公民参与视角下邻避冲突研究范文

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《电子科技大学学报》2015年第二期

一、公民参与影响茂名事件的过程回顾

2014年3月底在广东省茂名市发生的邻避冲突事件是今年上半年关注的焦点性事件之一。有着南方油城美誉的广东省茂名市，因其庞大的石油储量在中国华南地区石化生产出口产业中占据着十分重要的地位。在其推动PX项目宣传期就爆发了邻避冲突。在该事件的发展过程中，经历了以下三个阶段：第一阶段：问题的产生——公民参与缺失2014年2月初，茂名市政府就意识到推动PX项目会引发群众的抗议，因此茂名市政府率队赴江西九江，学习推进PX项目的各种经验。但是，据了解，学习团中没有茂名的普通群众，只有一些主要领导。虽然茂名市有人在4年前就听说过要建设PX项目，但是绝大部分民众不知道该规划。这一阶段公民还没有机会或者没有有效的途径参与到PX项目中去，只是局限在政府部门，这为问题的产生埋下了隐患。第二阶段：问题的发酵——受限的公民参与时间在2月底到3月中下旬。茂名于2月27日在其本地刊物《茂名日报》上首次向公众宣传PX项目的信息，为今后的项目进展展开铺垫，具体通过名为《茂名石化绿色高端产品走进千家万户》的报道开展相关工作。3月17日，茂名以公布项目的资金规模、选址等重要信息为主要内容与当地媒体组织召开了闭门会议，播放曾在《焦点访谈》节目中出现过的关于如何正确看待PX项目的相关视频，并向参会者发放了“芳烃（PX）项目宣传手册”与“茂名芳烃（PX）项目基本情况介绍”。除此之外，有关维护相关芳烃（PX）项目的发展决策，不发表与传播有可能阻挠芳烃（PX）项目建设进展的言论，以及不参与和组织妨碍芳烃（PX）项目建设过程活动的《支持芳烃项目建设承诺书》也在部分单位和学生群体中被要求签署。这一阶段，虽有公民参与，但是很明显不管是渠道还是方式都受到了一定的限制，这使得问题发酵。第三阶段：问题的激化——公民参与形式化在茂名公布PX项目信息的一个月后，茂名官方于3月27日晚七点半组织了PX推广会活动，并召集了当地影响力较大的网络用户参与。但有消息质疑该推广会与会者的参与人选问题。如在会议召开前，茂名PX项目负责组曾对数家本地网站提出相关要求，要求媒体须邀请总计约50名的知名网友以“内定”、“低调”的方式出席会议。但是在推广会现场，参与者超过了官方的想象，人数达到了250人左右。此外，官方只是回答了三个问题，并且在场的群众并不满意他的回答，其后还与工作人员发生了争吵。在这阶段，政府提供了比较直接的参与渠道，但是人数的限制和官方的敷衍回答让公民参与流于形式，进一步激化了矛盾。在经历上述三个阶段后，问题越来越大，最后冲突发生了。

二、公民参与角度下茂名市邻避冲突产生的原因

（一）参与主体地位缺虽然我国的宪法明确规定民众的知情权即知悉、获取官方信息的自由与权利，但是民众在获取相关信息的过程中由于政府的告知方式不恰当、咨询方式的缺少等原因，造成民众获取信息处于被动，使公民参与流于形式，这严重地挫伤了公民参与的积极性，造成民众心理主体地位的缺失，增加对政府的不信任，容易产生发生冲突的不稳定因素。茂名政府采取的是传统的“输入-转换-输出”公共政策形成的路径，但是缺乏真正民众的参与，民众心理上对主体地位的要求没有得到满足，这是导致此次邻避冲突的主要原因之一。从2014年3月18日起，“PX”这个字眼就大量地出现在茂名市的各种报纸上，媒体的大幅度宣传，让当地民众感觉PX项目即将上马，让他们有点“措手不及”。很多民众和媒体认为，茂名政府这种做法只是把对PX项目建设有益的信息“硬塞”到群众的脑子里去，并没有被居民真正所接受。此外，为了让民众在现实中切身去了解PX项目，专家提出邀请民众实地参观的建议，政府并没有落实。在PX项目推广会上，面对民众的提问，政府官员遮遮掩掩，对于问题的回答不能使民众满意，面对推广会的失控，态度强硬采取了不当的应对措施。这种方式使民众参与流于形式，使得民众心理上感觉参与主体地位的缺失，并没有真正参与到其中。

（二）有效参与意识较弱目前，在邻避事件中，我国公民有效参与的意识还比较薄弱，很多民众参与其中不是因为对其自身的责任感的认识增加，有很大一部分只是出于自利动机，对于与自身利益相关的项目的冲动参与，这是一种非理性的参与行为。在3月30日上午，茂名民众在市委草坪集会以及散步游行都是有序的，但是到了晚上，一些不法分子进行了一些不法活动，一些民众受到挑唆也加入冲突中。其中很多民众都不清楚实际情况，只是处于情绪的不满，盲目冲动地参与其中。这很大程度上是因为有些民众的有效参与意识不强，容易产生从众心理，从而导致发生不理性行为。

