教育行政论文范文

一、完善教育行政复议制度的现实意义

有权力就要有救济，教育行政复议制度应当成为我国教育法律纠纷救济体系中的重要内容之一。我国教育部《普通高等学校学生管理规定》第63条规定：“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，应当对申诉人的问题给予处理并答复。”这就是二次申诉制度，学生有权对省级教育行政部门的申诉处理意见申请行政复议。可见，现行校生纠纷中行政复议制度立法模糊，难以充分保护高等学校学生的合法权益，因而，进一步完善教育行政复议制度具有重要的现实意义。

1.行政复议是师生权利救济不可替代的手段高等学校内发生学校管理权与学生权利之间的冲突是不可避免的，教育主管部门不应回避这种冲突，而应该采取有效措施及时解决这种冲突，以保障高等学校正常的教学秩序。目前由于二次申诉制度的法律性质不明确，导致大量的学生权利纠纷在经过二次申诉后仍然得不到有效解决，最终迫使学生不得不走上无限申诉的道路。这种无限申诉即使最终达到了权利恢复的目的，也因为其救济代价太高甚至这种代价超过因权利损害所受到的损失而完全失去救济的意义。申诉制度本身并非一种规范的纠纷解决模式。在这一制度模式下，由于对申诉处理机关的权力和责任界定不明确，因此申诉处理机关往往采取实用主义的做法，在处理结果上往往选择对其有利的结果。例如在一级申诉中高等学校维持其处分决定的概率要大，而在二次申诉中教育主管部门即使认为高校的处分有失公正，也往往并不做出直接的决定，而是责成高校重新做出决定。这种实用主义的做法根本无法体现处理结果的公正性，自然也就无法达到解决冲突和纠纷的目的[3]。

2.教育行政复议制度是高等学校学术自由权的重要保障高等学校的自治权包括管理自主权与学术自由权两个方面，其中管理自主权是学术自由权的基础和保障，没有管理自主权，高等学校的学术自由权是无法实现的。从这一角度看，行政复议制度对管理自主权提供保障也就间接地为学术自由权提供了保护。学术自由权，就是国家依法承认和保护公民进行科学研究、文艺创作和其他文化活动，任何人包括国家机关和社会组织都不得侵犯公民在法律授权的范围内进行科学研究、文艺创作和其他文化活动的权利[4]。学术自由权可划分为学术研究自由权与学术评定自由权两个方面。学术研究自由权是一种绝对的自由权，学术研究自由权是人类知识发展与创新的一条必需的途径，各种学术观点的自由表达是学术发展和进步的必要前提，学术研究中产生的问题只能通过学术研究的不断深化来逐步加以解决，因此，学术研究自由权是绝对排除外在干预的。学术评定自由权，是一种相对的自由权，对其评定对象而言相当于一种权力，这种权力在行使的过程中就有滥用的可能性，因此就需要对这种权力施以某种方式的控制。为了尊重和保障这种自由权，对这种权力的控制就只能作用于其程序而非对其实体进行干预，例如对学术评定的标准、学术评定的裁量及学术评定的结果应当尊重高等学校的自主权，但对学术评定的法定人数、学术评定的表决方式等程序性问题是可以进行必要约束的，这也是正当法律程序的必然要求。

3.完善教育行政复议制度是高等学校行政法律地位定位的必然要求高等学校所承担的教学管理及授权颁发学位证书等行为从性质上看应为行政行为，因此高等学校也应具有行政主体的性质。任何一种权力都存在滥用的可能，加强对权力的监督十分必要。相对于外部监督而言，内部监督虽然存在监督力度和效果方面的缺陷，但这种监督也具有内部及时纠错、提高效率和保障权力运行的稳定性等方面的独特功能。关于行政复议的功能，学界一般认为其功能主要表现在内部监督、权利救济与解决纠纷三个方面，且内部监督和权利救济最终的目的是为了解决纠纷。站在行政相对人的角度来看，内部监督对其权利救济也是具有独特的价值的，这种内部救济具有效率更高、成本更低的特点。完善行政复议制度可以避免二次申诉流于形式，避免出现无限申诉的现象。完善行政复议制度可以有效发挥教育主管部门对高等学校的内部监督功能。教育主管部门和高等学校共同构成一个完整的教育系统，在这个系统内，教育主管部门负有对高等学校进行必要的监管的职能，及时处理发生在高等学校校园内的纠纷也是教育主管部门履行监管职能的一个重要方面。另外，落实教育行政复议制度有利于实现复议制度与行政诉讼制度的有效衔接。根据行政复议法的规定，行政复议实行一级复议制度，申诉人对复议结果不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，这种制度安排既保障了行政复议制度功能的实现，又能有效防止无限申诉情况的出现，对学生救济权利的实现具有重要意义。

