地方环保投资策略范文

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众所周知，环境作为一种公共物品，具有很强的“经济外部性”特征，环境保护完全依靠市场机制难以奏效，需要政府公共财政的引导、以资金补助和环境友好的财税政策等方式指引社会各方对环境保护进行投资。许多国际组织和各国环境专家对国家和城市环保投入总量及影响因素进行了一系列的研究，其基本结论是：在现代的生产规模、技术水平和自然资源条件下，只要拿出国民生产总值的1%～1.5%的投资，就可以控制住环境污染恶化的趋势，从而使环境状况保持在一个人们可以接受的水平上。而发达国家为了追求完美舒适的环境，一般环保投入占到GDP的2～3%（世界银行，1997）。事实上，中国环保资金总量并不少：“七五”期间共投资476.42亿元；“八五”期间达到1306.57亿元；“九五”期间达到3447.52亿元；“十五”期间的环境保护投资达到7000多亿元；而且在十一五期间进一步加大对环保的投入，全社会环保投资预计达到1.3万亿元，预计将达到同期GDP的1.4～1.5%。[1]从这些数字我们看到，环保投入每五年以2-3倍速度在增长。除了国家和企业的投入外，国外相关环保产业的资金也在不断涌入我国。所以，虽然我国环保投入占GDP的比例总体上来说偏低，仍需进一步加强环保投入的力度，但环保投入的总量将会在今后很长时期内持续攀升。除了政府对环境保护进行投资的意愿逐渐增强之外，什么因素对环保投资产生影响？该瞄准哪些环境问题？如何选择环保投资的优先区域？环保机构自身需要开展怎样的能力建设才能使这些资金投入有效地改善环境质量？

现有环保投资类的文献资料显示，国内学者对环保投资的研究集中于以下几个方面：(1)环境保护投资的概念、制度解释[2-3]和现状描述。介绍我国环保投资的发展历程及未来五年的重点投资方向。[4-5](2)环境保护投资的经济效益。从环境保护投资与经济发展之间的关系着手，构建环保投资对经济贡献的投入产出模型；[6-8]也有学者从环保投资对环境质量和环境经济效益关系着手构建环保投资效益模型，[9]或者是运用“环保投资优先增长模型”，[10]对我国环保投资的运行效率做定量研究，结论比较一致地指出：我国环保投资总量不足，环保投资效率不高；还有一些学者，直接用一些地方的排污量、国民生产总值[11-12]或者环保投资项目数据[13]对环境、经济效应进行分析，最后都指出需要增加环保投入。(3)环境保护投融资模式的选择。通过比较中美两国的环境投资机制，指出我国环保投资机制中的不足，[14]并进一步指出在我国新的形势下，国际经济环境、国内市场环境和政府投资机制都发生了转变，因此环境投资的目标模式、结构模式和运作模式都需要做相应的调整，[8]并进一步提出我国在环境保护投融资模式上的选择问题，如市场主导融资模式与政府主导投资模式的选择，债权融资模式与股权融资模式的选择，排污费与环境融资模式的选择，项目融资模式中的融资方式选择等。[15]

由此看到，针对文章开头提出的三个问题，现有的研究还远远不足，特别是把地方政府环境执政能力引入到对地方环保投资影响的研究，在国内还基本上属于空白。然而这些问题又是现实存在的，而且又是非常紧迫需要解决的。一些环保专家一直对环保投入问题十分担忧。比如全国人大环资委主任委员毛如柏认为：要遏制环境污染，在大量资金投入之外，还必须完善制度，并结合市场发展环保产业，确保环保资金用到“刀刃”上。因此要真正让环保投入发挥最大的效用，国家在设计环保投入政策时需要根据地方环境状况、政府治理能力以及当地经济发展水平，设计合理的分配结构，积极有效地引导地方各界参与环境保护。

本文的研究正是基于上述考虑，通过分析地方环保投入的驱动因素，构建理论模型，利用现有的数据资料，进行实证分析，进而得出具有说服力的解释，为今后评价环保投资结构并设计更为有效的环保政策提供理论及实证依据。本文结构安排如下：第一部分，构建地方环保投入及影响因素的概念模型。从宏观层次识别出以下五个主要因素：(1)自然环境压力；(2)经济社会发展水平；(3)地方政府环境治理能力；(4)企业界的环保能力；(5)国家对地方的支持。第二部分，构建计量经济学模型，依据C-D函数模拟以上五个影响因素与地方环保投入间的作用关系。第三部分，从《2005中国环境统计年鉴》和《2005中国统计年鉴》上收集数据，并依据信息损失最小的原则对数据进行提炼和归类，确定了十个自变量指标。第四部分，回归分析。第五部分，对回归结果进行评判和分析。第六部分，政策建议。

