自然资源优先用益权思考范文

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一、西部资源开发利用困局部分源于制度约束

本文认为，重要自然资源国有的制度压缩了西部资源富集地区的自由活动空间。资源开发利用的核心概念是重要自然资源国有，一切资源开发利用配置活动都必须围绕着这一核心进行，这在一定程度上让资源地区的正当权利受到忽视，制度漠视与限制成为造成其经济发展落后的重要原因之一，理由如下:

1.资源国有的思维定式排斥地方更多的资源诉求

中华人民共和国宪法规定重要自然资源国有而非地方集体或个人所有，这一法理基础奠定了国家在重要自然资源开发利用中的统帅地位，围绕重要自然资源作的一切文章都必须围绕着“国有”这一核心概念展开。如我国西气东输等几项重大资源配置工程都在国家掌控下进行，国家在整个资源配置过程中起举足轻重的作用，资源匮乏地区的经济发展由此受益。但不可否认，资源地在这一跨区域的资源大配置中并非最大的赢家。在资源价格剪刀差、税收征管、生态纵向和横向补偿、土地征收征用、移民安置、资源利益分红、资源开发管理等各环节，地方政府、资源地集体和个人都没有太多发言权，国家以主人瓮的姿态牢牢地控制着资源开发的各个关键点，地方的更多诉求无一例外都被挡在“国有”门外。随着改革进程的加快，资源地区呼吁从资源开发利用中获取更多利益的呼声越发强烈，国家不断将资源改革向纵深推进，比如以价格而非开采量进行资源税征收就是时代的进步。但总体而言，资源开发利用中的矛盾并未得到根本解决，资源地的众多利益诉求仍有待认真面对，地方政府希望在资源开发中发挥更大作用的心情未能得到基本满足。

2.重要自然资源国有的法理基础未能妥善处理地方享有资源的特殊利益关系

(1)传统理论忽视了资源地民众与自然资源之间的特殊利益关系。传统理论认为，我国资源产权清晰，大部分自然资源国有，集体所有制经济组织对部分自然资源拥有所有权，如集体所有的土地、河滩、草原等，但集体不能成为重要自然资源的所有权主体，如矿藏、水源等涉及国计民生的重要自然资源只能国有。资源地区个人能拥有的自然资源类型单一且数量太少，仅能拥有少量的自留地、自留山、宅基地等。在资源管理环节，地方政府是国家的人，是国家资源管理链条中的一环。但是，在这样看似清晰的资源产权链条中，资源地区对资源的特殊利益受到忽视，这一特殊利益也即资源地与自然资源之间相互依存、水乳交融的特殊关系。与非资源地区民众相比，这一关系更能深刻地影响到资源地民众的生存与发展。有学者提出，资源地区民众与当地自然资源之间的关系可以用“环境权”理论来解释，但是本文认为这并非全部。国有自然资源权益关系存在着内在差异。国家与全体公民平等地占有自然资源的法权关系在一定层面疏远了资源地民众对资源之间的天然依赖关系。对于重要自然资源，资源输入地居民在理论上拥有与资源所在地居民同样的权利。而名义上拥有相同的权利这一点并不能否定在事实上资源所在地与资源输入地居民对于某地区自然资源的权利实际存在差异。资源地居民对当地资源拥有更直接更便利的外部条件，资源地居民可以更方便更直接地享有资源为其带来的先天福祉，而自然资源条件不济地区的居民就不能如此方便快捷地享受到大自然的恩惠，虽然从法理上讲两者拥有一样的权益。国有的法权关系决定了全体公民都可以对某地自然资源进行分享，而资源地居民与当地的自然资源依赖关系决定着当地居民可以对自然资源直接先享。这样，资源地居民与资源输入地居民之间就存在着一种对某种自然资源利益关系由近到远，由内在到外在，由密到疏的结构。自然资源虽名为国有，但生活于其中的居民直接依赖于当地资源，当地资源已经成为其生活条件和环境的一部分，资源的使用是其生存的基础，没有当地资源，人们无法更好地生活和生存，他们对当地资源已经产生了资源使用的直接需要，已经在事实上存在着直接的资源使用权。因此，不管自然资源的产权关系发生什么变化，自然资源的存在及开发对当地的居民生存利益都存在着必然的联系，会影响到当地居民的生活与生存的方方面面。可见，资源地民众与自然资源之间早已水乳交融，双方之间的联系最为密切，两者之间存在着事实上最为密切和直接的联系，自然资源早已融为人们生活环境的一部分，时时刻刻与当地居民发生着直接的联系。比如流水，它为当地居民提供了天然的生活必须品，同时流水已经成为其生活环境的一部分，成为当地的景观之一。“靠山吃山，靠水吃水”，如果没水，当地人的生活就会陷入困境。人们时时刻刻在依靠使用着当地的自然资源，早已形成了事实上的占有关系。①因此，自然资源维系及开发必须首先照顾到当地民众的生存利益需要，必须给予其必要的基本保障之后，才能涉及到其它地区的民众，自然资源利益分享应有主次之分并逐步推进。张孝烈认为，在资源管理中存在着国家所有权内的双层财产权利结构，国家不可能直接经营和使用国有资源，只能依法确定给有关的单位或个人使用。②而管理机构与资源的核心关系是管理与被管理关系，所有权不归管理机构而在国家，但与资源结合最为紧密的不是管理机构而是当地的老百姓。综上所述，资源地居民与资源的紧密结合是最不容忽视的关系之一，资源地民众与外界环境有着最为直接的联系并从中受益，已经形成了事实上的紧密结合与直接占用关系，两者之间的紧密联系程度远远超出国家与自然资源之间的间接联系;同时，这一占用关系更多地体现为居于当地的集体权利，即当地集体组织在事实上直接享受着自然资源利益，这些资源利益可以由当地所有人共享而非某个人独享。

