强镇扩权改革下的城镇化发展论文范文

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1.绍兴市强镇扩权的具体做法

1.1锻炼干部，提高干部素质为了更高效地完成社会经济管理事务，绍兴市极通过“上挂、下派、内培、外引”的方式来加强中心镇的领导班子和业务人员。这种方式可以简要概括为“上下内外”——“上”是镇里工作人员到县行政服务中心上挂锻炼；“下”是县里放权的对口职能部门派人到镇里挂职辅导；而“内”是通过内部机构调整，重新按照专业对口原则来确定工作岗位，并组织全县范围的轮训；“外”是组织当地工作人员走出去到学校和培训机构去学习业务，对外公开招聘新人员。③这在一定程度上规避了镇级政府干部素质参差不齐，难以提供公共服务的问题。

1.2事权下放，扩大管理权限绍兴市自开展扩权强镇改革以来,重点突出镇级政府的社会管理和公共服务这两大职能,按照“依法下放，能放就放”的原则，赋予中心镇部分原属于县级政府的社会经济管理权限，主要体现为行政许可权、行政执法权和审批权的下放。为使现有的机构设置与日益扩大的经济社会管理权限相适应，绍兴市按照“精简、统一、高效”的原则，将原内设机构“四办两中心”调整为“五办一局两中心”，而作为首批强镇扩权试点的兰亭镇积极推动“委托授权”向“机构延伸”转变，镇级机关设置调整为“三办两局三中心”，即党委政府办公室、社会事业和保障办公室、招商服务办公室，经济发展局、城镇建设管理局，经济社会发展服务中心、综治工作中心和新农村建设指导中心。④

1.3财权下沉，提供资金保障绍兴市按照“一级政府、一级政权、一级事权、一级财政”的原则，建立和完善有利于中心镇发展的财政体制，具体措施包括实现财力适度向中心镇倾斜，建立和完善财政优惠激励机制，使镇级政府拥有县级审批权限的政策优势，扩大其自主权。

1.4制度创新，给予政策支持绍兴市结合各中心镇的实际，为了加强社会管理，优化公共服务，积极推动小城镇规划、住房、就业、社会保障等方面的政策创新。第一，在规划方面，绍兴市各中心镇高度重视规划编制工作，坚持规划先行，进一步明确自身的功能定位、规划布局和发展方向。各中心镇根据自身情况还进行培育中心村建设，形成“中心镇——中心村”梯度发展格局；第二，在资金要素方面，市政府加大对中心镇的财政扶持力度。各中心镇积极探索多元化融资办法,吸引民营企业等多元主体参与到公共基础设施建设之中；第三，在就业和社会保障方面，建立了相对完善的城乡统一的包括涉及建立就业服务机构、扶持自主创业等方面的就业制度，设立了“六到位”中心镇劳动保障工作平台，并进一步完善社会保障体系。绍兴市扩权的主要措施及制度创新主要见下图的十个方面。

2.强镇扩权对城镇化发展的积极作用和产生的问题

2.1强镇扩权对城镇化发展的积极作用强镇扩权是基于政府组织扁平化、财政分权等相关理论，并结合经济强镇存在发展困境的新探索，也是政府为了统筹城乡发展，积极推动城镇化建设、新农村建设的战略层面的重要选择。总体而言，绍兴市强镇扩权改革对该市的城镇化建设发展起到了至关重要的作用，主要表现在：

2.1.1提高镇级政府公共服务能力，促进向服务型政府转变财政权下放为镇级政府公共物品供给提供了经济保障，在财政得以保障基础上事权的下放不但可以改变镇级政府过去“小脚穿大鞋”的现状，增加镇级政府提供公共物品和公共服务方便性和有效性，而且可以增强镇级政府社会管理的可执行度，能规避“看得见，管不着”的现实问题的存在。比如绍兴市兰亭镇实现了自来水网全覆盖、村村有公交、医疗镇村一体化、权力向乡镇下放对改变政府公共服务能力较弱的状况，财事权的下放对于真正实现从“管理型”政府转变为“服务型”政府有着重要意义。

2.1.2转变镇级政府职能,增强镇级政府的适应性绍兴市推行强镇扩权以来,一方面赋予中心镇经济社会管理、城镇建设、资源支配等权力，提高了镇级政府的社会管理能力和提供公共服务的效率,有利于使其发展成推进城乡一体化发展的核心，对周边镇起到辐射作用；另一方面强镇扩权能及时纠正乡镇政府管理缺位的问题,增强了乡镇的适应性，有利于使经济强镇实力更强。

2.1.3推进中心镇城市化进程,增强城镇发展的自主性和活力一方面事权的下放给予了中心镇更多管理处理社会经济管理事务的自主权，使得中心镇自主决定其自身发展的路径选择成为可能。另一方面镇级政府的管理权限扩大为自身提供了良好的投资环境，能使城镇化建设开展的有声有色有活力。

