国家治理现代化的城镇化发展论文范文

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一、中国城镇化的战略嬗变与国家治理

著名城市学家贝利曾指出，20世纪快速城市化过程尽管存在很多共性，但是其道路却各不相同，差异主要源于文化背景及发展阶段的不同，并产生多样化的人类后果③。新中国的城镇化战略，经历了多个阶段的发展演变。正是在这种战略演进之中，国家治理的实践进程以及新近的公共治理需求变化得以呈现。第一，抑制型城镇化或逆城镇化。自新中国建立至“”结束，基于国家发展的现实需要，对于城市（镇）化采取极为谨慎的限制发展思路，城市建设总体上处于相对迟缓甚至是停滞且有阶段性起伏的状态。譬如，1949—1957年为显著的上升期，城镇化率从10.64%上升到15.39%；而1958—1965年间，则分别经历了前三年的快速增长和后五年的持续下降，城镇化率一度达到19.75%的阶段高位，也曾一度因撤销城市而迅速降至17.98%。及至“”，城镇化基本停滞，1977年的城镇化率甚至负增长至17.55%④。此阶段的城镇化，受到三方面因素的重大影响：一是工作重心向城市转移过程中建设资源的匮乏。建国初年，恢复秩序与发展生产面临严重资源紧缺，这对于选取乡村服从和服务于城市、以农村对城市的支撑能力为依据设计城市发展规模的思路影响深刻。二是城市“生产性功能”的新设置。革命后政权无论是基于秩序可控的考量，还是出于迅速促进国家建设的需要，都亟需发展出生产性而非延续传统的消费性城市定位，以工农产品“剪刀差”实现对乡村资源的超常规汲取，将经济上“小体量”的城市转变成为秩序支配的中轴。从那时延续至今、被人们广为诟病的城乡二元体制，实际上是国家对城市功能进行生产定位置换的实践后果。三是以满足城市人口控制、实现城乡区隔化治理的户籍制度。严格限制农村人口向城市流动的户籍制度，具有稳定社会秩序、确保资源供给和迅速形成国家统治力的强大功效。然而户籍的居住固着功能逐渐衍生出新的内涵，它逐渐成为城乡分治体系下大量社会福利差异化配置的“分配器”，这实际上以计划方式固化了城乡之间的权益格局。第二，补偿型城镇化。自改革开放至2000年左右，城镇化主要经历了由农村体制改革和农村工业化推动（1979—1984），由城市体制改革和制造业快速发展推动（1985—1991），以及由产业集聚发展和市场化改革推动（1992—2000）三个阶段。这一时期的实践特征，一是突破了“城市搞工业、农村搞农业”的既有格局。联产承包制实施后所带来的生产力和劳动力同时解放，为农村乡镇企业和小城镇迅速发展创造了契机。二是实现了改革格局由乡村向城市的快速转变。这一时期的城镇化大体延续了80年代初年以来严格控制大城市、适度发展中等城市的基本思路，以做小城镇“增量”为主。三是市场机制所引导的产业集聚逐渐成为城市发展的重要动力。譬如长三角、珠三角以及环渤海等区域的城镇化快速发展，尤其是“打工经济”所引致的全国剩余劳动力的东南转移，在一定程度上改变了全国的城市空间布局和发展模式。补偿型城镇化的最大特点在于其一定程度规划性与一定程度自发性的结合。从城市主导格局看，大体上还是延续大城市严控思路，但对于中小城市、城镇发展逐渐放松、放开。从农村到城市的市场化导向改革，实际上是以诱致性制度变迁触动强制性制度变迁的方式改变了中国，也改变了国家对于城镇化发展的基本认识，促进了城镇化探索的不断加速。第三，再平衡城镇化。自2001年至今，城镇化发展进入新阶段，其中标志性的重大发展表现在“十五规划”（2001—2005）至“十二五规划”（2011—2015）明确提出“实施城镇化战略”、“把城市群作为推进城镇化的主体形态”⑤。