二、教育行政复议制度的完善

1.二次申诉转换为行政复议制度行政复议法是我国有关行政复议制度的基本法，其他单行法律在引入行政复议制度时，并不需要对行政复议的程序性问题做出重复规定，而只需在单行法律中明确相关争议的当事人可以依法提起行政复议即可。行政复议属行政司法的范畴，是行政权吸收和运用某种司法权的体现，而司法权须遵循中立的原则，因此不宜由部门规章对其作出规定，因为部门规章往往不能完全排除行业利益的影响，寄希望于部门规章对其作出规定往往是不现实的，现行的《普通高等学校学生管理规定》明确排除行政复议制度的适用即是明证。上述我国行政复议法第六条第九项法律条文所设想的纠纷发生的类型与实践背离，因而该条文在实践中失去权利救济的功能。依据该条文规定，当事人只有在向教育主管部门提出保护其受教育权的申请，而教育主管部门不履行其法定职责的前提下，才可向行政机关提起行政复议。当学校未对学生做出处分决定时，学生权利损害尚未发生；而当学校已经做出处分决定时，权利损害已经成为事实，参照人身权利和财产权利保护的规定，学生应当何时申请权利保护呢？如果事后提出，则决定已经做出，权利损害已经发生，教育主管部门是不可能对其实施“保护”的；如果事前提出，则要求学生在“感觉到”学校即将对其做出处分决定而处分决定尚未实际做出的情况下即向教育主管部门申请保护，学生可以借教育主管部门之手来干涉高等学校对学生管理权的行使，这种申请不具有正当性；即使提出申请，教育主管部门拒绝这种缺乏正当性的保护申请，并不属于“不履行法定职责”的范围。需要对《教育法》和《高等教育法》做出修改，明确规定对于高等学校教育法律纠纷，教师和学生可以向教育主管部门依法提起行政复议。学生申诉适用于校内而复议发生于校外，但其目的都是为了解决受教育权争议。考虑到这两种救济方式各有利弊，应当明确教育行政复议是行政系统内部的监督机制，将不服行政处分纳入行政复议范畴，使其真正成为高校学生维护自身权益的一条重要的法律救济途径[5]。做出这种规定不与高等学校的管理自主权发生冲突，原因即在于教育主管部门是教育系统内的管理机构，由该机构直接做出复议决定仍属广义的大学自治权的行使范畴，因此并未危及大学自治权本身。

2.行政复议的范围首先，学术自由权本身可划分为学术研究自由权与学术评定自由权两个方面。其中学术研究自由权应当强调法律保留；学术评定自由权的行政复议范围应当限于程序问题。具体来说，在高校管理中，有些行为是通过合议机关实施的，如教师职务的评定行为，主要是由独立设置的教师职务评审委员会组织专家经过严格的合议程序实施的。对于评审意见，在这种情况下，行政复议的重点应当放在审查专家结论有无充足的事实证据支持、是否违反常理及显属不当等方面。在审查高校管理中校方做出的处理决定时，虽然基于高校自治的考虑，但是，在程序审查上，行政复议应当享有完整的权力，依照法律、法规，乃至公立高校自行制定的规则，对校方做出的决定进行严格的程序审查。现代行政程序的设计，为实体上处于不利地位的被管理者提供了维护自身权益的有力武器。引入行政复议制度，可以争取将学术自由权中的学术评定自由权的程序性冲突和纠纷解决在教育系统内部，以避免这种冲突和纠纷的外部化而对高等学校的学术自由权带来实质性的损害。其次，对《行政复议法》进行相应修改，将学生处分纠纷纳入行政复议受理范围。处分涉及学生特定的身份及特定条件下的受教育权，即学生身份处分权，如开除学籍、拒绝颁发相应学业证书以及其他一些严重影响学生重大利益的行为时，学校是以法律法规授权的组织的名义实施的行政行为，该行为可以提起行政复议。如果处分不涉及学生特定身份权等“重要”权利，即一般处分，未改变其身份或损害其基本权利，仅为了维持学校内部正常管理秩序而通过的纪律处分，如警告、严重警告、记过、留校察看处分等，则不宜通过行政复议途径解决，而应当适用申诉制度。

一、地市职业教育行政管理的调查

地市职业教育行政管理是地市政府及其教育行政部门按照国家对职业教育方针、政策和相关规定，对地方职业教育事业的领导和管理。从目前的情况来看，国家十分重视职业教育改革，出台了多项政策，召开多个工作推动会议，但是地市政府在政策执行中却存在政策表面化的偏差。那么这种“中央热、地方冷”的现象表现如何?地市政府究竟在职业教育管理上应发挥什么样的作用和如何发挥?就这些问题，笔者对在国家教育行政学院进行研修的地市教育局长和督学进行问卷调研和深度访谈，发放问卷160份，回收问卷142份，有效回收率为89%。从被调查者来自的地区来看，东部地区占27%，中部地区占32%，西部地区占41%，说明样本所在地区分布比较均匀。

(一)地市政府表面重视职教，实际重视普教。职业教育为地方经济发展和产业转型升级提供技术保障和人力支持的经济功能已被地方政府认同，职业教育也被列入政府社会经济发展规划中。调研显示，96%的地市将发展职业教育纳入经济社会和产业发展规划中;81%的地市每1－2年召开一次职业教育工作会议。这一数据足以说明地市政府对职业教育的重视，但是“说起来重要，办起来不要”的现象依然存在。在投入方面，由于职业学校注重学生动手能力培训，必须配备实训设备和耗材，学生培养成本高于普高，发达国家对职业教育的投入通常是普通教育的2．5倍。但是调研中发现，与普高相比，被调查地区中职学校经费投入高于普高的占26%，与普高一样的占28%，低于普高的占46%。笔者曾带队去东部某省的一个地市级考察，与所料一致的是，该市重点中专与重点中学在校园面积、基础设施、校长和教师配备上都有很大距离。

