城镇化建设中的农民权益保障范文

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摘要:

城镇化发展涉及土地和人口两种资源要素的再配置。保障农民权益是我国新型城镇化建设的一项重要内容，也是实现“人的城镇化”的核心要义。由于历史上二元体制下农民的身份限制还没有完全消除，以及户籍制度改革还不彻底，我国农民在实现土地财产权益、与城市居民同等享有社会保障服务等方面还面临诸多困境。在现阶段，要不断完善和推进实施居住证制度，为实现彻底的户籍制度改革进行过渡、做准备;要推进农地规模经营，培育新型职业农民，建立全覆盖的社会保障制度，实现社会保障关系城乡转移接续等。

关键词:

社会转型;农民权益;人的城镇化

我国城镇化建设已取得显著成效。从新中国成立后的历年《中国统计年鉴》来看，我国城镇化率已经从1949年的10．64%上升到了2014年的54．77%。有学者根据城镇化发展的趋势预测，再过20年左右我国将基本完成城镇化，进入城镇化发展的自我完善阶段。近年来，国家政策文件中多次强调城镇化的发展方向，提出新型城镇化要以人为本。从国外的发展实践来看，城镇化进程中占用农村土地是一个普遍现象，这就必然导致农民向城市迁移进而在职业上转型发展。在我国城镇化的快速推进中，农民权益保障及其转型发展遭遇严峻考验，亟须采取有效措施予以应对。

一、保障农民权益是我国城镇化建设的核心

目前，国际上衡量城镇化发展水平的一个重要依据是城市居民占总人口的比例。从这个意义上讲，城镇化就是一条农民转型之路。从最广大人民的根本利益出发、一切发展都是为了人民，这是我国贯穿改革发展全过程的根本政治理念。以此为指导，城镇化建设中必须重视占我国总人口一半以上的农民的权益。2003年以来党中央历次全会关于城镇化发展的表述，都体现了对农民权益保障的特别关注。如党的十六届三中全会提出的“五个统筹”中将城乡统筹放在第一位，要求在城镇化建设中处理好城市和农村的关系，逐步实现城乡一体化的建设目标;十六届四中全会提出了“两个趋向”的论断，从全局和战略的高度明确了新阶段解决“三农”问题的指导思想，为我国在新的发展阶段工业反哺农业、城市支持农村定下了基调;十六届五中全会明确提出建立以工促农、以城带乡的长效机制;十七大报告提出将统筹城乡发展始终作为全党工作的重中之重;十七届三中全会提出把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求;十七届五中全会提出在城镇化深入发展中同步推进农业现代化，加快社会主义新农村建设;十八大报告从多个方面强调“人的城镇化”，提出有序推进农业转移人口市民化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系;十八届四中全会虽未直接提及城镇化，但提出发挥法治的引领和规范作用，这当然包括对农民和市民利益关系的平衡;十八届五中全会提出的五大发展理念包括共享发展。另外，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》设置专篇从落户条件、公共服务和推进机制三方面对有序推进农业转移人口市民化作出安排;2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》进一步强调，在保障农民权益的基础上完善城乡发展一体化体制机制;2016年中央城镇化工作会议指出，提高城镇化发展质量要稳步提高户籍人口城镇化水平;2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，加快建立农业转移人口市民化激励机制。以上中央政策规定表明，保障农民权益是我国城镇化建设的核心。考察城镇化发展与农民权益保障的互动关系可以发现，维护农民土地权益是城镇化发展的出发点和落脚点。为了推进城镇化而剥夺农民土地权益，必然引起社会矛盾和冲突，甚至引发社会动荡。没有农民土地权益的落实，城镇化就没有良好的社会环境，也没有持续发展的动力。这一点在其他国家的发展中已得到证实。一个国家如果在城镇化、现代化进程中社会发展比较平稳，那么这个国家一定是把城镇化作为一个富裕农民的过程来对待;如果城镇化变成了剥夺农民、损害农民利益的过程，其城镇化发展就不能持续，社会也很难安定。吸取国外城镇化发展的经验教训，我国提出新型城镇化建设的核心是“人的城镇化”，而“人的城镇化”的核心是维护和保障转型中农民的权益尤其是土地权益。