在党的十八大上，新型城镇化被定位为推进现代化发展的“新四化”之一，并力图通过与新型工业化、信息化、农业现代化之间的深度融合、良性互动而系统性地助益于国家的全面现代化。城镇化的再平衡阶段，其津要有三：一是明确将原有的“城镇发展方针”升级为“城镇化战略”。这与之前“控大放小”、谨慎做增量的模式有明显区别，其发展推进力度是以往诸阶段所无法比拟的。二是城市群发展理念得到国家政策认可。在90年代末期提出“逐步形成合力的城镇体系”基础上，在更高层次和更大规模上展开城镇化建设，意味着既要克服以往小城镇发展中的“农村病”，更要试图医治城市成长过程中的“城市病”，在大力提高资源整合度的同时有效提升风险防控能力。市场化改革下的中国城市，将呈现出一个前所未有的多样和异质水平。而把市场发展作为社会进步的驱动力，国家就有必要去管理新出现的社会复杂性、分工和流动⑥。三是将“人的城镇化”定义为城镇化的本质⑦。将经济发展、社会建设、环境生态与民生改善直接联系起来，具有试图通过国家与社会、政府与市场关系的再调整，以促成更高层次的区域之间、城乡之间、群际之间发展平衡的鲜明特征。从上述演进中，可以得到如下认识：其一，国家的现代化模式深刻影响作为现代化组成部分之城镇化的理念选择与目标定位。中国的压缩式现代化模式着重考量两方面的问题，一是秩序可控，二是经济发展。在中国将长期处于社会主义初级阶段这一基本状况未发生根本改变之前，对国家现代化现行模式的改进或优化总体上都只能是调适性的。在此背景下，以往的城镇化大体上都限定在“抑制—补偿”的认知框架之内。经由谨慎和渐进的“经济—政治”改革，中国实际上正发展成为拥有“自己独特的态度和条件的混合体”⑧。当秩序稳定和经济发展上更具公平导向的民生诉求日趋高涨时，对城镇化建设“又好又快”的发展预期便需要得到严肃对待，“新型”的城镇化便灿然登场。其二，国家的治理结构直接决定着城镇化的发展动力与推进形态。从城镇化发展的动力源角度看，从国家限制到边缘探索、再到国家规划，抑制型城镇化体现了国家计划资源从乡村向城市单向提取的急切需要，补偿型城镇化表现出了乡村改革、城市改革和普遍市场化改革的层层递进，它们先后成为城市发展的基础动力，再平衡的城镇化则是试图整合国家主导力、市场决定力与社会自主性的积极尝试。从严格限制到局部放开，再到顶层设计、协同推进，意味着政府、市场与社会在国家治理中发生了重要的力量配比变化。其三，国家的治理能力塑造着城镇化的空间结构与社会结构。城镇化的演进性与建构性合一，是中国发展的特定政治社会生态所决定的。区域之间、城乡之间以及城乡内部的显著不平衡正在发生结构性的变化，尤其是走出抑制型城镇化的补偿型城镇化在地方治理层面仍有“逐级加速”的态势⑨，造就了突出的进步效应与问题遗存。近年，中国城镇化率业已达到53%，城乡之间的结构对比正在发生历史性的变化，“乡村中国”正在逐步向“城市中国"转变，而再平衡城镇化的实施则正是加速引领这种变化的重大举措。城镇化战略的形态演进，清晰地勾勒出了中国国家治理的前进足迹。从纯粹国家治理工具的实践载体，到社会普遍福祉重构与发展的战略平台，城镇化从政策边缘进入到了国家系统化治理的战略布局之中。这一从边缘到中心的变化，深刻地体现出了中国城镇化由自发到自觉的深刻转变。从国家决策的秩序立场到发展权重、再到民生强调的转变看，城镇化作为治理场域中的公共供给，正在转向于回应一个越来越人本化和均衡化的发展需求。新形势下的再平衡城镇化反映出了国家治理的新期望，同时也意味着场域中公共供求将出现导向“城市性”的新挑战。

二、新型城镇化的型构思路与实践逻辑