2.1.4增加中心镇财政收入，促进城镇发展硬件环境优化实行基数内分成、超收分成和增值税专项分成政策后，中心镇公共财政分成比例明显提高。除此之外镇级政府还享受在镇级管辖区域内的土地出让净收益全部返还等相对独立的财权。对镇级政府实行财政转移支持后，财政实力明显增强，为中心镇的城镇化建设发展带来充足的资金投入资本，更为当地居民带来硬件上的享受。

2.1.5促进乡村地区的转型升级城市对乡村的辐射带动能力较为薄弱，而镇虽然在地域空间上是城市和乡村的纽带，但是镇本身实力有限，难以发挥其地理优势，不能给乡村地区经济社会发展带来很好的支持。在通过强镇扩权改革后，扩大镇级政府社会经济管理权限，促进镇的快速发展，从而来不断增强和发挥镇对乡村的辐射带动能力，带动农村地区转型发展。通过中心镇职能的提升，促进乡村农业、轻工业等强势产业整合，实现规模化、集聚集约化发展。

2.2强镇扩权下城镇化发展存在问题

“强镇扩权”改革是一个政府间结构的重新调整过程，不得其然仍面临着很多的体制性难题，主要是：法律上的障碍；制度上的障碍；利益上的障碍；观念上的障碍。强镇扩权下城镇化发展存在的具体问题主要有：

2.2.1强镇扩权下致使镇级政府的运作产生不良后果从“行政区经济”的封闭性特征看，由于分权使得“地方”基于自身利益的驱动，会实行地方保护主义，支持维护相对封闭性行政区经济，从整体上制约了县（市）区域经济一体化的实现。[4]强镇扩权随着强镇的自主权越来越多，某种程度上会削弱与县级政府的合作，造成县级政府对整个县域的区域协调能力减弱。一旦经济强镇可以独立进行封闭性的决策和发展，各自为政，恶性竞争，造成县域内的各种经济要素难以向优势区域集中，产业不集群，使资源不能最大化利用等问题的出现。

2.2.2发展空间的制约影响强镇扩权的实施效果“强镇扩权”在逐步壮大小城镇的同时，会催生城镇发展和空间需求的矛盾。发展空间可谓是城镇化发展的重要资本，发展空间不足的制约，会在一定程度上制约强镇扩权目标的实现，对强镇扩权的实际效果会大打折扣。镇级政府如果不能规避城镇建设用地增加与农村建设用地减少的不适度性问题，在利益驱动下，以扶持政策为幌，过度侵占农村用地，将会导致不可持续发展。

3.进一步推进绍兴市强镇扩权和城镇化建设发展的对策建议

在逐步打破法律上、制度上、利益上和观念上的障碍，解决扩权给城镇化建设带来的消极影响的同时，绍兴市政府应进一步思考“强镇扩权”下一步该怎样走？怎样才能真正高效推进城乡一体化建设、城镇化建设？笔者认为，应推动和落实“强镇扩权”向“扩权强镇”转变，并积极培育有实力的中心镇向“镇级市”发展。

3.1推动“强镇扩权”过渡到“扩权强镇”发展“强镇扩权”与“扩权强镇”是两个完全不同的概念，前者强调扩权，后者强调强镇，可以简单地理解“强镇扩权”是强镇需要扩权，使强镇的经济社会水平得以发展；“扩权强镇”则是通过扩权改革使强镇更强，并带动培育更多的强镇。“扩权强镇”其着眼点在于政府职能转变和适应中心镇经济社会的发展，是为了使中心镇成为名副其实的经济社会各方面全面发展的强镇，并发挥其地区辐射作用，为小城市建设提供一定的基础条件。为此，下一步绍兴市应用“强镇扩权”来实现“扩权强镇”，进一步推进“扩权强镇”改革，并促使有条件的“经济强镇”向小城市转变。

3.2培育“镇级市”以“强镇扩权”为途径的小城镇政府管理转型，意图是明确中心镇政府职能，增强中心镇政府管理能力，实现政府职能由“管理型”向“服务型”转变。所以必须坚持以公共服务型政府为目标和原则，对地方政府的职能和机构进行重新定位，推进地方政府体制改革、完善地方治理结构。[5]而“镇级市”，就是一种独特的城镇化建设的有效推进方式。镇级市的“市”并不是行政区划概念中的“市”，而是“小城市”的市，是对经济相对发达地区的一种俗称，不是行政级别的改变，而是以镇的属级建设的小型城市。⑤对于经济强镇来说，建立镇级市意义重大。建立“镇级市”，不但进一步赋予经济强镇更多的自主权，还有利于推动小城镇向小城市转型，有效打破镇级区域的经济社会发展的制约瓶颈，有利于提高镇级政府提供公共物品和公共服务的能力和强化其进行社会经济管理的职能，真正实现新公共服务理论提出者登哈特夫妇所提倡的“小政府、大服务”，更有利于城乡一体化建设。因此，“镇级市”将成为强镇扩权的新型路径选择。

作者：王海单位：贵州大学