力真空),搞好农民生产和生活需要的基础设施建设,先期搞好公共产品和公共服务(特别是日常生活需要的服务)的提供工作,做好社区安全保障工作,搞好农民的社会福利和保障工作,从解决后顾之忧的角度做好城中村改造的准备工作。