(二)地市职业教育管理格局以分别管理与归口管理为主，政策落实与质量监督不到位。长期以来，我国职业教育由教育部门、人保部以及部分行业、企业管理。调研显示:46%的地市由教育部门和人保部门分别管理，44%的地市统一归口教育行政部门管理，10%由政府层面统筹管理。也就是说，分别管理和归口管理形成了当前地市职业教育管理格局。在地市政府在职业教育管理方面存在的问题中，大家认为最大的问题是“政策落实不力”和“缺乏职业教育督导”，都占36%，其次是“多头管理、政出多门”，占26%，再次是“上级领导不重视发展职业教育”，占10%。在政策落实上，部分地区用于职业教育的30%的教育费附加政策不能落实。为应付上级督导检查，地市财政部门将这笔经费暂时划拨到教育局财政上，检查结束后马上划走。局长们戏称，这是“财政局长与教育局长玩的一个数字游戏”。生均拨款政策执行更是困难，1996年颁布的《职业教育法》第四章第二十七条明确规定“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准;国务院有关部门应当会同国务院财政部制定本部门职业学校学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”但是到目前为止，仅有10个省(区、市)出台了职业院校生均拨款标准。在职业教育督导上，2012年，教育部专门颁布了《职业教育督导条例》，由于现代教育督导工作历史不长，职业教育督导工作更是新生督导项目，很多督学、督导办主任并没有从事过职业教育的经历，专门设置职业教育督导机构和将职业教育列入当前督导计划中的更是少之又少。在教育体制综合改革试点项目中，56个职教试点项目中仅将内蒙列为职业教育督导试点，占试点项目的1．8%。

(三)地市政府统筹力度不均，招生问题制约职业教育发展。统筹协调有利于提高资源利用效率，是地市政府优化职教资源、提升办学水平、促进城乡、校企协同发展的有效措施。地市政府在统筹职业教育方面力度最大的是统筹学校布局，为82%;其次是经费投入，为70%;第三是专业设置，为63%;第四是招生和就业，为58%;统筹力度最弱的是师资，为38%。校企合作是职业学校发展生命线，政府在校企合作中发挥统筹主导作用。调查显示，统筹协调是地市政府在校企合作方面主要职责，占66%;13%的地市政府通过政策制定促进校企合作;10%的地市政府直接指导职业学校的校企合作;11%地市政府没有参与校企合作。由此可见，地市政府将统筹力度主要放在学校布局和经费上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年来，“招生难”成为制约职业教育发展的首要问题。出现“招生难”的一个主要原因是，政府统筹职能没有很好发挥，缺乏全局性规划，职业学校缺乏统筹设计，专业重复，造成竞争生源。一些位于地市级的省属职业学校，由于“地方保护”政策，很难招到地方生源;为了竞争生源，各个学校不得不给学校和老师回扣，购买生源，提高办学成本，无力改善办学条件、促进校企合作和提高师资队伍水平，形成了恶性循环。

(四)地市政府主导力度大，学校自主权不足。政府主导下的职业教育管理体制有利于职业教育快速和协调发展。但是如果政府包揽太多，缺少市场机制调节，学校自主性就得不到发挥。调查显示，公办职业学校办学经费中92%来自政府预算内财政拨款，7%来自学生学费，1%由学校自筹。《职业教育法》规定了建立多渠道筹集职业教育经费的经费筹措机制，但是，目前公办职业学校经费以政府投入为主，学校缺乏寻求其他渠道筹资的积极性，多渠道投资机制难以建立。在政府对职业学校的专项拨款方面，用于房屋基建的拨款最多，占74%;其次是用于学校的实训仪器设备的拨款，占72%;再次是重点建设专业的专项拨款，占69%;最后是对薄弱学校的补助，占66%。由此可见，政府在专项经费预算方面，基础设施和设备等硬件投入较多。有些局长提出，由于上级主管部门在专项经费预算死板，学校用于校舍加固维修费用和实训设备购置的经费用不完，而学校却没有专项经费用于兼职教师的聘用和特色专业建设等软件建设。在教师招聘方面，学校也没有自主权，地方人事部门按照公务员招录标准和方式招聘教师，达不到中职学校对“双师型”教师的需求。有些地市中职学校校长和副校长都由市委组织部统筹，甚至学校中层干部聘任也必须经市教育局备案。政府在投入和人事管理方面的过分主导，束缚职业学校手脚，不利于学校发展。此外，地市政府或有关部门还为职业学校毕业生提供信息服务，最多的是就业服务，占88%;创业、培训等其他服务项目占12%。

二、地市政府统筹主导职业教育的思考与建议

地市级政府负担着地方职业教育改革发展，在促进地方职业教育发展中，发挥了统筹主导作用。但是调查中发现，地市政府在统筹、监督、保障等方面存在“缺位”现象，即应该政府做到的却没有做到，而在管理方面却存在“越位”现象，即应该放权的地方没有放权。鉴于此，笔者认为，应该从政策落实、职能转变和统筹管理三个方面入手，确保责任到位、简政放权和优化配置。

一、土耳其教育行政体制概况

目前，土耳其的教育行政体制是强有力的中央集权体制，教育行政组织在层次上分为中央、省和县三级。国民教育部是国家一级的专门性的教育行政组织，是政府主管教育工作的职能部门。国民教育部实质上是国家教育行政的执行机构，统一领导和监督全国的教育事业，其权力范围包括确定各级各类教育的目标和课程内容、编订教科书、管理公立学校的教师和管理人员、制定教育预算、管理教育经费等。国民教育部的职责主要包括以下方面：依照宪法、法律法规和政府有关的政策、战略管理全国的教育事业；制定教育政策和战略规划，并据此制定年度目标、任务和工作标准；协调、监督、评估教育战略、目标和规划的执行情况；拟定教育预算，按照预算开展必要的法律和行政工作；审查国民教育部所属部门的工作，监督组织机构及管理的运行效果；与政府其他部门在教育相关事务上开展合作；等等。根据2011年颁布的《国民教育部组织机构与职责相关法》，国民教育部下属行政组织分为“中央机关”、“地方行政组织”、“国外机构”和“相关机构”四部分。国民教育部的组织结构可用图1表示。