(2)传统理论忽视了资源地对当地资源的特殊权益资源地民众与当地资源事实上的紧密结合包括几个层面的法律意义:第一，对当地自然资源形成实际占用的法律效力;第二，资源地民众对资源产生直接使用的权益;第三，当地民众对资源享有一定程度的受益权。而资源受益权是一项集体性权益，具有强烈的地域身份属性，具体而言包含两层含义:第一，在资源国有的理论框架上，我国全体公民作为一个统一体对资源整体拥有所有权，但每个人不可能将资源进行分割而确定属于自己的那份资源，国家代表人民统一行使所有权;第二，资源所在地的全体居民作为统一整体对当地资源享有优先使用和受益权。在此情况下，国家应行使资源处分权，即开发利用调配资源而给资源地居民带来负外部性，影响资源地民众的生产生活时，国家应对实际占有权人承担给付义务。故而资源使用权、受益权和生态补偿请求权等资源地居民享有的集体权益应被纳入赔偿范围。

二、西部自然资源开发利用机制创新———赋予资源地优先用益权

在资源开发利用中，资源地沦为配角，处于被动地位，资源优势不能变为经济优势，影响了当地的经济发展。为摆脱“资源诅咒”，必须进行机制创新，在不破坏重要资源国有这一大前提下对相关资源权益进行配套改革。依据我国物权法理论可以得知，重要自然资源物权中的处分权属于国家毫无疑问，但资源物权中的占有、使用、收益三项权能则可以依实际情况由他人分享。国家作为法律意义上名义所有者无暇对每一项自然资源进行实际占有管理，其授权的众多层级的管理者也不会对资源实际占有管理，更多情况是资源分散于各集体组织之间。但集体在实际占用并享受资源利益的过程中并未能从中获得与其地位相适应的合理利益。因此，在国有这一核心概念下，承认并为集体配置更多资源权利就应成为重点，资源地民众对当地资源享有优先于其他地区的集体性利益，在此基础上对现有的资源权益体系进行改革，以与当地民众利益关系最大的资源使用权、收益权作为突破口，赋予其资源优先用益权，让资源地能从中获得应有利益，并以此为突破口重建资源开发利用理论和体系，以此破解“资源诅咒”带动当地经济发展。

1.赋予自然资源所在地优先用益权的理论探索

(1)赋予自然资源所在地优先用益权的目的赋予自然资源所在地优先用益权最主要的目的在于维护公平。法学界有句名言:“不公正胜于无秩序”。为了形成我国东西部公平发展的战略格局，需要及时改革相关资源开发利用理论，夯实资源优势转化为经济优势的基础。西部资源地区为中国经济腾飞做出了长期而重大的牺牲，是时候让其有更多资源发展本地经济了。

(2)正确处理资源地优先用益权与国家所有权的关系本文提出资源地优先用益权概念，人们最大疑点在于如何正确处理资源地优先用益权与国家所有权的关系。毫无疑问，资源地优先用益权会在某种程度上对国家所有权形成冲击，有人担心国家对于重要自然资源的掌控力度会受到重大影响，会削弱国家调控经济的能力。但本文所主张的优先用益权是在保证重要自然资源国有的前提下进行的，资源地享有的本项权利并非不受约束，它不会改变重要自然资源国有的理论根基，只是将物权中的占有、使用、收益权部分下放给地方，让地方有更多积极性利用当地资源发展经济，国家在宏观层面上对资源开发进行调控，对开发规模、总量、生态环保进行调控。在必要的时候国家可以进行干预以确保资源开发与经济发展、国家生态安全等不冲突。资源地优先用益权能在一定程度上减少资源地对于资源被国家廉价或无价配置的失落感，能让其有更多物质基础用于生态保护和当地经济建设。