二、城镇化建设中农民权益实现的困境

在我国，农民和市民应当无差别地享有《宪法》规定的公民基本权利。然而，在城镇化快速发展的过程中，农民遭遇了事实上的不平等，其权益维护面临障碍。导致这种障碍的最直接因素是历史上二元体制下农民的身份限制没有完全去除，以及现行户籍制度对农民和市民的界定依旧带着身份标签。我国《户籍法》和《户口登记条例》从法律意义上对农民作了界定，将户籍划分为农业户口和非农业户口，农民是户籍为农业户口的居民。很明显，这种确认与职业无关。可以说，户籍制度是农民成为一种身份符号象征的根源。即使2014年国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出取消农业户口与非农业户口性质区分，将户籍人口统一登记为居民户口并建立居住证制度，这也只是在政策层面进行了户籍制度改革，在没有相应的立法出台之前，这种改革的效力应该说是有限的。目前，在我国，农民作为一个群体依然处于相对弱势地位。一个突出表现是，现行户籍制度、福利制度、社会保障制度等都是与城乡二元结构相适应的，农民因身份限制无法与市民享受同等的福利待遇。即使是进城务工的农民，在进入城市以后的很长一段时间内也不能摆脱身份上的种种限制，这种限制在农民的市民化之路上有很多体现。作为城镇化进程中“化地不化人”的结果，脱离土地的农民虽然工作和生活在城市，却不能与城市居民享受同等的身份待遇和相应的经济文化权利，他们游离于城市与农村之间、独立于两者之外，成为一个特殊的新的社会群体———准市民。城镇化在一定意义上是实现农民向市民转化的过程，农民工、准市民应是农民向市民转化的过渡阶段，但由于户籍制度、社会保障机制等的不完善，现实中农民向市民的转变缓慢甚至凝固。在我国目前的城镇化建设中，以农民、市民、准市民为主体形成的三元社会结构处于凝固状态，主要原因是农民与市民之间仍然存在身份上的差异。现实中一些农民工甚至自我隔离，他们与市民之间很少沟通、来往，这种现象是不正常的，可以说是一种“城市病”。身份上的不平等直接制约了农民权益实现，这是一种事实上的不平等，这种当代人之间的不平等还有可能引发后代人之间的不平等。

三、“人的城镇化”的价值追求

法律是社会利益的平衡器，法律的价值目标对于政策制定及人们的行为具有重要的指引和导向作用。在目前我国城镇化快速发展的情况下，要保障转型中农民的权益，就要在法律政策设计上体现自由、平等的价值目标。自由是指从约束中解放出来，或者说是一种不受约束的状态。在法律意义上，自由是一种权利，个体的自由权利是其自我意识的现实化。没有自由，人就不能成为一种主体，就难以实现自我发展。同时，自由又是促进人类社会发展的保证。梅因在《古代法》一书中对人的身份解放作了深入阐释，他将这种解放称为一个“从身份到契约”的运动，认为这是所有进步社会的运动。按照梅因的设想，在现代法治社会，促进人的自由发展是法的终极价值追求，那么在城镇化建设中，法律政策设计就必须以人尤其是处于相对弱势地位的农民的自由发展为价值依归，体现农民的主体性和自觉性，促进农民各种权益的实现。就我国目前的城镇化建设而言，法律政策上首先要破除有关农民身份的限制，保障农民切实享有与市民同等的社会地位，赋予农民迁徙自由、职业自由、土地权利交易自由等权利内容;其次要建立健全农村社会保障制度、农业保险制度等惠农益农制度，让农民摆脱土地对其的天然约束;最后要真正实现农村居民身份的转换，使农民一词从身份标志转换为职业表征，这是保障农民各种合法权益得以充分实现的前提。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》特别强调了农民职业性的转变，这是保障农民身份自由的一大进步。农民只有在身份上切实处于主体地位，才能避免在经济社会发展中处于劣势地位。

平等是民法得以产生和发展的理念基础，平等原则是民法的基本原则之一;平等也是正义理念的重要内容，是正义得以实现的重要前提。勒鲁指出，平等是一项原则、一种信条、一道命令;托克维尔指出，身份平等的逐渐发展，是事所必至、天意使然。现代民主社会的最大特点是人与人之间在身份上平等，然而在我国目前的发展阶段，农民与市民在生活环境、工资待遇、社会地位等方面表现出明显的不平等，这在很大程度上源自农民与市民之间事实上的身份不平等。因此，我们在研究农民权益时，对农民的定位应该回到应然的范畴，从职业特征的角度界定农民。如此界定，才契合平等理念。土地要素交换的平等是至关重要的。推进城乡要素平等交换面临的最大问题是土地问题，解决土地问题需要做到“同地同权同利”。我国《宪法》将土地划分为国家所有和集体所有的一个重要目的是保护农民利益，然而今天，城乡土地“同地不同权”问题正在严重损害着农民的权益。我国现有法律对国有土地所有权制度、使用权制度的设置几近完备，而对集体土地制度如土地登记制度、土地补偿制度、土地权益保障制度等的设置尚有缺失，国有土地流转与集体土地流转之间也存在制度上的差异，这些已经成为农民权益受损的重要原因。鉴于此，切实保障城镇化进程中农民的权益，就要从立法上确认农村土地这一农民的重要生产要素与城市土地在市场交易上的平等性。自由和平等是人的解放的基本衡量标准。我国新型城镇化建设的核心是实现“人的城镇化”，其宗旨是以人为本。这里所说的“人”，其主要群体就是农民。鉴于身份限制已成为农民谋求发展的一大障碍，必须采取有效措施，在城镇化建设中体现自由、平等的价值追求，为消除农民的发展困境提供制度保障和现实基础。