国民教育部中央机关包括教育教导委员会、主要服务部门、辅助部门和常设机构等。其中，教育教导委员会是最为重要的顾问和决策机构，由代表各教育阶段的一位主席和十位委员组成。委员会成员必须拥有本科学历，并有十年以上的教学或学校管理工作经验，成员任期四年，任期最多可延长三次，每次延长一年。教育教导委员会遵循普遍的价值观和标准，按照质量、平等和效率原则，以建立符合本民族和社会价值的教育系统为目标，执行下列主要职责：规划教育体系，规定教育课程，制定教学大纲，编写教科书；审核、修改国民教育部其他职能机构编写的教科书、教辅书及教师用书，确定最终版本；确定国外教育机构颁发的初等教育和中等教育毕业证书和学历证明的等级与程度的评定标准；与国民教育部其他部门合作制定教育教学相关政策和计划；组织全国教育工作会议，研究教育发展状况；等等。

土耳其在全国81个省及下辖的850个县内都设立有国民教育局，作为专门性的地方教育行政组织，在各自的行政区域内对教育事业进行组织、领导和管理。省、县国民教育局实行二元管理制，既受同级政府行政长官省长或县长领导，又受上级政府的教育行政机构的领导。除中央机关和地方行政组织外，国民教育部还设有国外教育行政机构。截至2011年底，土耳其共在21个国家设立了38个教育代表处。国外机构的职责主要包括：管理居住在国外的土耳其公民和侨民子女、在国外接受高等教育的土耳其留学生的教育教学相关事务，关注相关国际组织的教育教学活动和实践并及时向国民教育部汇报；保障国际文化协定的顺利执行；对国外的土耳其劳工子女的基本教育和职业教育给予关注和帮助，并向国民教育部汇报存在的问题，提出解决建议；管理国民教育部向国外派遣教授土耳其语和土耳其文化课程的教师；等等。

二、土耳其教育行政体制评析

19世纪后期，土耳其共和国的前身奥斯曼帝国开始了教育现代化历程，建立起中央集权制的教育行政体制。1923年，土耳其共和国成立后，虽然经历了多次变革和调整，但教育行政体制一直保持了典型的中央集权、分级管理的特色，各级、各类的教育机构受国家权力的统一指挥和监督。国民教育部作为专门性的国家教育行政组织，几乎承担了全部的公共教育事务，管理的内容从教育大政方针的制定到公立学校教师的任命，广泛而具体。土耳其集权制教育行政体制的形成有其历史原因。土耳其共和国成立之初，国力衰微，百废待兴，教育极度落后，各地教育水平差异巨大，宗教学校、外国人开办的学校等不同类型的教育机构各自为政，国民受教育水平极低，文盲比率高达90%。经过90年的不懈努力，土耳其教育取得了巨大的发展成就。国民教育部公布的统计数据显示，2012~2013学年，土耳其小学阶段毛入学率达到107.52%，净入学率达到98.86%；初中阶段毛入学率达到107.64%，净入学率达到93.09%；高中阶段毛入学率达到96.77%，净入学率达到70.06%；高等教育毛入学率达到74.86%，净入学率达到38.50%。纵观土耳其共和国教育发展的历史，中央集权制的教育行政体制起到了积极作用：有利于统筹全局，集中力量规划全国的教育事业；有利于制定和实施全国统一的教育政策；有利于对经济落后地区的教育进行扶持，从而调节各地教育发展的不平衡；有利于统一教育标准，保证全国教育发展的整体水平。土耳其的教育行政体制同样存在弊端，主要表现为：高度中央集权的体制使教育行政缺乏弹性，地方教育行政组织只是贯彻、执行中央的方针、政策，缺乏对教育的决策和自主管理权，束缚了地方办教育的积极性、主动性和创造性，不利于各地因地制宜地发展教育；土耳其各地经济、社会发展状况存在很大差异，国民教育部在制定教育政策和标准时，难以兼顾全部，甚至有时主观性过强，从而影响实施效果，无法达到制定的目的，甚至起到负面作用。

土耳其的现代教育行政体制自19世纪晚期建立以来，一直沿用中央集权、分级管理的体制模式。近年来，受全球教育行政体制改革趋势的影响，特别是在加入欧盟进程中教育面临的改革压力，土耳其政府已通过适当下放行政权利、鼓励教育机构与企业界、经济界建立更多的联系等多项措施，对现有的中央集权教育行政体制进行改革，加强地方和教育机构，特别是高等教育机构对教育的管理权和自主权。不过，教育在土耳其一向被视为至关重要的国家事业，为保证对全国的有效领导，中央拥有的教育权利不会过分削弱，国民教育部对于教育的统一集中管理仍将是持续、稳定和强有力的。