从带来契机的重要性与改造面貌的显著度而言，中国的城镇化可以谓之为“五千年未有之大变局”，它意味着国家发展站到了一个“新的政治周期和新的经济周期”的起点上⑩。从型构思路看，新型城镇化正发展出人本化的价值预设与再平衡的功能预期。一方面，城镇化的价值目标呈现出从“物欲”转向“人本”的趋势。无论是抑制型还是补偿型的城镇化，大体上都是基于秩序控制和经济发展的国家需求而展开的，均具有鲜明的工具主义色彩和国家主义立场，只不过前者以所谓的一体式“理性谋划”为基础，后者以多样性的发展主义为凭藉。及至新世纪初年，尤其是在新一届中央政府对城镇化这个“大战略、大问题”的人本化描述中，嵌入了对民众利益的高度重视，它或将通过效率与公平均衡导向的政策实施来渐次改变改革成本的非均衡支付。虽然政策表述具有了丰富的“以人为本”面相，但是从发展激励与行为约束的实际到位率看，城镇化的人本化发展转型才刚刚起步。很显然，这一价值预期如何得到实践兑现，仍然需要更为系统化的改革布局来予以保障。另一方面，城镇化的功能预设从“抑制—补偿”范式迈向了发展的再平衡。这种再平衡有两重含义：一是实现国家宏观发展结构的再调整。城镇化是针对于大国体量的非均衡性而提出的重要课题。多年以来，由于资源禀赋、地理区位、政策布局等方面的种种差异，区域之间存在着经济社会发展的较大差距。同时，由于城乡二元体制的现实约束和产业分工的实际格局，又导致“乡村社会”与“城市社会”并存的状况。既往的城镇化模式对于改善上述状况业已乏力，因此需要有新思路、新布局。二是实现社会整体权益享有度的均等化。尽管中国在市场化道路上取得重大进步，但是城乡分治的基本态势并没有发生根本改变，整个社会的权益保障体系仍深受传统模式的影响，“身份政治”式的福利格局虽有松动，但距离现代普惠性保障体系的发展完善尚有相当距离。因此，在实现农民市民化的过程中，新型城镇化应该成为城乡居民之间、城市内群体之间权益的再平衡过程。从根本上讲，该过程是一个张扬权利的权利再造运动，因而实质上是一个“全面深刻的社会变革过程”。輯訛輥从实践逻辑讲，新型城镇化的引导式、城市性逻辑渐趋清晰。这集中表现为：第一，动力找寻。形成“政府—市场—社会”有机互动的动力结构，对于城镇化的推进至关重要。从以往的发展历程看，行政主导是城镇化推进的基本模式。尽管市场化取向的经济社会改革释放出强大的实践助推力，并通过多种方式将城镇化送上了发展的“快车道”，但是“政府主导、大范围规划、整体推动”的发展格局面临着民间社会尚不具备自发推进城镇化能力的困扰輰訛輥。为此，既需要逐步调适和化解政府既作为改革动力又作为改革对象的主客同体悖论，又需要着力塑造成熟规范的市场机制，更需要深化社会建设以不断提升社会自主性。只有摆脱对于行政力量的过度使用和对于土地要素的过分依赖，尤其是充分发挥市场对于资源配置的决定性作用，才会有城镇化发展的新路径和新未来。第二，题域整合。大转型时代的中国城镇化正经历一场历时性题域的共时性呈现，表现出极为复杂的多重面相輱輥訛：（1）技术—经济型的城镇化，其核心关注是技术进步与经济发展，这是城镇化有序发展的基础形态，也是后发语境中对于城市的生产性功能定位依然强势的外在表现；（2）社会—政治型的城镇化，是物理空间权利化、社会化重构的空间生产历程，其要义在于循序实现社会与政治权利资源的再配置与权利实现机制的再调整；（3）文化—生存型的城镇化，强调发展的传承性与想象力的统一、同质化与差异性的互渗、有序性与活跃度的共融，认为城市既成为允许和鼓励个性与创造性的社会结构輲訛輥，又成为汇聚和整合民众生活方式一致性的象征符号；（4）生态—环境型的城镇化，在环境权越来越成为一种不可或缺的基本需要的时候，需要真切回应治理与工业化同步的严重环境污染、资源约束以及生存环境日益恶化的紧迫需要；（5）心理—体认型的城镇化，将城镇发展规约成为一个调适心理、接续情绪、安顿灵魂的认同塑造过程。