食品安全监管的关键及策略范文

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一、食品安全监管问题的提出

金浩茶油致癌物含量超标事件的主要原因在于食品安全标准的缺失。在食品加工生产、经营、监督、检测工作中，食品安全标准非常重要，它是判断食品质量合格与否的最主要依据之一。另外，我国食品安全国家、行业、地方标准间存在交叉矛盾；标准技术含量低，也是导致食品安全事件频发的另一个重要原因。“染色馒头”事件，是我国的食品安全监管主体集体失职的体现。“染色馒头”事件中，上海市监察局主要集中处理宝山区负责食品生产加工环节监管的质监部门，但馒头从生产到销售再到百姓餐桌整个监管的链条中，需要经过企业内控、卫生、质监、工商等诸多关口，绝非仅是质检部门的责任。“毒豆芽”事件反映出现行食品安全监管中依然存在着责任不清和监管空白等问题。目前，我国食品安全监管采取分段式监管，食品生产到流通，农业部、卫生部、质检总局和工商各管一段，如农产品种植归农业部监管，产出的产品质量归卫生部管。目前几个部门配合协作还存在一些问题，并没有形成合力，整个食品产业链条的监管不是“无缝的”。上述以及不断被曝光的牛肉膏、瘦肉精、毒奶粉等食品安全事件，除了企业诚信缺失及企业主体责任薄弱等主要原因外，监管主体在食品安全监管工作中存在的诸多问题也同样不容忽视。目前，要改善食品安全现状，希望通过提高我国食品生产经营者的道德素质显然是不现实的，而应从食品安全监管方面入手。上述典型食品安全事件正是反映了监管中的主要问题，下面将对我国食品安全监管存在的问题及其原因做出阐释。

二、我国食品安全监管存在的问题及其原因阐释

（一）食品安全监管部门权责不清

我国《食品安全法》按食品生产的环节设置监管机构，初级农产品生产环节的监管由农业部门负责；食品生产加工环节的监管由质检部门负责，食品生产加工环境的卫生监管由质检部门负责；食品流通环节的监管由工商部门负责；餐饮业和食堂等消费环节的监管由食品药品监督部门负责；卫生行政部门承担综合协调职责。国务院另设食品安全委员会，作为高层次的议事机构，协调指导食品安全的监管工作。这种根据专业分工进行的监管有其合理性和科学性，但也不可避免地存在缺陷：首先，食品生产流通各环节交叉反复，很难详细界定各部门的职权。在现行的多部门分段监管模式下，因为一种食品很可能涉及多个领域，部门之间的职权界限模糊，往往会出现监管空白。沈阳市“毒豆芽”事件就是一个很好的例证。另外，多头监管往往会出现“有利争着管，无利无人管”的局面。其次，食品安全监管缺乏有力的协调机构。国务院为了加强对食品安全监管的统一管理，克服“各监管部门谁都不服从谁”的局面，设立了专门的高于其他监管部门的议事协调机构———食品安全委员会，但目前食品安全委员会具体职责不明确，且同各监管部门间分工协作也没有具体规定。

（二）食品安全监管失职缺乏责任追究机制

我国的《食品安全法》只规定了监管机关中的个人责任，欠缺监管主体失职或不作为时的约束与责任追究机制。在食品安全监管领域，监管部门的监管责任追究还很不完善，行政问责制作为重要制度在我国起步较晚，从已有的散见于法律规范中的规则来看，立法还相当不完善，现实操作也凸显出许多问题。例如，行政问责主体缺失，少异体问责，多同体问责；问责事项范围过于偏狭，追究“有过”多而追究“无为”少；问责客体不清、部门职权不清、权力边界模糊等，这些问题在食品安全监管追责过程中都有所暴露。导致监管主体失职的主要原因有：首先，分段监管模式使监管职责较难落实；其次，执法保障不足使监管职责难以落实；最后，责任追究没有得到有效落实。追责体系的不完善及难以落实是导致监管主体失职的原因所在。

