技术执行视角下网络执行力的增长范文

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《电子政务杂志》2015年第九期

一、政府网络执行力：问题提出与分析框架

在信息时代，网络技术在各级、各部门政府中广泛应用。这不仅可以改善政府内部的运作管理，提高行政效率，促动勤政、廉政建设，还能优化沟通链条，更好满足公众需求。于是越来越多的政府管理者认识到建设电子政府是大势所趋。其中，自1998年“政府上网工程”以来，政府网站成为一座沟通政府与社会各界的重要桥梁，并得到快速发展。[1]时至今日，几乎各级政府及其部门都建有自己的网站，但网站运行绩效却各有不同。对比2004－2013年297个地市级政府网站绩效的评估结果1，尽管网站平均绩效指数提高了5.69，但排名变化有升有降，其中没有进步和退步的占38%；进步很大的（进步50名以上）的有118个，占39%；更有7个取得200名以上的进步，占2%（参见图1）。为何政府网站中有的进步，有的退步；有的进步一般，有的进步很大？显然，政府在利用网络技术时的效能不同，自然导致发展的结局也不一样。为了解释这种现象，简•芳汀提出了“组织网络执行力”，即执行网络技术的能力，是对组织各种资源经过有效整合而形成的成功实现组织网络目标的综合能力。在利用网络“做什么”与“怎么做”两者中，她更倾向于关注后者。芳汀认为，网络技术仅仅是一项存在的潜在能力，只有当开始使用它时，技术才会对组织产生实际作用。这意味着“被执行的网络技术”将展示政府特性是如何影响网络技术利用效果的。[2]依据芳汀的理论，“政府网络执行力增长”应表征为网络技术与“政府战略定位、组织运作以及制度水平”逐步融合的过程。“战略定位”体现政府对网络技术的价值认知，通过发现网络技术的潜在价值和优势，来引导政府网络执行力的走向。Lefebvre[3]认为，管理者在组织管理的参与行为很大程度上取决于他们的意识，而不是客观的条件。从这个角度讲，政府对网络技术的战略定位越准确，则组织运作越强、制度水平越高，进而组织网络执行力越高。然而，仅有战略定位还不够，政府还必须依赖于有效的“组织运作和制度水平”，保证将战略定位转化为实际效能。一方面，组织运作体现利用组织内外部资源执行战略、交互信息和跨功能协作的管理能力，网络技术必须与政府内部组织过程相适应，并由科学的“组织运作”来保证网络技术的利用效率、效能、效益；另一方面，制度产生规则和要求，制度水平体现为规范政府执行网站建设的过程，形成常态化的管理机制，保证网络安全等的制度化能力，网络技术应用的发展需要遵从一定的制度安排，以便实现技术执行的规范、适宜与稳定。可以说，政府的组织运作和制度水平越好，越能实现网络执行力的增长。尽管该分析框架指明了政府网络执行力增长是三大关键要素与网络技术融合的结果，但对于战略定位、组织运作和制度水平具有什么样的特征，如何引发政府网站进步，具体做法是什么，诸如此类的微观问题难以给出充分答案。而这些问题的解答却对政府网络执行力提升更有借鉴价值。因此，本研究选择典型案例——宿迁市政府网站“网上宿迁”的进步过程进行剖析，以检验并分析政府网络执行力增长路径到底是如何发生的。

二、网络执行力的效度检验：宿迁政府网站发展的案例分析

近年来，“网上宿迁”进步幅度相当大，在政府网站排名中，由2005年的第114名晋升到2013年的第4名，期间少有反复，几乎是持续进步。其中2007年和2010年呈跳跃式增长，分别跃升45名和38名。历年总分因指数不同有升有降，但与第1名的相对差距始终不断缩小，由最大差距45.89到仅相差5.9；各项指数也是稳中有升，有些年份个别指数甚至超过当年地市的第1名，如2012年信息公开指数0.78，医疗服务指数0.72，证件办理指数0.83，运维保障指数0.45，均超过当时第1名佛山的0.75、0.52、0.55、0.43（参见表1）。显然，“网上宿迁”8年的持续进步反映其网络执行力的不断增长。那么，其网络技术执行力增长的源泉到底是什么？通过考察这些年宿迁市发展政府网站和网络技术应用的相关政策文本和实地调研，我们发现，政府关于政府网站“战略定位的延伸、组织运作能力的强化以及制度化水平的提升”是关键因素。