作者：韩智敏单位：上海外国语大学

一、数据统计与分析

（一）我国教育发展的伦理价值在矛盾和冲突中艰难演进

1.公众对我国教育发展效率指标的满意度明显高于对教育伦理指标的满意度义务教育免费政策实施，成为我国教育发展的最突出亮点而被社会公众认可。调查结果显示，在关于“对我国教育发展成就的态度”方面，总体调查样本对“义务教育免费政策全面实施”、“教师专业化水平提高明显，师德良好”和“学生德智体全面发展”的认同度相对较高，比例分别为55.7%、32.3%和30.8%。在关乎教育行政伦理的指标方面，总体调查样本的认同度不是很高。总体调查样本对“教育部门廉洁自律，为人师表”、“政策伦理导向正确，公正民主”和“教育均衡发展，择校问题解决”的选择比例分别为7.2%、9.1%和10.8%。调查结果还显示，教育行政管理者调查样本对我国教育发展成就的态度与总体调查样本的态度既有共性，也有明显差异。在“义务教育免费政策全面实施”、“教师专业化水平提高明显，师德良好”、“教育发展速度快，效率高”和“教师待遇改善，社会地位提高”四个方面，两者态度基本一致。但在“学生德智体全面发展”的评价上，两者态度差异比较明显，教育行政管理者调查样本选择这一选项的比例仅为2.7%。这说明，教育行政管理者在此方面的自信心明显不足。

2.教育职业的道德比较优势依然存在，但正在不断弱化近十年来，社会公众对我国教育形象的看法出现明显分化。调查结果显示，57.0%的总体调查样本对教育社会形象给予了积极评价（认为我国教育的社会形象“一直很好”的比例为25.5%，认为教育社会形象“一直比较好”的比例为31.5%），18.3%的总体调查样本对教育社会形象给予了明显负面评价（认为教育社会形象“有所退步”的比例为9.6%，认为教育社会形象“明显退步”的比例为8.7%），另有24.8%的总体调查样本对教育社会形象给予了非积极评价。值得重视的是，教育管理者调查样本对教育社会形象的评价更消极。数据显示，教育管理者调查样本认为教育社会形象“一直很好”的比例为9.8%，认为教育社会形象“一直比较好”的比例为28.6%，两者均明显低于社会公众的评价比例；认为教育社会形象“有所退步”的比例为26.8%，其明显高于社会公众的评价比例。

3.公众对教育发展伦理失误关注度高，教育不公平、择校问题被认为是当前教育发展的突出问题调查结果显示，总体调查样本对教育发展的伦理道德和价值层面的失误认同度很高。其中，认为“教育不公平，分化严重，择校问题突出”的比例高达47.8%，认为“教育发展急功近利，应试教育倾向严重”的比例达31.5%，认为“腐败和乱收费问题没有解决好，形象不良”的比例为26.1%，认为“德育和思想政治教育薄弱，效果差”的比例为20.4%。总体调查样本对教育发展效率方面失误的认同度明显偏低。其中，认为“教育投入明显不足，欠账太多”的比例为13.1%，认为“教师素质建设滞后”的比例为14.0%。这说明，在社会公众看来，我国教育经费投入和教师素质方面的问题已不是教育发展的突出问题。值得注意的是，总体调查样本认为“决策机制不公正，伦理化程度低”的比例仅8.9%，在8个选项中最低。笔者分析后认为，社会公众对我国教育行政决策机制及其伦理公正性是基本认同的。但问题恰恰在于，决策是教育发展的决定性环节，重大的教育失误首先是教育行政决策的失误，是教育价值选择的偏颇。

4.公众对教育行政决策的评价态度出现明显分化社会公众对教育行政决策的满意度，是衡量教育决策效率和伦理的重要标尺之一。忽视对民意的敬畏和伦理考虑，会导致决策的低效、盲目、狭隘和反道德。关于“对我国教育行政决策的满意度”问题，调查结果显示，半数的总体调查样本对我国教育行政决策是持肯定态度的，也有半数总体调查样本不认同当前我国的教育行政决策，未给出积极的价值肯定。其中，表示满意的总体调查样本比例为20.0%，比较满意的比例为30.0%，认为一般化的比例为42.7%，比较失望的比例为5.6%，非常失望的比例为1.7%。考虑到教育行业的社会敏感性和教育决策的极端重要性，50.0%的总体调查样本对教育行政决策未给出积极评价，说明公众基于教育的价值判断出现了态度分裂，当前我国教育决策的民意度尚需增强。

5.公众对教育行政管理者的职业道德敏感度较高，对其职业道德的不满意度相对较高“不满意度”是从负面角度评价人物、事物性质状况的指标，它与“满意度”指标相比，更能直接反映评价主体的否定性意见。关于“您对教育行政管理者下述哪一教育管理现象最不满意”的问题，调查结果显示，总体调查样本选择“缺乏职业道德”的比例高达36.7%，位列第一；选择“知法犯法”、“缺乏公正”、“个人利益至上”、“工作效率低”、“监督缺乏”和“服务意识差”的比例次之，分别为28.3%、27.8%、25.8%、25.3%、20.1%和19.3%；选择“决策不科学”的比例最低，仅为14.9%，这说明，社会公众对教育行政决策科学性问题持异议较少，或者说，社会公众对教育行政决策科学化问题的敏感性相对较低。总之，社会公众对教育行政管理者的职业道德状况评价较低，对教育行政决策过程的科学性评价较高。这一方面说明，教育行政伦理问题比较突出且备受关注，另一方面也说明，社会公众对教育行政管理者的评价比较矛盾。职业道德问题严重的管理者，怎么可能作出科学的决策？