（三）食品安全标准体系不完善

近年来频发的安全事件已严重地危害了广大民众的身体健康和生命安全，这其中既有行政监管执法不力的原因，也有食品标准缺失、相互矛盾等的原因。目前食品安全标准存在以下问题：

1.食品安全标准的不足与缺失，不适应社会经济的发展。我国食品安全标准覆盖面窄，一些重要标准缺失，不仅难以适应迅速发展的食品产业，而且不能满足食品安全监管需求。如我国对广泛使用的酶制剂、氨基酸、转基因产品等高新技术产品的技术标准基本还属空白，导致企业无标生产现象严重①。

2.食品质量标准重叠、矛盾、不统一。我国的食品安全标准不是由一个部门统一制定的，各部门在制定标准时缺乏有效的沟通，往往发生同一食品各部门标准不统一的情况。以黄花菜为例，农业、质检部门的一些标准中规定了其二氧化硫残留量的限值，它属于干菜，但是卫生部门的标准中不允许有二氧化硫残留，它不属于干菜。这样让监管部门、商家及消费者难以理解和认定。

3.食品安全标准与国际标准不接轨。我国现行的部分食品标准还是上世纪七八十年代制订的标准，标龄普遍偏长，标准的技术相对落后。如对于粮食类食品的黄曲霉素的限量，国际安全标准要求为2－5微克/千克，而我国明显超过限量指标达10－20微克/千克。食品安全标准水平偏低既不利于我国食品国际贸易的进行，又不利于保护消费者权益。

（四）食品行业协会和消费者的监督作用没有充分发挥

单靠政府监管解决食品安全问题是不可能的，它需要行业协会和广大消费者共同监督管理，而目前我国《食品安全法》对食品行业协会和消费者进行监督的规定缺乏实际操作性。

1.食品行业协会。食品行业协会相对于政府和消费者来说，对所在行业领域内有关食品质量安全的相关信息的获得和掌握具有天然优势，了解本行业信息的准确性高，因此，行业协会能帮助政府作出正确决策，成为政府单一监管模式的重要补充。然而近年来所发生的食品安全事件中，却很少看到食品行业协会以自己的名义进行行业救赎活动，其在食品安全监管方面的局限在于：首先，食品行业协会的独立性不足，自律监管有名无实。大多数依附于政府的食品行业协会，基本上是从原来的政府行业管理部门转制而来，其自律权力的行使常受到政府的不当干预。如奶业协会是由农业部根据奶业发展的需要，将乳业协会与奶牛协会合并后创办的，运行中具体由农业部指导，民政部监管。另外，各级政府对食品行业协会的定位大都还不明晰，甚至存在错位。其次，食品行业协会自身的经济自治权权能不完备。我国食品行业协会虽享有规章制定权、监管权，但是对于违反食品安全监管法律、法规的会员，尽管有些食品行业协会出台行业自律惩处办法，然而对其适用程序和条件及强制执行力等都还受到来自各方的质疑。

2.消费者。消费者参与监管有利于我国食品安全监管人员不足、经费缺乏问题的化解，对弥补我国现行分段监管机制中的监管漏洞和重复监管缺陷具有重要意义。我国现行《食品安全法》中关于消费者参与食品安全监管的规定分散在不同法律法规里，和以往的规定相比虽有进步，但仍存在以下缺陷：首先，消费者的批评建议权流于形式。我国《食品安全法》对消费者批评建议的范围、后果以及怎样保障行使批评建议权的公众不受打击报复没有作出规定。实践中，无论被监管主体与监管主体的违法或失职行为都不会因消费者的批评建议而承受不利影响。如消费者的批评和建议权流于形式在三鹿奶粉事件中暴露无遗。其次，食品安全举报制度缺乏操作性。关于食品安全举报在食品安全法规里有些原则性规定，各地监管机关也据此制定了实施细则。2011年7月，国务院食安办印发了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，要求各地抓紧制定实施食品安全举报奖励具体办法，保证食品安全有奖举报制度的有效、良性运行。然而真正落实该制度并使之具有操作性的地方政府还是少数。据统计，消费者对食品安全违法行为进行举报的甚少。一是因消费者无法获得食品安全信息而无法举报；二是因现行法律没有举报保护制度，使举报人不敢举报，就连消费者熟知的一些食品行业潜规则，也不愿举报。