第三，资源供给。在非完全竞争的市场经济中，社会资源配置与交换有着极为复杂的形态，甚至存在着严重的非均衡和欠规范輳訛輥。而新型城镇化则需要实现“资源流”在更高层次上的合理化。原有由乡至城的单向度资源配置既不经济，也缺乏公平，需要有一个结构性的调整，否则城镇化将不可持续。为此，需要通过多重政策组合来引导治理资源的配置和再配置。城镇化建设中的资源供给应该在供给范围、方式、结构等方面有新的调整。其中最为重要的是，理清政府与市场的边界，有效发挥政府的引导力、市场的决定力与社会的自主性，形成城镇化建设资源供给的合作互动模式。第四，机制再造。从公共供求互动的角度讲，城镇化的新发展需要有新的治理机制予以支撑和保障。一是资源汲取机制，在土地国家或集体所有的格局下，优化城镇化发展的资源汲取，核心在于改变地方政府对于土地使用权的垄断性定价和对于土地增值效益的过度提取；二是公民参与机制，包括对于土地使用、产业发展、环境保护、社会保障等方面有更真切的知情权、表达权、参与权、监督权，有更多主体性的意志表达；三是权力监督机制，主要是防范随意决策和责任推卸，尤其是在资本逻辑不断扩张的情况下，防范和医治权力与资本的合谋所造成的某种程度的社会溃败至关重要；四是法治保障机制，让法治成为一种社会普遍遵循的生活方式，将政策过程纳入到民主法治的轨道之中，确保城镇化建设规范高效。第五，空间重构。作为一项综合改革进程，新型城镇化具有两个重要层面的空间重构：一是以产业集聚和人口集中等城市要素的扩张为表征的物理空间重构，它将深刻地改变人们的生产方式、生活方式和交往方式。这一空间重构的基础是以效率为导向的经济地理新集结。二是以民众权利保障和发展的均等化为内容的权益空间重构，意在实现基于公民身份的均等化建构（譬如均衡的权利义务设置，公民权利由法律、政治向社会、生态权利方向以序列方式发展进阶）。此空间重构的基础是以公平为主旨的权利现代化，它将形成以新的人权保障格局为基础的现代公民政治。而健康的城镇化，意味着物理空间重构与权益空间重构的大体协调。这表明，新型城镇化的实质在于空间的社会化重构与社会的空间化重建，这种空间的双重建构历程是一种典型的权利再造历程和国家治理现代化的历程。第六，绩效审视。发展的价值目标在于服务于民众福祉的有效保障与普遍增长，这是人本化城镇化的本真涵义。为此，新型城镇化的绩效评价需要有三个转向：一是绩效评价的社会转向，逐步摒弃仅仅基于政策实施方自我评价的自为立场，发展出民意导向的政策过程和绩效评价体系，以引领以人为本的城镇化；二是绩效评价的法治转向，确保城镇化的决策与执行过程在法治的轨道上运行，既遵循经济社会发展的规律，又尊重明示的程序和规则，从而充分激发出民众的首创精神和参与热情；三是绩效评价的协同转向，整合性地进行建设绩效评价，将经济效率、社会正义、环境可持续等因素综合起来进行考评，以增强对于长期效应的引导力和关注度。

三、新型城镇化的塑铸作用与国家治理现代化