四、培育职业农民是实现“人的城镇化”的有效路径

西方国家城镇化进程中农民市民化经历了诸多曲折，付出了很大代价。我国要积极应对农民市民化的现实困境，最直接有效的措施是以法制改革为支撑，在破除农民身份束缚的前提下实现农民职业上的转换。

1．户籍制度改革:农民职业化的法律前提要从法律上改革现行户籍制度，实现农民与市民之间的实质平等。具体而言，要弱化城市户口的作用，将利益要素与户口剥离开来，剔除依附在户口关系上的种种社会经济差别，使户籍与各种福利待遇完全脱节，使户籍制度仅仅成为一种人口统计方式。只有这样，才能使城乡居民在共享发展机会方面人人平等，以统一的社会身份进行充分自由的竞争。在现阶段，要以不断完善和推进实施居住证制度为载体，为实现彻底的户籍制度改革进行过渡、做准备。需要注意的是，目前各地大力推进实施的居住证制度并不是户籍制度改革的终点，而只是起点。尽快建立适应城镇化发展的户口迁移制度，有效实现农民市民化，是户籍制度改革的一项重要内容。户籍制度改革背景下的农民解放，应当包含土地要素的解放。城乡土地要素平等是农民身份平等的一个重要表现。我国《宪法》规定国有经济和集体经济都是社会主义公有制经济的组成部分，也是我国社会主义市场经济的重要内容;《物权法》规定依法保障国家、集体和个人的财产权利，一切市场主体的权利都应当受到平等保护。这就意味着在城镇化建设中，应当通过完善相关立法，将集体土地与国有土地一视同仁、平等对待，切实保障和实现农民的土地财产权益。

2．农地规模经营:农民职业化的现实条件马克思在分析决定农业生产力的多种因素时指出:劳动生产力是由多种情况决定的，其中包括工人的平均熟练程度，科学的发展水平和它在工艺上的应用，生产过程的社会结合，生产资料的规模和效能，以及自然条件。同时，他对生产资料的规模和效能进行了重新划分，认为小块土地所有制在本质上是排斥社会劳动力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学技术的不断扩大应用的，我们所具有的科学知识，我们所拥有的进行耕作的技术手段如机器等，只有在大规模耕种土地时才能有效地加以利用。这些论断充分表明了规模经营对于农业生产的重要性。我国法律政策一直支持农地适度规模经营，中共中央办公厅、国务院办公厅2014年的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》就释放了大力推进农村土地规模经营的直接而强烈的信号。农地规模经营是实现农业现代化和农业产业化的必由之路，通过提升农地经营的规模化、组织化程度，可以提高农业劳动生产率、推动农业结构调整，从而增加农民土地收益，使农业领域释放出更多富余劳动力，加快农民向城市转移。农地规模经营主要依靠“善耕者”，所谓“善耕者”，就是具有现代农业知识技术的农民。同时，农地规模经营能够培养新型职业农民，吸引一些农业职业院校的大学生回到农村以务农为职业选择。职业农民会像市民在城市工作一样专业务农，享受平等就业和同工同酬的权利，这使得建立全覆盖的社会保障制度、实现社会保障关系城乡转移接续等，在理论和实践上都更加可行。因此，可以说，农民职业化是城乡一体化的重要标志，发展农地适度规模经营是实现“人的城镇化”的重要条件和方式。

五、结语

我国城镇化已经进入快速发展阶段，农民转型是不可逆转的趋势。这不是一个简单的户口“农转非”问题，而是一项涉及政治、经济、文化、社会等层面的系统改革工程。党的十八届五中全会指出，实现社会公平是“十三五”期间的重要目标。在城镇化建设中坚持共享的发展理念，保障农民权益尤其是农民的土地权益，是实现这一目标的应有之义。

作者：白晶 王小芳 单位：，北京市人民检察院 山西大学法学院