支付系统法规制度建设研究范文

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《金融科技时代杂志》2014年第十期

一、我国支付系统法规制度现实中存在的问题

（一）支付系统法规制度建设相对滞后当前我国支付系统建设已全面进入了电子化时代，中国人民银行大额支付系统、小额支付系统、全国支票影像交换系统、网上支付跨行清算系统、中国银联银行卡跨行交易清算系统等已成为日常经济活动中支付清算业务的中坚力量，这些解绑了纸质票据的系统已经逐步形成了一个较为完整的“无纸化”支付体系。然而，面对如此先进的支付清算网络，有关电子支付方面的制度建设却未能及时跟进，这不仅不利于新兴支付业务的规范，也与支付体系的发展形势不相适应。如影像票据签章、实物票据截留缺少相关法律依据，易引发结算纠纷；推行支票全国通用必须要有相关法律为保障，然而现行与之相配套的法律法规制度仍没有出台；第三方支付机构管理中规定允许第三方支付机构提供资金转移服务的同时，强调其不得吸收存款，但在支付过程中，资金在第三方支付机构设立的虚拟账户上存在滞留期，形成资金沉淀，事实上产生资金吸存的效果，如被称为“穷人银行”的“余额宝”，上线仅一个月就吸金100亿元。由此可见，支付服务创新给支付体系乃至货币市场造成冲击都将成为可能，支付组织的准入退出机制、监督管理以及风险控制变得更加复杂，支付工具的不断创新对旧有法律原则形成挑战，与时俱进的支付系统建设和不断增加的管理需求，给现行支付体系法律法规提出了许多新的课题。

（二）支付系统法规制度使用较为分散现行支付系统法规制度绝大多数属于人民银行部门规章和规范性文件，并没有上升到法律和行政法规层次，不仅约束力弱，权威性也不够。据不完全统计，目前支付清算和涉及支付清算的法律制度共有43个，其中39个是法律效力相对较弱的部门规章或规范性文件，只有4个法律效力层次相对较高的行政法规。正是由于缺乏专门的法律和行政法规对支付体系进行规范和调整，支付体系的有效运行存在着制度效力风险，其安全性缺乏法律保障。目前相关支付清算制度比较笼统，而且每一个制度所对应的是单个的支付系统或单项的支付业务，制度之间没有内在的关联性，难以形成一个完整的、系统的支付清算制度体系。从具体条款上看，一项实质性内容相同的规定在不同的制度办法之中存在表述不一致的现象，比如《票据管理实施办法》只对签发空头支票或者签发与其预留的签章不符的支票行为作出了行政处罚和如何处罚的规定，对签发支付密码错误支票的行为未作出规定。但《全国支票影像交换系统业务处理办法》中除明确规定出票人签发空头支票、签发与其预留签章不符的支票的违规行为外，还对出票人签发支付密码错误支票的行为作出了规定，中国人民银行将对上述3种行为按有关法律规章给予行政处罚，并纳入“黑名单”管理。

（三）支付系统法规制度监管难于实施一是监督检查权与处罚权未予明确，导致支付结算管理职责不能得到有效履行。由谁制定支付结算的运行规则、由谁规范支付结算业务的市场准入和由谁执行支付结算业务检查监督及违规行为的处罚，这3个方面的内容构成了履行支付结算管理职责的基本保障，三者既密不可分，又缺一不可。但《中国人民银行法》只明确了人民银行对执行清算管理规定的监督检查和处罚权，对支付结算既没有明确监督检查权，也没有明确处罚权。中国人民银行《支付结算管理职责指导意见》虽然明确地规定了人民银行对支付结算的监督检查权和组织管理权，但对违规行为的处罚权在其中并没有给予明确。二是新兴电子支付工具监管难于实施。目前，第三方支付处于商贸经营、网络运营和金融业务交叉地带，受到司法、人民银行、银监、商务等多个国家职能部门的监督和管理，但现行制度并未完全涵盖第三方支付机构的运行监管归属问题。随着第三方支付业务的快速发展、业务参与者的大量增加，一旦出现法律纠纷，各自应负的损失赔偿责任难以明确，这将造成第三方支付市场的混乱。

二、我国支付系统法规制度完善的方向

（一）从上位法层面推动现有法规制度完善尽快推动《票据法》的修改和完善。《票据法》从1996年正式实施至今已近20年，其中的相关规定已不能满足当前日新月异的创新业务需要，实际执行已明显滞后。随着科技技术的发展，支付清算手工汇划业务早已退出了历史舞台，支票业务使用范围也由同城实现了全国的通用。因此《票据法》的修改和完善需要重点解决电子票据、票据影像截留、融资性票据的法律地位问题。必须通过立法确立电子签名的法律效力，除了在法律上肯定电子签名和手工签名或盖章具有同等的法律地位外，还必须从电子签名的技术特征出发，制定使用电子签名相关的法律规则。同时，还应尽快梳理现行的各项支付清算制度办法，具体要针对支付清算工作中存在的各种风险，制定严格的管理制度和控制措施，明确各环节的防范重点，有效监控业务运行。

（二）借鉴国际先进经验尽快制定《支付结算法》国际清算银行制定和颁布的支付体系标准和原则，充分体现了世界发达国家在支付体系法规建设中积累的成功经验和重要的创新成果，对健全完善我国支付结算法规体系具有十分重要的借鉴意义。应着眼支付体系长远发展，尽快通过立法途径制定我国的《支付结算法》，从根本上改变目前支付清算相关的法律、法规及系列规范性文件不完整、不衔接、局部滞后的局面。该法律应当与我国支付体系快速发展相适应，既要充分权衡支付体系各构成要素的权利义务，又能为支付系统安全、高效运行提供强有力的法律保障。《支付结算法》应包括立法目的、基本原则、调整范围，支付结算过程的职能分工、支付服务组织以及参与者在支付结算中的权利义务，违法违规行为的监督与法律责任等，并做好与相关法律的衔接。

（三）从法律层面建立健全支付系统监管机制通过立法明确规定支付体系由中国人民银行作为唯一的监管主体行使监管权。根据《中国人民银行法》对中国人民银行“作为支付系统的组织者、管理者”的定位制定法规，建立以中国人民银行为核心管理者、相关监管机构配合的监管体制。建议由人民银行主要负责规章、办法的制定与支付结算市场的组织和管理，支付服务组织的身份确定与审核，其他监管机构如银监会负责支付结算活动的检查监督、准入机构的行为规范等，进一步明确支付体系的监管范围。目前第三方支付组织蓬勃发展，创新支付工具不断涌现，将使得支付体系的外延不断扩张。如果法律法规的建设不能随着新生事物的出现不断完善，极易造成监管盲区，各类准入机构为追逐利益而逃避监管会，使支付服务行为拥挤在监管未覆盖领域，造成金融资源浪费，甚至使整个行业面临信任危机。

作者：袁军单位：中国人民银行上饶市中心支行