(3)赋予资源地优先用益物权的原则在资源开发过程中，“谁受益谁补偿”与“谁使用谁补偿”原则有一定合理性，但其中暗含着理论缺陷。“谁受益谁补偿”与“谁使用谁补偿”原则对经济实力较强的非资源地而言相当合理，但从某种程度上讲，它减少了经济实力较弱的资源地对资源大量使用的可能性，即强者有更多权利使用资源，弱者缺乏资源话语权，从而造成强者愈强，弱者恒弱的资源利用格局，这明显不公。以上两大原则更多地站在使用者的立场考虑问题，经济实力强者更有实力大量使用外地资源，这样的理论根基需要进行调整。在资源开发配置过程中，如果更多地将眼光停留在补偿二字，那么资源地的平等发展权益会被排挤出资源公平配置使用体系。有人会提出疑问:资源地同样在使用资源，这对资源地和非资源地都是公平的。但必须注意的是，补偿必定以使用为前提，没有使用谈何补偿。经济实力强大的非资源地在资源使用方面比经济落后的资源地更具优势，导致两者在资源使用机会上存在不公，况且补偿还有完全、不完全和未补偿之分。因此，“补偿”不能成为排斥资源地对资源享有特殊权利的天然借口，毕竟对资源地而言，资源是其经济发展命脉。鉴于此，应更多地为资源所在地区着想，树立“谁就近谁优先”、“谁贡献谁优先”两大原则，并将其作为优先原则予以使用，进而完善资源开发利用体系，促进经济公平发展。

2.新型自然资源开发利用体系有待建立和完善

在资源所在地区资源权益调整以后，自然资源所在地区应在资源开发利用和配置中拥有更多发言权，资源开发利用配置体系必须随之相应调整，因为各资源地区相互缺乏分工配合，缺乏监管。“欧佩克”石油输出组织的运作模式值得借鉴，各资源地区与非资源地区可共同组成我国各类“自然资源开发利用圆桌会议”，定期协调处理资源开发中的利益分配等各类问题。当然，我国资源开发利用法律体系必须在此基础上进行重建。

三、资源地优先用益权的具体设想

本文主张的资源地优先用益权必须在一定规范内运行，应受到一定约束和限制，应是一种受限制的用益权。因为现实生活中存在着权利滥用的可能，必须规范其法律风险。湖南大学经济研究中心李松龄教授认为:“应界定西部地区无权过度使用资源”，①这一观点值得肯定。总体而言，资源地优先用益权包括使用和受益两层含义:1.资源地优先使用权资源地的优先使用权指对资源所在地区在当地自然资源开发使用过程中有优先权，可以优先开发和优先使用，在已经满足资源地区发展需要的前提下，才能将多余自然资源对外输出。资源地地方政府可以成为资源所在地的利益人，根据其经济规模与发展潜力，确定其有权优先开发使用的数量，其余部分由国家统一配置到外地。当然，认定过程必须科学严谨，不能随意处置。具体而言，资源地优先使用权内容主要包括:第一，资源地区享有资源的优先开发利用权，但特殊时期有所限制;第二，必须科学严谨地认定优先使用资源数量;第三，征收资源跨区税，如美国科罗拉多州对流到外州的水资源征收跨区税，我国资源地可效仿征收异地使用跨区税。一方面可以促进资源开发利用的可持续性，促使资源能更多地留存在本地，另一方面可以适当补偿资源地输出资源后的经济利益和生态损失;第四，特殊时期优先使用权必须予以限制，特殊时期的具体情况由国家具体负责解释，对于处于特殊时期国家需要暂停资源地行使优先使用权时，国务院应予以认定并公告，对于因遇到特殊时期资源地受到的经济损失应由国家统计进行适当补偿。2.资源地优先受益权资源地在资源利益分配体系过程中应居于重要地位，为避免资源收益分配中资源地利益受损的情况发生，本文建议:第一，赋予资源地优先受益权。将其应得的资源收益优先划拨给资源地，让其有更多基础发展当地经济，恢复和保护生态环境。第二，配套进行税制改革，税权划分中应坚持属地原则，必须在资源地注册新公司并纳税，否则不允许进行资源开发，从而避免央企或其他资源开发企业大量税款外流。

四、结论

可见，西部自然资源富集地区的集体利益与个人利益应该得到更多尊重，不能因为重要自然资源国有而割断其与当地民众的密切联系，不能将资源地排除在资源利益分配体系之外，不能让资源地区在资源利益分配体系中成为配角，不能让资源地区做出更多牺牲而没有适当的回报。因此，应承认当地民众对当地资源有优先使用和优先获得资源利益的权利，应该在重要自然资源国有基础上赋予资源地区更多话语权，充分尊重资源地区的真实想法和意愿，认真倾听资源地区的利益诉求，充分保护资源地区在资源开发与生态环境保护中的现实利益，为东西部地区经济创造更加公平健康的发展环境，在不影响国家经济发展大局与资源安全的前提下充分发挥资源地在资源开发中的主观能动性，为其配置相应的资源权利。当然，为西部资源富集地区配置优先用益权无疑是一个大胆的设想，希望资源地优先用益权能更好地平衡东西部地区经济发展水平，能在一定程度上扭转西部资源地区的经济发展劣势，希望中国的资源开发利用格局更加合理规范。同时，应为资源富集地区配置完善的资源权利体系而非单一的某个权利，赋予资源地优先用益权仅仅是第一步，整个自然资源开发利用理论基础都应该在此基础上进行重构。在此基础上，国家还应通过立法或行政许可等方式赋予资源地土地发展权、资源入股分红权、生态补偿横纵向请求权等特殊民商事权利，让资源开发权益成体系，进而为西部地区经济发展提供新的制度动力。

作者：黄志勇苏勇单位：西南民族大学四川师范大学文理学院