（一）战略定位的不断延伸从战略层面看，宿迁政府对网站发展的价值认知存在“技术本身发展和技术承载内容拓展”两个方面的关注。一方面，把握政府网站技术的发展规律，从仅仅关注数据处理到强化信息管理，再到建设一体化的集成平台；另一方面，强调网站搭载服务内容的深化，从信息的有限公开到全面公开，再从服务的有限服务到整体服务。两相结合，每个阶段网站重点建设的技术项目与搭载的服务内容都不同，因此网站的战略定位也各有侧重（参见图3）。具体而言，“网上宿迁”经历了起步阶段和发展阶段，目前正处于由有限服务向整体服务转变，并集中精力建设集成平台的集成阶段3。起步发展阶段（2006年之前），宿迁政府认识到网站是启动政府信息公开的便利抓手，为实现政务由有限公开到全面公开，要求加强政府的数据处理能力，于是积极利用技术建成网站成为中心工作；明确规定了网站建设的内涵、任务、原则、方法，建立了规范的信息采集、审核、、更新机制，并开始公开政务电子信箱等（宿政发〔2005〕143号）。这一阶段虽然政府网站具有静态特征，子网站、各子部门之间缺乏联系，整个政府网站也缺乏系统规划，但是通过技术利用的递增式变化，官员们开始慢慢接受了新技术。全面发展阶段（2007－2010年），随着网络技术应用的初见成效，政府关注的内容开始由信息公开向提供有限的公共服务转变，于是基于信息管理能力提升的网站建设迅速发展。2007年，宿迁提出“充分发挥电子政务促进政府管理创新、提高行政效能和公众服务水平的重要作用”，在“今后一段时间加快全市电子政务建设”（宿政发〔2007〕43号），要求到“十一五”末，在发挥“网上宿迁”龙头作用的基础上，基本建成全市统一的电子政务网络和政务信息目录与交换体系，大量的信息管理数据库建设项目得以上马。这一时期递增式变化加速，政府内各类人员都迅速接受网络技术并掌握网络技能。正是得益于此，2007年和2010年“网上宿迁”的绩效出现两次跳跃式进步。集成发展阶段（2011年至今），一方面，由于上一时期快速增长超出控制能力导致许多问题，如“不同应用程序之间的数据冗余、不一致、不能有效共享”；另一方面，为实现从有限服务到整体服务，即给公众提供更多完全可操作性的在线服务，客观上要求政府通过整体规划与控制，连接各个子系统，配置集中的数据库，形成充分利用信息资源供给服务的集成网站平台。无论2011年的“合理配置资源，防止重复建设，促进全市电子政务又快又好发展”（宿政发〔2011〕36号），还是2012年的“依托‘网上宿迁’，建立一个以受理群众诉求、提供民生服务为主要内容的综合性便民服务网站”（宿政发〔2012〕35号），都体现网站无序发展得到遏制，服务功能得以加强。于是“网上宿迁”通过集成“一网一库六平台”，实现了市、县、乡（镇）服务网络统一。尽管“网上宿迁”距离完全可操作的整体性在线服务尚远，但在推动网上公共服务业务拓展中发挥越来越重要的作用。总体来看，“网上宿迁”每一阶段的战略定位有效因应了时代需求和网站发展规律，准确把握了政府网络执行力的执行向度，促使政府服务功能与技术发展特点的相互融合。