三、我国食品安全监管完善之路径

（一）明确监管主体的职责，协调监督部门之间的工作

为了避免当前分段监管带来监管部门权责不清、监管范围重合的弊端，笔者认为，可以在借鉴美国食品监管先进经验的基础上，结合我国实际情况，通过渐进式的方式逐步理顺监管职权，采取以下措施来改进我国的食品安全监管：首先，应通过修改法律或者进行法律解释的方法，对食品的监管权归属加以明确化，减少各部门监管职能的重叠。例如对“食品生产加工小作坊”、“食品摊贩”及“食用农产品”等名词进行精确的法律解释，明确各部门监管权范围。另外，针对食品安全监管中无人监管的盲区确定一个监管部门；针对职权存在交叉和重复的监管进行重新划分，确定由一个部门负责。只有这样，才便于明确各监管部门的权责，使部门间相互协调、衔接与配合，消除部门间的分割，增强部门之间的合作，提高对食品生产、流通、消费等过程的监管效率，降低行政成本，有效地消解多头分段监管造成的疏漏和不足，真正实现对从农田到餐桌的食品安全的全程监管。其次，提升食品安全委员会的权威性，实现其统一监督和协调职能。食品安全委员会虽然是在国家层面建立的议事协调机构，其行政管理职权的享有来自特别授权，尚显不够权威。因此，应详细界定食品安全委员会的职权范围，并且赋予其直接监督管理各监管部门的职能，食品安全委员会可以直接下达行政命令要求监管部门对其未履行的监管职能的情况予以履行，彻底改变其无具体实权的局面。此外，食品安全委员会应避免受单个部门利益的影响和控制，保持独立性和中立性，使其能更有效地开展食品安全监管工作。

（二）强化食品安全责任机制，建立食品安全问责制

在食品安全领域，建立食品安全问责制，对监管部门及其工作人员追责可从以下方面完善：首先，确定问责主体，强化异体问责主体。目前监管问责主要是行政机关体系内的问责，这种问责机制有时会不疼不痒，也使得政府信用丧失殆尽。“染色馒头”事件对监管主体追责只有上海市监察局成立的调查组，对监管主体的问责除了监管机关内部的问责外，更为重要的是外部力量对监管主体的监督和问责。即使是同体问责，也应该引入外部因素，如吸收公众作为调查组成员等。其次，拓宽问责范围。在“染色馒头”事件中，卫生、工商、食品药品监督部门都有失职，都应负责任，但最后只集中处罚宝山区质检部门的相关人员，因此，应拓宽问责范围，对所有有责任的相关部门都要进行问责。另外，对于监管主体责任的追究制度，也应有配套的救济制度，以保障监管主体的合法权益。再次，明确问责的对象。现代政府是责任政府，行政监管问责的对象自然应是政府及其工作人员。按照责权一致的原则，应当在谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的前提下，明晰食品安全监管部门与监管人员履行职责的具体要求，同时加大对食品安全事故相关责任人的责任追究力度。同时，将食品安全纳入地方一级领导的责任范围，与业绩评价和绩效管理挂钩，增强食品安全监管工作的执行力度。