（三）参与引导方式不当告知方式是政府单方面将公共项目的信息给公众的一种公民参与方式[9]，公民处于被动接受信息的地位，比如重大事项社会公示制度。宣传、科普方式是公共项目告知方式的一种。但是，如果公布、宣传的信息不符合公民的需要，并且所采用的形式不恰当，就达不到正确的传递。茂名政府吸取厦门、彭州等地发生邻避冲突的经验教训，十分重视群体性事件的预防和处置。因此，他们积极科普PX知识，希望使民众正确认识PX，《茂名日报》接连发表了一系列关于PX的文章，但是这些文章均只是普及PX项目知识，而未提到项目上马的任何信息。这种密集型宣传，只是政府单方面把他们认为正确的信息一股脑地硬塞给民众，迟迟没有公布民众真正关心的问题，比如选址等相关信息，这让民众觉得项目上马在即，增加了民众的紧迫感。这种不恰当的告知方式未能及时公布于民众切身相关的信息，导致产生了更多不必要的误解，增加了群众对政府的不信任，有损政府权威，造成新的问题。

（四）参与渠道不畅通公开听证、民意调查、咨询委员会是公民参与最常见的途径，同时公私合作生产和利益集团也可以作为公民参与实现的渠道。2月份，茂名主要领导去九江“取经”，“签订承诺书”是学习回来的经验之一，“签订承诺书”是另一种民意调查发方式。3月中下旬，茂名政府开始实施签订《支持芳烃项目建设承诺书》，其对象包括茂名市石化系统、教育系统的工作人员以及部分学生，但是，这其中一些人表示在要求签署承诺书的过程中带有“隐性强制”，这样就导致群众觉得“此地无银三百两”，更加不相信政府的宣传。此外，茂名政府在科学论证阶段并没有举行完全公开的听证会，也没有设立相关的咨询委员会，只是组织媒体召开闭门会议，召开的推广会也是要求以“内定”的方式“低调”邀约网友，严格控制参会人数。这些都使得公民参与渠道受阻，信息交流不顺畅，政府与民众的矛盾升级，最终导致了冲突的发生。

（五）公民参与相关法律制度欠缺我国的基本社会制度为公民的参与提供了可能，相关的法律法规也为公民的参与提供了合法依据，但是我国目前的法律对于邻避冲突中公民参与的主体地位、权力和义务、参与程序、参与渠道等具体相关内容只是侧重于原则性的内容，而具体的规定则比较欠缺。法律制度的不完善已经成为制约公民参与的重要因素，也成为邻避冲突发生的原因之一。

“集体散步”在茂名市民众群体中的出现并不是偶然，这表明了民众对于自身权利的重视程度逐渐提高，但由于缺少制度性的规章与法案对这一行为进行规范保障，因此在实施的过程中其真正的参与权难以得到有效保障。

三、基于公民参与角度邻避冲突的应对建议

（一）培养公民树立正确的参与意识随着我国民主进程的加快，公民参与的意识不断上升，但是很多公民参与不是基于自身的责任感，而是基于冲动、从众心理，甚至是为了发泄心里的不满去参与，没有正确的参与意识，不能采取规范化、程序化的参与形式。公民的有效参与，一方面是公民拥有参与的责任意识，另一方面是公民能正确地参与。在茂名PX项目事件中，很多民众都不了解实际情况，有的民众为了发泄情绪，加入游行队伍，有的民众在不法分子的挑唆下发生了堵截公路，甚至出现打砸抢等破坏社会安全的不法行为。类似这种非理性化、情绪化甚至粗俗化的公民参与行为，容易造成社会秩序紊乱，危害公共安全，不利于社会和谐。只有公民拥有正确的参与意识，有效的公民参与才能够真正地实现，从而提高公民参与的能力。因此，在公共项目制定过程中，政府应当使公民认清项目的具体细节，同时将公民应承担的社会责任进行普及，避免因责任分配不清而导致的民众心理误区；另一方面也应将公民与政府的协商与谈判活动合法化、合理化，积极引导民众以正确的方式进行公共参与，达成双方满意的共识与结果。此外，公民本身应培养自身理性参与的意识，丰富公民参与的相关知识以及提高参与技巧和能力。最后，网络媒体应当发挥其引导作用，通过客观、公正的信息和评论引导公众理性参与。