（二）组织运作能力的强化在政府网络执行力的组织层面，如何产生对战略的执行动力至关重要。必须通过政府组织运作能力的强化，将那些独立运行的单位和部门凝聚在一起，完成形形色色的协作，使各个机构的目标更加紧密相连并与整体战略定位相一致，才能形成执行战略的组织合力。宿迁政府中组织执行动力的形成主要来自以“层级为核心的推力和绩效为核心的拉力”。⒈层级为核心的推力“层级为核心的推力”产生于政府的正式科层结构。上级是授权者或治官者，下级是被授权者或被治者，任务依靠层层命令得以运转。尽管这种金字塔式的官僚体系多被诟病，但其自上而下产生的贯彻性推力对政府网络执行力增长确实产生巨大作用。一般而言，组织决策者对工作的认知或工作在整个组织任务中的地位决定该工作的功能和效率[6]，因此来自组织高层领导者的重视和推进十分重要。一方面，宿迁围绕政府信息化成立各类领导小组，如政务公开工作领导小组（2004、2008）、市信息化领导小组（2012）、行政权力网上公开透明运行推进工作小组（2013）等；另一方面，把网络工作放在重要地位，如2007、2008年的经济体制改革要点中就把“加快推进电子政务”“推行网上申报、网上审批和网上监察”列在首要位置（宿政发〔2007〕80号、宿政办发〔2008〕152号）。这让各级政府和部门在决策具体工作时，必然会加大对执行网站建设的考虑。其次，为加大网络执行的贯彻力度，宿迁还建立了正式的信息管理职能部门——信息网络管理中心和电子政务中心，中心具有电子政务项目审批权，既负责制定宏观的网络发展规划，也承担微观网站正常运维管理工作，并牵头或配合各个任务小组对电子政务项目进行全程管理。由于授权充分、任务专一，且管理职权日趋强化，其在网站建设发展过程中承上启下的桥梁作用日益显著。再次，细化各级主体责任，启动问责机制保证执行效果。如网站建设涉及的政务公开工作，由原来的“分级管理，分级负责”到后来的“事事有人，人人有责”，对责任细化提出了更高要求，领导责任、处室责任和个人责任一一落实。同时发挥市电子政务中心和行政监察机关的督促职能，建立综合电子监察平台，通过技术手段对权力公开运行、公共资源交易、网络问政等网络工作事项进行实时监控，对违规行为督查纠错，对失责行为加强问责。⒉绩效管理为核心的拉力“绩效考核的基本功能和价值在于激励”[7]，因而以绩效管理为核心的拉力应源于对政府各主体内在动力的调动。通过发挥政府组织内部的认同、激发、强化等效应，激励网络执行的动机与需求，不断增强网络执行的责任意识，形成可持续进步的长效机制。一方面，通过科学的绩效管理激发网络执行动机。在绩效考核方式上，采取内部考核和外部考核、定性评估和预定量评估、全面检查和个别抽查、定期督查和不定期检查相结合等多种形式的考核方法（宿政发〔2011〕36号）。在绩效考核内容上，制定越来越明晰的标准，如“年度政府信息公开工作百分考核细则”，就区分政府部门与区县不同考核指标，涉及5个一级指标、15个二级指标，31个三级指标（区县为33个）（宿政发〔2011〕206号）。此外，还建立绩效管理平台，对网上政务服务情况进行统计分析，全面掌握办事服务的规范性和时效性。科学系统的绩效管理，把网络执行情况与部门、公务员的切身利益密切关联，极大激发了工作积极性和内部竞争意识，促使网络执政的效率和质量不断提高。另一方面，通过奖励、通报、宣传等措施进一步强化这种网络执行动机。首先，建立年度奖励机制，对政务信息公开和电子政务工作的先进单位与个人进行表彰，并树立典型供大家学习，形成“比学赶帮超”的良性氛围。其次，通过公开通报“网上宿迁”内容保障工作情况，如公开信息条数和得分排名、网络问政回应情况的详细排名和满意度等，实现对优秀者的激励以及对后进者的鞭策。再次，通过广播、电视、报纸、网络等各种媒介，向社会宣传政府网站中政务公开、网络问政、公共服务的便利，调动广大群众使用网站、参与沟通的积极性，不仅让“网上宿迁”成为公众接受服务、解决问题和化解矛盾的第一选择，还在互动交流中增强了政府网络工作的主动性和责任感。正是由于组织运作能力的提升，仅2013年1月到10月，以“网上宿迁”为中心的网络平台累计办理群众诉求163818件，回复100%，满意率91.2%。