6.教育行政决策前的社会咨询与论证环节薄弱，被认为是教育问题出现的最主要环节教育行政决策是一个过程。事出有因，教育管理中出现的问题与决策过程有关。在行政决策不同阶段出现的问题和疏漏，会导致性质不尽相同的问题出现。令社会公众明显不满的教育管理问题，究竟出现在教育行政决策过程的哪个环节？这一问题值得认真研究。关于“我国教育问题主要出现在哪个环节”的问题，调查结果显示，26.0%总体调查样本选择“决策前民意咨询实践调查和政策研究薄弱，准备不充分，决策缺乏坚实基础”，25.5%的总体调查样本选择“决策主体缺乏专业性和责任感，不能有效解决社会公众提出的教育问题”，19.8%的总体调查样本选择“决策过程缺乏民主、科学和公正，政策的价值导向出现偏差”，18.8%的总体调查样本选择“执行环节薄弱，政策难以落实”，10.0%的总体调查样本选择“对政策的评价和监督薄弱，对行政决策主体缺乏必要的约束”。

一、来华留学生教育发展概述

从留学结构来看，留学生生源国开始由以发展中国家为主逐渐转变为以韩国、美国、日本等发达国家为主，这些留学生主要学习语言、中医等专业，非洲及东南亚国家留学生人数居次，主要学习临床医学等专业，国际化教育的专业分布越来越广。来华留学生自费生人数所占比例已达91．24%，完全摆脱了过去我国扩大留学生教育规模全靠增加政府奖学金名额的尴尬局面。学历生人数比以往有所增加，已经从过去留学生来中国仅仅学习中文、中医这类传统学科，转变到学习西医、农业、工业、管理、艺术等多层次新兴学科。毋庸置疑，我国来华留学生教育规模同发达国家相比仍存在较大差距，短期生及语言生仍然占大多数。但可以肯定的是，随着我国经济发展结构的进一步调整，外交实力的日益递增，国际教育交流的水平将不断提高，来华留学生教育的规模也将与日俱增。

二、来华留学生教育行政管理发展概述

改革开放以来，我国在政治、经济、文化等领域对外开放程度不断加深，来华留学生教育的发展空间也无形中拓宽了。上世纪八十年代中期正直我国改革开放政策取得初步成效之时，为进一步推动来华留学生教育的发展，促进我国同国外教育、文化的交流，增进中外友谊和相互了解，1985年中央了《外国留学生管理办法》，为全国各类学校提出了来华留学生教育指导性方向。一个月后，全国人大出台了《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，严格规定了外国人在华须遵守的法律条文，禁止外国人利用学习理由在华长期非法居留。第二年，国家教委了《外国留学生来华学习的有关规定》详细规定了外国留学生来华学习从申请到毕业的流程，甚至还规定了各层次、各类专业的学费。由此可以看出我国政府大力发展来华留学生教育的坚定决心。上世纪九十年代，随着自费生成为来华留学的主流，来华留学总体人数快速上升，教育层次急需提高。1992年国家教委了《接受外国来华留学研究生试行办法》，规范了外国人来华学习研究生专业的程序。

1995年，国家教委了《关于外国留学生凭(汉语水平证书)注册入学的规定》，这一举措不但扩大了接受来华留学人员的范围，也在一定程度上向国际社会推广了汉语学习。我国政府在改革开放之后通过一系列举措给来华留学生教育提供了一个突破性的发展平台，使来华留学生教育发展的规模、办学层次和影响范围不断加强，高校开始从以前被动地配合政府政策办教育转而走向了前台，成为了来华留学生教育事业的主体。新世纪以来，随着来华留学生教育规模连续第三个十年获得五倍增长的突破，政府各级教育行政机关及高校也愈加重视留学生教育及管理等方面的开拓。2000年，教育部、外交部、公安部联合下发了《高等学校接受外国留学生管理规定》，《规定》从招生及录取、奖学金制度、教学管理、校内外管理和出入境手续几个方面详细地对高校来华留学生教育进行细化规范，对高校办好来华留学生教育具有积极的指导意义。随后，教育部又了《关于中国政府奖学金的管理规定》，提高了来华留学的吸引力和竞争力，扩大了我国国际教育的影响力，同时依照《中国政府奖学金年度评审办法》，规范对中国政府奖学金的管理，充分发挥其应有的效益和作用。2001年，教育部下发了《教育部关于改革外国留学生学历证书管理办法的通知》，明确了来华留学生学历生证书的规范模式，具有突破性质的是，高校可以按照规定自行印制证书，上报省级教育行政主管部门。2005年，教育部又颁布了《普通高等学校学生管理规定》，并明确来华留学生的管理参照此规定实施，对各高校留学生的教育管理工作提供了参照。2010年，为落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》，进一步推动来华留学事业持续健康发展，提高我国教育国际化水平，教育部了《留学中国计划》，详细制定了发展目标和具体任务:至2020年使我国成为亚洲最大的留学目的地国家。建立与我国国际地位、教育规模和水平相适应的来华留学工作与服务体系;造就出一大批来华留学教育的高水平师资;形成来华留学教育特色鲜明的大学群和高水平学科群;培养一大批知华、友华的高素质来华留学毕业生。到2020年，全年在内地高校及中小学校就读的外国留学人员将达到50万人次，其中接受高等学历教育的留学生达到15万人，根据国家战略和发展需要，逐步增加中国政府奖学金名额;来华留学人员生源国别和层次类别更加均衡合理［5］。这一阶段我国政府结合了留学生教育发展的新形势，不断完善来华留学生教育各项具体环节，并进一步赋予了高校在留学生招生录取、教育管理和毕业工作上的自主权，更加灵活地开展留学生教育，从而取得了瞩目的成绩。