（二）完善公民的参与方式、拓宽公民参与渠道PatrickDevine-Wrigh认为解决邻避问题需要转变项目决定过程中公民参与的理念及实践模式，在理念方面，决策者要转变关于公众无知、非理性的偏见，而应在开诚布公、相互尊重下进行交流；在实践方面应改变过去的单向反馈性交流机制和流线型政策制定过程，而要将各层次的影响群体与政策制定过程相联，构建多样化的自下而上的参与方式，改变网站投票、电话热线、问卷调查等单向交流方式，转而采用公民会议等双向交流对话机制[10]。此外，这些机制在公共项目准备时就应该实施，一直持续到结束，以增加民众对政府的信任度，让民众从心里真正接受政策，减少发生冲突的概率。在茂名PX项目冲突发生之前，政府积极准备，为的就是希望能够避免发生冲突事件，然而，冲突还是发生了。我们在茂名PX项目冲突事件中观察到的是，（1）理念方面，茂名政府并没有深入民众中去宣传PX项目，只是在报纸等客观媒体上报道，有一种“硬塞”给民众的感觉，并且没有公布与民众切身利益相关以及民众关心的信息，使民众真正所接受。（2）实践方面，对于专家提出的“跟群众交朋友”的建议，对于网友提出的实地参观提议等等群众参与的方法都没有落到实处，媒体会议以及推广会等等都没有达到预期的效果，另外没有举行公开的听证会和设立相关咨询委员会等，这些双向交流对话机制不完善，导致民众参与渠道受阻，使得民众只能诉诸激化手段来解决问题。如果缺乏政府与民众的双向沟通，单方面的宣传很可能被看成是“操纵舆论”，专家权威解读也容易被解读成“为决策背书”，又或者像茂名只是使公民参与停留在表面，这样不仅不会使民众接受，反而会起反效果。在涉及民众切身利益的事情上，再小的事情民众也是会关注的。如果政府能够积极主动与民众沟通，正确公开相关信息，使民众的知情权、参与权落到实处，有利于减少群众的不解和不满，则冲突及其带来的不利影响都有可能减少甚至避免。因此，在邻避事件中，政府与民众应积极互动交流。首先，政府应完善公民参与的渠道与方式，将公民参与的可能途径告知民众，并且大力发展公开制度，包括信息公开和制度公开，主动将与民众利益切实相关的项目进行公开，接受来自民众的监管与督促。其次，人大、咨询委员会、协商机构等也应发挥协调作用，完善项目制定过程中的听证制度、公开制度和专家咨询制度，拓宽公民参与渠道，使公民的利益诉求能更好地得到表达，确保民众的主体地位的实现。

（三）加强公民参与的法律制度建设，强化相关司法保障法律制度的建设以及相关司法保障的完善，是公民参与公共项目和保障公民利益的最有力保证。在邻避问题上，无论是对民众公民权的确认，还是对公民参与权力的保障，或者是对民众相关合法利益的维护，都需要一个相对完善的、具体的、具有可行性的法律法规，并且需要一个强有力的司法保障。二战之后，日本经济飞速发展，但是高速发展的现代工业也给日本带来了一系列突出的社会问题，比如严重的环境公害，60年代日本被称作“公害列岛”、“公害先进国家”，于是日本政府采取了很多相关措施来解决这个问题。在日本处理公害的措施中，比较独特的是在纠纷处理领域采取的公害纠纷的行政处理制度，这种制度主要是指被认定的国家或地方自治政府机构在项目双方之间，依法行使被给予的司法裁判职能，对双方的纠纷妥善处理的制度。这一行政处理制度给世界上其他国家和地区提供了很多借鉴。我国台湾地区借鉴日本这一制度在解决邻避问题上取得了良好的效果。台湾学者丘昌泰指出：从20世纪90年代开始，台湾地区开始引进日本公害纠纷处理法的模式，根据公害纠纷处理法规定，台湾“行政院环保署”按照准司法程序处理公害的纠纷，焚化厂、电厂、核能设施、交通设施等回馈办法予以法制化与公式化，这样带来的直接效果是大大降低了发生邻避冲突的风险。相对于其他国家，很遗憾，一直以来，我国并没有形成一整套完备的关于邻避冲突中公民参与的法律，少数几部法律虽有涉及，但是并没有具体规定公民参与是必要程序，法律的缺失一直是我国公民不能有效参与的重大原因。因此，我国也可以学习其他国家在这方面的先进经验，再结合具体实情，制定符合我国国情的邻避冲突中公民参与的具体法律体系。只有对在公共项目中公民参与的地位、权力和义务以及公民参与公共项目的参与程序、参与方式以及参与监督与制约等相关内容以法律的形式确定下来，才能保障公民参与的制度化与程序化，才能保证公民参与的有效性，才能从源头降低或避免邻避冲突的发生。

四、总结

在城市化的过程中，由邻避设施所带来的邻避问题以及其所导致的邻避冲突是我们需要认真面对的难题，满足民众的生产生活所需和承担邻避设施的负外部性需要合理的权衡和协调。我们不可能完全消灭邻避设施，也不可能全部找到其他的设施来代替，要解决好邻避问题首先是要正视邻避问题。通过前文的分析，公民参与在邻避问题上扮演着至关重要的角色。因此，政府应当注重矫正公民的片面参与意识及正确参与意识的树立与引导，通过各种途径增强与公民的对话和信息交流，完善相关制度保障，以此来更加有效地防范和应对邻避冲突。

作者：汤志伟邹叶荟单位：电子科技大学