一、影响因素分析

一个地方在环境保护方面的投入，受到许多方面的影响，要一一细列是不可能的。但我们从宏观的层次对这些因素进行分类，大致归结为以下几个方面的因素：1、自然环境压力；2、经济社会发展水平；3、地方政府环境治理能力；4、企业界的环保能力；5、国家对地方的支持。

环保投入首先会受到当地自然环境破坏程度的影响。一般来说如果一个地区自然环境比较恶劣，或者是污染状况比较严重，那么在其他条件相同的情况下，该地区对环境治理的需求相比其他地区就会更大，从而拉动对环境保护方面的投资。

其次，地方在环境保护方面的投入受到当地的经济社会发展水平的影响。根据现有的研究我们知道，随着一个地方人民生活水平的提升，居民、企业以及政府部门对生存环境的要求也将随着提高。同时，居民、政府以及社会各界用于环境保护的资源也相应会更多。因此，一个地方经济社会发展水平将从需求和供给两方面刺激地方在环境保护方面的投入。

第三，地方环境保护方面的投入，也受到当地政府环境执政能力的影响。地方政府环境执政能力又分为潜在的和实现的机构能力。[16]潜在的环境执政能力只是对未来实现更好的环境治理提供基础，但是对目前的环境治理效果到底会产生什么样的影响还有待检验。而政府目前实现的环境执政能力，一方面对吸引更多的环境保护投资具有正拉动效应，但另一方面，它又对环境保护投资产生挤出效应，因为强的执行能力产生高的效率，要提升同等的环境表现，它可以在更少的环保投入情况下得以实现。因此综合来说，地方政府环保机构的执政能力对地方环境保护投入的影响还需要看其拉动和挤出效应的综合表现。

第四，理论上，地方环境保护工作的实际成效最终要依赖于企业和个人的环境行为。随着工业化程度提高，企业界对环境保护绩效的影响日显重要。随着企业社会责任感增强，企业界经济实力雄厚，作为环境最主要破坏者的企业逐渐开始加强环境保护，有越来越多的企业开始通过环保认证体系ISO-14000的认证，企业环保科技人员的数量也在飞速增加，企业用于减少环境污染的投入也在不断的增长，这种投入直接补充了地方环保投入的不足。但在我国现行体制下，环保产业还处于发展的起步阶段，目前大多数企业还只是被动地参与环保工作，因此，我国企业的环保行为对地方环保投入到底起到了多大的作用，尚难以判断。

最后，地方环境保护的投入还受到国家支持的影响。国家通过转移支付、专项整顿等手段直接对地方的环保投入产生影响。

二、模型的构建

事实上，五个影响因素对地方环保投入的作用并不是简单的线性影响。比如，地方经济水平的提高，除了对地方环保投入产生影响外，还对环境产生重要影响，如工业化程度越高，污染物排放也会越高。[16]另外，地方经济发展水平对地方政府的执政能力、环保产业的发展以及国家对地方的支持都产生重要的影响。因此，五个因素相互之间也存在内在联系。在本文中，为了简化起见，我们构建最简单的C-D函数理论模型：

其中，I表示地方人均环境保护投入；

A表示常数项；

P表示地方自然环境压力；

Y表示地方经济发展水平；

C表示地方政府执政能力；

F表示企业界的环保能力；

S表示国家对地方环保的支持；

分别代表地方环境压力、地方经济发展水平、地方政府执政能力，企业界环境能力、国家支持对环境投入的增长弹性。

三、数据收集、筛选及检验

根据数据的可获得性，我们从《2005中国环境统计年鉴》和《2005中国统计年鉴》上获得省一级的统计数据，然后根据前面的影响分析，我们提炼出各省与地方环保投入、自身环境压力、省级政府污染治理能力、国家对地方支持、企业界的环保能力和经济发展水平相关的原始信息数据②。

显然，这些原始指标信息间存在许多强相关的重复信息，不能直接用来对模型进行解释。根据信息充分而且损失最小化、消除指标间共线性以及尽可能减少解释变量个数的原则，我们对多维度的三类指标：自身环境压力、省级政府污染治理能力和企业界的环保能力，分别运用因子分析的方法对信息进行提炼。