作为一项综合性的战略议程，城镇化的本质在于实现从生存性需求向发展性需求转变、从历时性积累向共时性提升迈进。即在温饱问题已基本解决的情况下，新型城镇化需要更有效地回应如何在做大蛋糕基础上实现成果的公平分配，紧紧围绕人的全面发展而努力。这就意味着经济、社会、文化等重大题域的改革发展，要着力解决权力经济以及“弱产权”等体制性约束，通过综合配套改革克服现有模式效能衰减的威胁，实现可持续的新发展。新形势下的城镇化发展转型，需要在原有的国家立场基础上融入更多让市场机制和社会力量可以参与介入的空间，它正在改变着国家治理的需求表达方式与供给提供方式，形成一种新的治理场域和供求互动模式。这表现为：一是更多基于社会需求引领的城镇化成为富有前瞻性的“国家工程”，具有更强的战略引领力和更显著的实践推进力。二是更多整合性题域的城镇化成为更具可操作性的综合改革工程，特别是信息化条件下的新工业与新农业“双向共进式”輴訛輥发展既是形成新型城乡空间的基础，又是型构新型社会结构的依据。三是更多民权保障维度的城镇化成为回归和提升人民主体性的人权工程，通过合理调整乡村内部和城市内部权益资源的配置格局，将有助于有效推进农民权益的市民化。其实，城镇化的上述发展仅仅是一个肇始。对于未来中国的深刻影响，不论是经济形态、社会结构还是阶层基础，都将通过对于深厚绵长之乡村性的城市性改造和置换而表现出来，即通过对于传统性的扬弃和现代性的赢取而实现整个社会的结构性变化。值得注意的是，这种城市性是一种复杂现代性的表现。一方面，市场力量与社会力量对政府权力的依附与拒斥并存，公共治理所需的复合动力机制尚未成型。这是城镇化发展应着力解决的问题。另一方面，资本逻辑对诸社会领域的强势“殖民”，以及权力机制某种程度上的调控乏力，导致显著经济绩效与复杂社会风险共生，大大增加了国家治理的不确定性和社会转型的难度。这是城镇化实践所应解决好的重点问题。城市是生态、经济和文化三种基本过程的综合产物，城市化便是形成这种“有机体”的“一种心理物理过程”輵訛輥。显然，复杂现代性背景下的中国城市性，对于传统乡村性并非是一种线性的替代，其间存在着传统、现代与后现代之间的错置、拒斥、交融。因此，新型城镇化对于国家治理而言，既是革新发展的历史契机，又或将是筚路蓝缕的未期挑战。从发展机遇的角度讲，新型城镇化对于国家治理具有三重形塑价值。一是面向经济现代化的发展性价值。作为经济发展的引擎，城镇化构成对现有发展模式中投资、出口与消费“三驾马车”的部分替代方案。与此同时，通过对小农过密化的系统性改造、对大量非正规经济的革除以及对原来粗放型发展方式的集约化转型，实现发展升级。这意味着，超越于“红利说”、“动力说”等工具性阐释，城镇化的发展性价值从根本上讲就是对于既往模式的超越和对于发展性需求的战略回应。二是面向政治现代化的国家建构价值。压缩式现代化模式注定了非均衡发展战略的阶段合理性与可持续限度，这也为以收缩与调试的再平衡方式实现政府职能优化规定了实践路径。更多地导入市场和社会的力量，以有限政府、能动市场与自主社会的联动格局规避政府失败、市场失灵以及社会失序，将建构的积极因素尤其是政府作用发挥到有助于形成内洽合力的程度，至关重要。三是面向人之现代化的公民资格发展价值。以人为本的城镇化建设，本质上是自由及其权利保障的函数，核心指向公民自由与社会秩序的调适。它通过促进物态城镇化向人本城镇化的不断转变，将成为大规模的权利平等化重构运动和现代公民资格发展的历程。从实践挑战的角度论，新型城镇化或将引致一系列不确定性和未知风险而影响国家治理。其中，最有可能出现的风险包括：其一，过载风险。譬如人口过速集中、产业跟随滞后、就业持续乏力、交通严重堵塞、社会保障不足、环境承载不堪重负、资源约束一再被突破等原生风险和关联风险等輶訛輥，尤其需要警惕的是权力过载风险（即有可能造成城市行政权的纵向升级和横向扩张运动，从而衍生出大量乱象）輷訛輥。其二，固化风险。即城乡矛盾内化，将非均衡的权益结构固化，把既有的不合理二元结构内化成为城市内部的常态，这是城镇化面临的最大风险輮輦訛。与此同时，与“城市碎片化”紧密相关的阶层收入两极分化亦有可能加剧，从而加深社会碎裂。其三，散逸风险。