（三）制度化水平的提升“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。[8]当政府网络执行力沿着战略定位和组织运作达到一定高度时，需要通过信息制度对网络执行内容进行规范，让网络技术的价值认知嵌入组织行为，达成网络执行力的稳定增长。从政策文本数量来看，由起步阶段的4篇，到全面发展阶段的9篇，再到集成发展阶段的21篇，每一阶段的政策积累都体现了制度化水平的提升（参见表2）。宿迁网络执行力的持续增长，也正是得益于制度对政府网站建设项目、信息内容、权力运行、对外沟通等内容的进一步调整和规范。第一，规范网站基础设施的建设流程。如2009年的“宿迁市行政权力网上公开透明运行系统”和2013年的“政务服务云平台”建设，都对建设阶段有详细规划，并对每阶段的时间、任务、标准都有详细规定。这种谋而后动的流程设计，在宿迁网络建设项目中比比皆是，有效提高了网络技术应用的效能。第二，为保障政务信息公开与共享，相继出台《关于公开政务信息的若干意见》《做好政府信息公开保密审查工作的通知》《政府信息公开工作考核办法》等一系列工作制度，并制定“信息公开目录”“信息公开指南”及“信息公开重点工作分解表”，对政府信息公开内容、公开过程、保密审查、督查考核、年度报告等作了明确规定。此外，为打破政务信息资源的垄断和隔离，宿迁还推行“一数一源多用”的政策，在共享各类数据库的基础上，实现信息资源在同级政府各部门间的横向交换和共同开发利用。第三，通过各项制度推进政务上网，使行政权力运行深度嵌入网络平台。2008年，宿迁提出要把行政职权运行过程变为系统程序并上网运行，通过建立行政执法标准数据库，由系统程序自动控制处罚幅度，减少自由裁量空间（宿政发〔2008〕132号）。2009年又通过清理具体行政权力，编制权力目录和运行流程，建立权责清晰、程序严密、运行公开、制约有效的行政权力网上公开透明运行系统（宿政发〔2009〕39号）。2010年正式形成《宿迁市行政权力网上公开透明运行管理暂行办法》，定义行政权力范围，树立行政权力的网上运行原则，规定行政权力全过程必须在网络系统完成（宿政发〔2010〕159号）。2013年，为进一步拓展行政权力网上运行的深度和广度，建设“宿迁政务服务云平台”，对各级部门的权力进行编码、绘制权力运行流程图、核准处罚自由裁量权限以及办事环节时限，把行政权力网上公开透明运行向县（区）、乡镇机关延伸（宿政发〔2013〕233号）。第四，为保证政府与公众沟通的顺畅，搭建“三网”（网上宿迁、宿迁之声、宿迁365）融合的沟通平台，要求在3个工作日内实现民生诉求的“统一化接收、分级处理、部门联动解决、‘三网’同步反馈”。此外，还对处理结果建立公众诉求回访机制，设立用户满意度评价，评价结果在网站上统一公示，对办理不满意事项，定期安排督查整改。通过这些程序和制度的设计，形成服务“诉求—处理—回访”的闭环，政府网络服务水平和效能逐步提升，仅2013年就接受社会公众电话咨询38659人次，了解到81.26%的民众关注与自身利益关系密切的住房、物价、教育、医疗、征地拆迁补偿、食品药品监督检查等问题。

三、实现网络执行力的持续增长：“网上宿迁”发展进步的经验与展望

宿迁网站发展进步的经验证明，网络执行力的提高，并非用网络技术进一步维持或加强现行的政府运行模式，而是通过基于对技术和服务发展规律认知的战略定位，以层级推力和绩效拉力为核心的组织运作，以规划、标准、流程、机制等形式规范网站内容的制度化水平的改进，实现“网络技术的理解与政府所处的环境相契合，网络技术的利用与组织内部运行机制相匹配，网络技术被制度规定的内容深深嵌入组织行为”，达到“网络技术被执行的过程中既能沿着科学执行向度前进，又有较强的执行动力，还能保持执行内容的规范性”，进而促进政府网络执行力的增长（参见图5）。但“网上宿迁”在发展过程中并非没有局限性。就战略方向来看，目前“网上宿迁”更侧重于由政府向公众传递服务，而缺乏进一步吸纳公众民主参与的远景。正如托马斯•贝尔勒所指出的，各机关部门需要用很长时间才会对将在线政治参与原理应用到它们的任务中感兴趣。[5]14因此，未来网站除了进一步添加新的在线服务项目外，需要向构建一个互动系统以实现民主服务的成熟阶段发展。如何进一步扩大公众参与互动的渠道，帮助公众实现监督政府的责任，收集公众意见并为其提供参与决策的机会等体现政治沟通和民主互动的内容将更为重要。从技术应用来看，前一阶段网络平台建设积累了大量的业务数据，下一步应思考如何进一步充分地共享和利用这些数据，从中提炼并发现以前未知的信息和知识，并利用这些数据来改进现有的业务工作流程。新一轮的网络平台完善将着力这些方面，提升对各管理层级（高层、中层、基层）的决策支持。

在组织运作层面，自上而下来自政府层级的推力仍在网站发展中起主导作用，网站绩效还倾向于政府内部评价，外部问责压力和外部评价机制较为欠缺，这有可能抑制网站创新能力的提升。同时，网站发展与政府组织结构间的契合度还不够，政府网络建设意味着更多的整合和分权，以连续3年（2011、2012、2013）第一的佛山为例，其在网站发展的同时不断地进行大部制改革和组织扁平化建设，这能保证组织的执行动力不滞后于网站技术的发展。此外，管理网站的专门部门的地位还需进一步提升，要想更好地履行提升网络执行力的职能，应从依附于市政办发展为独立部门。调研中我们还发现，宿迁网络制度建设还存在制度约束力和制度适应性不足的问题，缺乏约束力的制度可能使一些决策停留在纸上，一些惩戒停留在口头，一些推动停留在原地；而缺乏适应性的制度会导致政府网站不能跟上环境的变化，不能跟上技术的革新，不能跟上公众的品味和价值观的更新。因此，增强制度约束力和减少制度惯性也是宿迁网络执行力持续增长的关键。

作者：沈广和 单位：南京航空航天大学人文与社会科学学院