（一）提取和分析反映环境压力的指标

在与环境压力／污染物排放量相关的12个具体的排放指标信息中，根据相关性分析结果，我们发现，这12个排放信息的指标之间存在很强的相关性，因此需要对其进行取舍。根据因子分析③的结果，我们发现前两个因子就能概括大部分信息，前2个因子贡献占总方差的91.046%，说明提取前2个公共因子就足够解释排放信息。同时我们看到，在因子得分系数矩阵中，因子1的组成上，只有工业固体废物排放量的得分0.959最大，其他的系数都非常小，同样在因子2的组成上，只有生活二氧化硫排放量的得分0.978最大，其他的都很小，所以我们可以这样认为，因子1就是工业污染排放因子，可用工业固体废物排放量作为代表，因子2就是生活污染排放因子，可用生活二氧化硫排放量作为代表。这两个因子已经包含绝大部分排放信息，因此在我们的实证模型中，我们就用工业固体废弃物和生活二氧化硫排放量作为我们的地方自身环境压力中工业污染和生活污染两方面的替代指标。

（二）提取和分析反映地方政府污染治理能力的信息

运用同前面相同的方法，我们对反映地方政府污染治理能力的所有18个指标进行因子分析。考虑到这18个指标间数据类型（有比例数据、面积数据、价值数据）的不同，我们根据数据类型分别进行因子分析，最后留下五个能够揭示地方政府污染治理能力的具体指标：科技人员比例、其他信息收集率、环评制度执行率、限期治理平均投资额和高污染禁燃区平均面积。

（三）提取和分析反映产业界的环保能力信息

运用因子分析的方法，对反映企业自身环保能力的四个指标进行分析后发现，它的第一个公因子就能揭示出全部信息的99.195%，而且该公因子与环保产业年产值高度相关（环保产业年产值对该公因子的得分系数为0.996），因此我们就选择环保产业年产值作为反映企业界环保能力的指标。

（四）地方经济发展水平指标的选取和分析

一般来说，反映地方经济发展水平的指标有GDP（国民生产总值）和财政收入两个指标，这两个指标间存在高度相关性。从与地方环保投入相关联的角度考虑，财政收入指标与环保投入的相关度更强。在本文中，我们选取人均财政收入作为地方经济的发展水平指标，人均财政收入越高，则地方越有能力投资环保。

这样，最初三个维度的36个指标经因子分析方法筛选后，剩下10个有效的指标，维度保持不变。对其进行相关性检验发现，它们相互之间的相关性都很弱，因此可以作为我们的解释变量。

最后，我们对所有的解释变量和被解释变量进行东中西部④地区间的T-test检验。我们发现除了人均环保投资额、人均财政收入和地方环保产业年产值三个指标在东中西部地区间存在非常显著（95%的置信水平）的差异外，其他的几个解释变量：地区环境压力、地方环保机构执政能力和国家对地方的支持，在地区间没有显著差异，而且我们也没有找到依据可能证明这些指标对地方环保投入的影响不同，因此在本文中我们假定这些变量对地方环保投入的弹性是一样的。另外，环保产业是最近刚刚兴起的产业，该产业还处于成长的初期阶段。同时，环保产业的发展还受到国家政策的影响，会掩盖地方出于经济效益的考虑而做出的真实决策，在这种情况下，企业界对环保投资的决策影响甚微。因此，地区间存在显著差异的变量只有：地方经济发展水平和地方人均环保投资额。数据证实，东中西部地区经济发展水平存在显著差异的现状，东部最高，其次是西部，最后是中部⑤，为我们考察不同的经济发展水平对地方环保投入的弹性提供了验证基础。有学者已经探讨过不同经济发展水平对环境污染水平的影响，[17]但不同的经济发展水平会对环保投资产生什么样的影响呢？本文将予以探讨。

四、数据检验及实证分析

根据前面的数据分析和检验，我们构建如下的验证模型：

将我们所获得的数据代入回归方程(2)，用SPSS软件的Linearregression方法，我们获得如下的拟合方程：

首先，F=12.743，其sig=0.000，表明该回归方程通过了相关性检验。R=0.939，R[2]-Ad-justed=0.865，这表明该回归方程的拟合优度非常好，解释力达到86.5%，非常之高。在对所有回归系数的t检验中，除了国家对地方支持变量没有通过检验外，其他的几个指标都在0.05的置信水平下通过了检验，而且绝大部分指标在0.01置信水平下仍能通过检验，这表明我们的估计参数通过了显著性检验，而且绝大部分指标的估计参数是极其显著的异于0。