当大量旧有的村民文化甚至是臣民文化移植进入了城镇，缺乏完整权利义务认知和现代公民身份建构易于导致暴力化、牟利化，致使社会呈现出大量弥散性的各种风险。其四，漂移风险。城镇可能会成为“风险集散器”，各种环境、生态风险极易持续地向四周扩散，形成漂移风险輯訛輦。从根本上讲，这些风险是社会转型中“结构紧张”的或然后果，具有跨域渗透性与层叠集群性等特征，它可能使城镇发展的经济社会代价和环境生态耗损远远超出预期。作为复杂的公共选择过程，新型城镇化将通过引致中国社会实践的结构性巨变而深刻塑造国家治理的结构与功能。推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会明确提出的全面深化改革的总目标，这是对中国在现代化发展新阶段所面临的各种严峻挑战的主动回应。一方面，国家治理体系发展主要涉及对规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序的创新。另一方面，确保国家拥有充沛的治理能力和行动能力至关重要。目前，碎片化、短期行为、政出多门以及部门主义和地方主义，是现行治理体制和公共政策的致命弱点，严重削弱了国家的治理能力輰訛輦。对于正快速大转型的当下中国，具有较强的汲取能力、整合能力以及社会平衡能力是大国治理所不可或缺的。实际上，新型城镇化正是切合了由社会需求所触发的深化改革实践，为国家治理设定了新的发展向度，也为针对性的改革议题拟定和实施提供了实践平台。一方面，国家治理的结构调整，最为核心的问题是妥善处理好政府与市场的关系，改革的关键在于政府。从权力理性化的角度讲，在城镇化进程中，为寻求一个依据共同规则管理的国家政府治理体制，我们正在经历一场“民主的长征”輱訛輦。另一方面，国家治理的功能调适，需要通过探索公共治理的权威引导模式，不断优化治理工具的选择，将市场化工具、工商化工具以及社会化工具进行优化组合，以更有效率地供给公共物品。因此，“以现代化为旨向识解国家治理”輲訛輦，尤其需要实现政府的效能化与民主化转型，构建服务行政模式，强化政府能力建设，以确保国家的长治久安。

四、结论

中国的城镇化历经了从抑制型城镇化、补偿型城镇化到目前新型城镇化的历史嬗变。这一变迁是治理场域内公共需求变化所引致的公共供给变化在国家战略布局上的实践反应。一方面，中国现代化正由中期向后期快速转变，这样的大转型实际上提出了对长期以来执行的非均衡现代化战略和压缩式发展道路进行重大战略调整的必要性和紧迫性；另一方面，国家治理的既有体系和行动能力面对上述战略调整而展开的回应性调适，需要有可行的战略载体和实践依托。经由形态演进而以“新型”方式呈现的城镇化，以新的型构思路、实践逻辑与塑铸作用构成了城镇化发展的“中国道路”。人本化的价值预期和再平衡的功能预设表明，走出了“抑制—补偿”的型构思路，新型城镇化正在以一种独特的方式塑造中国经济社会发展的新格局。渐次改造和置换乡村性，新型城镇化以其引导式的城市性逻辑表述着区别于既往的实践逻辑，逐步发展出新的经济状况、新的阶层集结和新的社会交往。通过以经济现代化为导向的效率提升、以国家建构为中心的秩序重建以及以现代公民资格成型为重点的公正发展，新型城镇化正成为一场名副其实的进步运动。在此过程之中，回应于城镇化所引致的中国社会实践的结构性巨变，国家治理的现代化成为新时期国家改革发展向纵深迈进的关键命题，这既关系到国家治理结构的持续优化，又涉及到国家治理功能的调整创新。城镇化发展的“中国道路”是中国国家治理进程的缩影，其实践形态的演进发展清晰地勾勒出了中国国家治理的历史语境、实践逻辑与全球视野。

作者：黄建洪单位：苏州大学政治与公共管理学院