（三）完善食品安全标准体系

针对我国食品安全标准存在的问题，笔者认为，应该从以下几方面进行构建：首先，应建立统一的食品安全标准体系。当前，应及时修订已经制定的食品安全标准，使其与相应的法律法规保持一致；应及时补充制定尚未制定的食品安全标准，使其与相应的法律法规配套，便于法律法规的实施与监控。在制定标准的过程中，不仅要参照国际标准化组织及国外先进国家科学的食品标准，也要考虑标准能否适应食品生产技术发展的需要；还要注意吸收发达国家的先进食品技术，也要考虑我国的国情。其次，理顺重叠、矛盾的食品安全标准。一是应明确食品安全标准的制定主体。目前我国食品安全标准制定主体众多、混乱无章，明确制定主体是解决食品安全标准重复、矛盾等问题的基础，也是统一我国食品安全标准的前提；二是组织专门的技术部门清理国家标准、行业标准、地方标准间交叉、矛盾以及强制性标准和推荐性标准定位不合理的问题。通过清理，使食品安全各类标准协调配套，标准体系结构合理。再次，借鉴国际标准，提高我国标准水平。一是根据我国国情，借鉴国际先进标准，积极引导并促使国内企业主动按照国际标准进行生产，使我国食品安全水平得到实质性的提高；二是仔细了解世界通用规则，积极与国外食品安全标准相比较，在合理消化吸收的基础上，制定我国食品的国家标准，使我国食品安全标准能与国际标准更好地接轨，这对减少国际技术贸易壁垒的影响是十分有利的。

（四）充分发挥食品行业协会和消费者的监督作用

在食品安全监管中，政府虽然承担主要职责，但是，食品安全关系到每个人的健康权和生命权，仍然需要每个人都参与其中，才能最大限度地保障食品安全。《食品安全法》虽然明确规定了食品行业协会和消费者的监督缺乏可操作性，实践中可从以下方面加强：

1.食品行业协会。针对我国食品行业协会在食品安全监管中存在的问题，可以借鉴韩国的经验。首先，合理定位食品行业协会，充分发挥行业自律监管。在食品安全监管方面，政府应针对行业协会专门立法，规定包括食品行业协会在内的所有行业协会的性质和地位，由此食品行业协会才能改变过分依赖政府的现状。政府应加大对行业协会的扶持和引导，促进食品行业协会在食品安全监管领域发挥更加积极的作用，逐步实现政府与食品行业协会的合力治理。其次，加强食品行业协会自身的经济自治权权能。针对我国食品行业协会自身经济自治权权能软弱的情况，可借鉴法国的经验，规定食品行业协会有权撤销行业从业人员的资格，奖励优秀企业，处分违法、违规企业等。还可以考虑将政府的部分监管职能，如食品安全标准制定、产品质量认证等逐步移转给行业协会，使其成为与政府共同承担为公众提供公共服务的主体。再次，建立一个信息平台，使食品行业协会能够及时将行业信息反馈给政府部门，节约政府治理成本。发挥食品行业协会优势在政府与企业之间架起一道信息交换的桥梁，同时，必要时披露其第一时间掌握的个别企业违规行为的信息，进而为政府权力的规制提供信息依据。

2.消费者。首先，建立健全社会民众食品安全监管举报奖励和举报保护制度。我国只有《食品安全法实施条例》第53条规定了举报制度，但是没有关于奖励制度和举报保护制度的相关规定。因此，目前至少应通过地方性法规形式来建立奖励制度和保护举报人权利的制度，来为举报奖励制度和举报保护制度提供合法性保障。根据已有的举报制度，借鉴美日经验，最好能出台统一的举报法，在举报方式上，采取更能保护举报人安全的形式。其次，赋予一般消费者提起食品安全公益诉讼的起诉权。一是在食品安全法律里规定公益诉讼制度。

借鉴美国食品安全监管中的做法，公益诉讼原告的起诉资格条件是发生实际损害，而不是直接损害。二是在食品安全公益诉讼中建立举证责任倒置原则。目前我国在食品安全诉讼中遵循的是“谁主张，谁举证”的原则。随着食品品种的多样化和结构的复杂化，对于食品导致损害的直接原因，普通的消费者难以搞清楚，往往不能提交证明食品与侵害之间的必然联系的确切有效的证据，致使最终无法索取赔偿，经营者常常也因此推卸责任。因此，在食品安全民事诉讼中引入举证责任倒置原则，由食品生产者承担举证责任，切实维护消费者的权利。

作者：郭燕茹单位：青岛农业大学经济与管理学院