五、结论分析

根据回归结果，我们可以得到如下结论：1.从显著不为0的系数绝对值大小排序看（见表2），对地方环保投资产生影响的因素中，地方政府环保执政能力①的弹性系数全部高于环境压力和地方经济发展水平以及企业自身环保能力产生的弹性系数。这表明，到目前为止，中国的环境保护投资依然主要由政府驱动，取决于政府的意愿，而环境压力和经济发展水平、企业界的环境保护能力对环保投资的影响相对较弱。

2.地方政府环保执政能力指标中，环保局科技人员比例的回归系数为正且绝对值大于1，表明地方环保队伍的能力建设（潜在的环保执政能力）对地方环保投入有强正面影响，并具有规模效应。

3.在地方政府实现的环保执政能力指标中，污染防治（环评制度执行率）、环保援助（限期治理平均投资额）、环境管理（高污染禁燃区平均面积）以及获取信息的能力（获取非污染和治理方面环保信息的能力）的回归系数均为负数——这个现象值得在将来进行深入的研究。这表明，在实践当中能完成国家规定环保指标的机构能力越强的地区，环保投入反而相对会减少。这个结果表明，地方政府执行政策能力（实现的能力和潜在的能力）的提高必然会降低地方环保投入。这验证了地方环保机构能力与地方环保投入之间存在明显的替代效应。该结果的另一个含义是：到目前为止，地方政府的执政理念还停留于完成国家提出的环保指标，而没有充分发挥地方对环境治理的主动性，这也证明了为什么目前地方政府很少出现自发性的环境治理行为。

4.代表环境压力的两个指标（工业污染和生活污染），系数一正一负，且都通过非零检验。其中工业固体废气排放物指标系数为正，这说明工业污染确实刺激了地方政府对环保进行投资，而且工业污染对环保投入的弹性系数为0.339。而生活二氧化硫排放量指标弹性系数为负，这表明生活污染还没有引起社会的足够重视。即使是目前有些学者已经意识到农村和城市生活污染问题的严重，但这些认识还有待转化为政府决策和社会投资行为。其次，从该系数为—0.642，通过显著性检验以及相对较高的绝对值来看，目前的地方环保投入结构是很不合理的，重工业污染而忽视了生活污染，最后导致生活污染越严重的地方，地方环保投入反而较少的现象。从地方环保投资结构解释，现在最大的投资主体是企业，当然他们更多关注自身面临的环境压力，而很少关心农村地区以及城市生活污染的问题。

5.从东中西部地区人均财政收入指标系数均为正数，表明地方经济社会发展水平对地方环保投入具有极其显著的正面影响，经济发展水平越高，则地方环保投入水平也越高。此外，东中西部地区的弹性系数大小次序：东部＞西部＞中部，表明经济发展水平对地方环保投入的弹性随经济发展程度提高而增大。这也验证了其他学者的研究结果，即地方经济发展水平对环保投资具有正相关性。

6.从企业界自身环保能力指标的系数为正，表明企业界的环保能力对地方环境投入具有显著的正面影响。企业界的环保能力越强，则地方环保投入的越多，这进一步说明了企业界的环境行为（环境投资、污染和治污行为）对环保绩效存在明显的互补效应。例如，浙江台州的海正药业一个企业在环保治理方面的投资累计已达1.7亿元，这对浙江省的环保投入是一个很大的补充。虽然目前中国的环保产业还处于发展的初级阶段，但业界对环保投资已经产生出正激励效应了。

7.我们所归类的因素中，自身环境压力、地方政府环境执政能力、企业界的环保能力、经济社会发展水平都对地方的环保投入水平具有显著的影响。以环保预算内投资表征中央对地方环境保护提供的支持，本研究发现其对地方环保投入的影响不大。事实上，我们比较一下在地方污染治理项目本年投资来源中，国家预算内资金的比例只占到4.45%，而企业自筹资金占到总投资的73.82%。从这里可以看到国家对地方的环保投入的支持力度是非常小的。在总投资的三大主要投资来源中（国家、地方政府和企业），主要还是要依靠企业来投资。因此在本回归模型中，国家的支持系数不显著是有原因的，也是显然的。

六、政策建议及进一步的研究建议

我国的环境污染及环境退化所造成的经济损失，每年大致占GDP的5.5～9.8%(Smil,Vaclav.1996,EnvironmentalProbleminChina:EstimatesofEconomicLost)，抵消了大部分GDP增长。要有效改善这种局面，需要增加环保投入并提高其投资效率，因此在对环保投资驱动因素进行实证分析的基础之上，提出如下的政策建议：