多年来，留学生教育的发展逐步形成了以教育部为最高教育行政机关，其行政事务由国际合作与交流司来华留学工作处负责，下属的国家留学基金委来华事务部负责来华留学生的组织、资助等管理工作;地方各省教育厅作为二级管理层，协助教育部相关部门做好来华留学生教育行政管理工作，传达各种文件精神和工作部署，对地方所属高校进行管理;地方各高校作为基层机构，既要遵从教育部相关部门的宏观管理，又要接受省级主管部门的指导，根据教育部、省级主管部门的指令、政策及制定的法律法规、发展方向来做好留学生教育管理这样一个体系结构。另外，除了以上提及的教育行政管理组织，还有一些非政府组织，如全国外国留学生教育管理学会和地方各省的外国留学生教育管理学会。虽然不是政府教育行政机构，但每年、每季度也召开年会、例会，各会员高校在一起对我国留学生教育事业的总体发展规划、招生、教育管理等等进行探讨，为留学生教育事业的发展为国家相关教育行政机构出谋划策，是来华留学生教育行政管理工作中重要的补充环节，为各高校与政府之间提供了一个互相学习、交流经验、共同进步的一个非正式平台。

通过回顾，我们可以发现随着我国政治、经济和社会开放程度的日益加深，政府越来越重视留学生教育水平的提高，不断研究制定新的政策法规，以适应来华留学生教育事业的快速发展。留学生教育行政的相关法规开始从无到有，来华留学生越来越多，自费生的人数直线上升，高校逐渐成为来华留学生教育的主体。为了来华留学生教育行政的进一步发展，政府各级教育行政机关应更多地邀请高校及相关非政府组织参与到来华留学生教育政策法规的研究制定中来，高校也要经常总结和讨论新形势下来华留学生教育的发展趋势，配合政府做好政策法规的修订和完善工作，在双方充分交流沟通的前提下制定更为全面、有益于推动来华留学生教育发展的政策法规。

作者：王俊段伟单位：徐州医学院国际教育学院国际合作与交流处

一、高校教育行政诉讼的现实演进

在人类法律史的进程中，个案总是最能触动人们的神经，而个案也正是在世人的瞩目中成为推动法律制度变迁乃至社会变革的第一推手。①个案的这一巨大的历史力量并非来自于其自身，而是因为它的发生源自必然中的偶然。质言之，任何个案的发生都不是孤立的、特殊的，都有其深刻的历史动因和特定社会背景，那些成为推动人类法律制度变迁的个案只是“幸运”地成为了第一个。也正是在这一意义上，因得益于中国高等教育的发展，以及其所伴随的中国市场经济社会的巨大变革，才使得1998年的“田永案”成为可能。“田永案”的意义在于，它在一定程度上扩张了中国行政诉讼的受案范围，并由此开创了中国高校教育行政诉讼的勃兴局面，因此它也被誉为“具有高校教育行政诉讼里程碑意义”的案件。

(一)1999－2011年高校教育行政诉讼的实践情况自1998年“田永案”至今，已有十数年时间。这期间，“学生诉高校”的教育行政纠纷案件数量已蔚为可观。据“北大法宝”司法案例数据库显示，在1999－2011年间，年均有3.7个生效判决案例，但其在各年之间并不呈正态分布的态势，各年间的案件判决数量有起有伏。我们从图1可以看到，1999年虽开创了中国高校教育行政诉讼的先河，但紧接着的2000年、2001年、2002年，其受案数量却呈明显下降趋势②。这一变动趋势与当时全国法院一审行政案件受案数的变化趋势是一致的。“自1987－1998年全国法院一审行政案件受案数总体上一直呈上升之势，1999年比1998年略为下降，2000年比1999年出现大幅度下降，降幅达21%。”［4］这一变化与2000年最高人民法院“关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”的出台有着密切的关系。“解释”第一条对行政诉讼受案范围的规定用一个概括性条款取代了《行政诉讼法》第11条的逐项列举。这一司法解释的本意，是为拓宽行政诉讼的受案范围，但现实却与此相反。其背后的深层次原因在于，作为一个概括性的条款，它既可以视为受案范围的扩张，也可以被现实中的法官作为“法律挡箭牌”。而法律实践的展开所最终取决于的是现实权力的对比和博弈。一个案件从是否予以立案，到最终的判决结果，在这一过程中，当事人的能力、积极主张的态度，法官的学识、胆识，以及社会的环境、公众的认同都发挥着至关重要的影响。④“田永案”虽已开创先例，并最终刊登在《最高人民法院公报》，但各地法院在面对高校教育行政诉讼案件时仍然显得谨小慎微。①一方面，在是否予以立案受理各地的做法并不统一，仍然将其排除在受案范围之外的例子并不鲜见;②另一方面，从已立案案件的最终判决结果看，学生败诉占较大的比例，体现出法院在面对类似案件时仍然显得过于小心翼翼。