第

一、大力加强环保队伍建设，提高环保队伍的素质，以充分发挥环保队伍对地方环保投入的范围经济效应。

第

二、转变现有的环保投资模式，破除地方环保执政能力与环保投资之间的替代效应。设计更好的考评政策以激励地方政府积极参与环境保护。

第

三、加强国家对地方的环保支持力度。通过国家对地方的支持有效地调节区域间因经济发展水平的差异带来的环保投资结构不平衡的问题。根据地方环保投资实际需求，制定中央对地方区别对待的支持战略，适当提高国家对地方的环保投资比例，使之能对地方环保投入产生有效的引导作用。

第

四、要加强对生活污染的重视。在环保投资政策引导中加入对生活污染的分析和政策设计，真正将生活污染纳入到环境保护的关注范围中来。在综合考虑工业污染和生活污染对环境产生的影响的基础上，积极调整目前的地方环保投资结构。

第

五、加强企业界自身的环保能力建设。让更多的企业参与到环境保护中来，充分发扬和扩大企业对地方环保投入的正面促进作用，充分发挥市场机制在环保投资中的作用，依靠企业自主参与和价值规律建立起更完善的投融资机制。

第

六、加强环保宣传。不仅是对地方百姓进行宣传，还需要对地方政府以及企业进行环境保护意识的宣传和教育，让他们真正意识到自身对保护好地方环境所负有的责任，变目前的被动达标执法为主动提升环境质量执法。充分发挥地方政府的主观能动性，提高两者间的互补效应，有效遏制两者间的替代效应。

由于目前有关地方环保投资、地方环保执政能力以及地方发展水平之间关系的研究不多，本文也还只是在这方面进行了粗浅的尝试。地方环保投资是一项巨大而且复杂的系统工程。要真正解决如何投资、投资到哪里、如何提高投资效率、如何设计环保投资政策等一系列问题，还需要开展更全面的系统研究。包括国家如何对地方进行支持，如何发挥地方政府的投资积极性，如何引导企业加强环保投资等等问题。在今后，希望有更多的学者来研究这些对国家可持续发展至关重要的问题。

［收稿日期］2007-11-30

注释：

①国内外对环保投资的界定范围不统一，根据我国的实际情况看，环保部门的统计范围通常包括污染治理投资和环境能力建设投资两部分。本文中将环保投资范围界定为：环境污染治理投资总额。

②地方环保投入原始信息包括：省内人均投资额；自身环境压力原始信息包括：工业废水排放总量、工业化学需氧量排放总量、工业氨氮排放总量、工业二氧化硫排放总量、工业烟尘排放总量、工业粉尘排放总量、工业固体废弃物排放总量、生活废水排放总量、生活化学需氧量排放总量、生活氨氮排放总量、生活二氧化硫排放总量、生活烟尘排放总量；省级政府污染治理能力包括：科研课题平均经费、排污许可证发放比例、“三同时”执行合格率、限期治理平均投资额、环评制度执行率、政协提案处理率、人大提案处理率、环保来访处理率、环保来信处理率、污染排放信息公开率、污染治理信息公开率、其他环保信息公开率、环保机构平均人数、科技人员占环保人数比例、禁燃区平均面积、噪声达标区平均面积、烟尘控制区平均面积、清洁能源使用比例；国家对地方的支持原始信息包括：国家预算内资金；企业界环保能力的原始信息包括：企业自筹资金、已办排污申报的企业数、环保产业职工人数、环保产业年产值；经济发展水平原始信息包括：人均财政收入。

③因子分析的目的是为了揭示观测变量之间的内在关联性，在尽可能保存原有资料信息的前提下，用较少的维度去表示原来的数据结构，简化数据（降维），便于发现规律和本质。

④东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省市；中部地区包括山西、与林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省；西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西11省区市。由于西藏的统计数据不足，在本文中予以剔除。

⑤由于西藏的统计数据不足，西部地区的人均GDP水平在剔除西藏后高于中部地区的人均GDP水平。

⑥李万新老师在《从意愿到行动：中国地方环保局机构能力研究》一文中，把地方环保局的执政能力分为两种：潜在的执政能力和实际实现的执政能力。潜在的执政能力包括投入的财力和人力资本，实现的机构能力又可分为：获取信息、平衡利益、执行政策、和政策学习适应的能力。本文中涉及的地方政府环保执政能力有潜在的执政能力（地方环保局中科研人员的比例），获取信息的能力（获取非污染和治理方面环保信息的能力），执行政策中的污染防治（环评制度执行率）、环保援助（限期治理平均投资额）、环境管理（高污染禁燃区平均面积）。