(二)高校教育行政诉讼实践的意义滥觞于20世纪90年代末的中国高校教育行政诉讼，促进了高校学生合法权益的保护和高等院校教育管理的法治化。与此同时，这些诉讼实践的展开对发展和完善中国的行政诉讼理论，从而推进中国现行行政诉讼制度的改革均具有重要意义。一是扩大了公民权利的保护范围。现行《行政诉讼法》第2条将诉讼的客体规定为“合法权益”，其内涵和外延均未作规定。但在第11条又对受案范围作具体列举，仅列举了人身权、财产权。这一制度设置极大地限制了行政诉讼的受案范围。在当今民主、法治社会，人们受行政法保护的权益早已突破人身权、财产权的范畴，涵盖到受教育权、劳动权、环境权、获得信息权、奖励权、选举权、出版权等社会性权利和政治权利。在高校教育行政诉讼首例司法审判案例中(田永案)，法官们以其勇气、智慧和学识大胆突破特别权力关系理论的禁锢，通过创造性地运用法律理论和行政法原则，作出了公正且具开创性意义的判决。这一判决标志着法院正式将受教育权纳入到行政诉讼的调整范围，从而扩大了公民权利的保护范畴。相信随着中国民主、法治建设进程的加快，在高校教育行政诉讼领域的这一成果也将惠及到其他公民权利保护领域。这一点已在2000年最高人民法院的《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼＞若干问题的解释》中得到了初步体现。该司法解释采用概括的方式规定了行政诉讼的受案范围，被认为是对《行政诉讼法》中以肯定方式列举行政案件受案范围规定的一种突破和扩张。二是促进了高等院校教育管理的法治化。自1977年恢复高考以来，中国高等教育获得了迅速发展，其高等教育法律体系建设也取得了丰硕成果，构建起了一个相对独立的高等教育法律体系。但“徒法不足以自行”，近年来高等教育领域侵犯学生人身权、财产权、受教育权的现象时有发生，既损害了高校学生的合法权益，也妨碍了高校日常管理的正常运行。高校教育行政诉讼的启动，为法院监督高校的教育行政行为提供了一个良好的契机。在审判实践中，法院针对高校不同性质的行为，分别采取了合法性、程序性审查和合理性、实质性审查的方式予以审查。前者主要针对高校学术性较强的教育行政行为，后者则针对高校的一般教育管理行政行为。从已有的经验看，这些审判实践的开展一方面促成了高校与学生纠纷的规范解决，另一方面也有力促进了高校的依法治校进程。应当说，来自法院监督的压力，不但对高校的行政权力运行给予了行政法上的规制，也促使高等教育体制的设计者开始思考如何在高校内部建立起符合法治化所需的大学治理结构和方式方法，从而加快了高校行政权力运行的法治化进程。三是推动了行政诉讼理论的发展，为中国行政诉讼制度的完善奠定了基础。在中国行政诉讼法学领域，特别权力关系理论一直占据着重要的位置。这也影响到中国相关法律制度的设置，可以说在中国行政法领域的各种相关的法律、法规、规章及其他规范性文件中均可见特别权力关系理论的身影。除受传统大陆法系国家德国、日本的影响之外，与中国计划体制的长期控制与影响是有着密切关系的。“田永案”突破了高校与学生间事实上存在的“特别权力关系”，并且随着高校教育行政诉讼的进一步推进，两者的这一特别权力关系有进一步弱化的趋势。此外，“田永案”、“刘燕文案”等典型案例的判决，也促使行政法学界、教育法学家开始认真研究“公共行政”、“公务法人”等现代行政法理论的重要问题，这也为今后重构中国的行政诉讼法律制度提供重要的理论支撑。

二、理论的回音:高校教育行政诉讼

实践中存在的问题及其理论反思自高校教育行政诉讼实践展开以来，中国的行政法者、教育学者对这一新领域给予了极大的关注，他们对已有的典型个案进行了集中的讨论，并运用比较法学的方法，积极引进西方法学发达国家的先进理论工具，试图对司法审判实践中提出的问题予以理论的阐述和开拓。

(一)公共行政理论:对高校教育行政诉讼受案范围问题的回应公共行政理论认为，行政不仅指国家行政，还包括其他非国家的公共组织的行政，如社会团体、行业组织的行政。对此，现代行政法学理论也认为应突破传统行政法只研究国家行政(国家行政机关的行政)的桎梏，将国家以外的公共行政也纳入研究范围。然而在中国，由于行政法学起步较晚，受传统行政法学理论影响较深，研究范围多局限于国家行政领域，加之中国参与制民主发展仍较为缓慢，国家公权力向社会转移的趋势阻碍较多，这些都导致了中国行政法学的研究对公共行政理论的借鉴、吸收不足。而在相关行政法律制度的制定时公共行政理论的影响更是式微。虽然在“田永案”、“刘燕文案”等高校教育行政诉讼案件中，法院通过将被诉的高校作为法律、法规授权的组织而归入行政诉讼被告的范畴对案件予以受理，但作为一个缺乏判例法传统的大陆法系国家，这些案件的影响仍有很大的局限性。在司法实践中，一些同以高校为行政诉讼被告的相似案件在是否受理时仅因受理法院的不同而面临着不同的处理方式。高校教育行政诉讼领域的这一现象引起了行政法学界的反思，并对公共行政理论给予了更多的关注。应当说，公共行政理论是对社会环境变迁的一种必然回应。进入现代社会以来，随着科技的进步和生产关系的调整，人类进入了经济、社会的迅猛发展时期，随之而来的则是大量社会矛盾和社会问题的产生。面对激增的社会公共事务，国家不能也无力独占行政权力。除国家行政以外，社会行政的兴起已成了一种必然的趋势。而随着社会公权力组织的兴起，其实施的公共行政行为也越来越多地影响着公民的权利和自由，其权力范围亦不仅及于组织内部相对人，也可能涉及外部相对人，而在其滥用社会公权力的情况下，更会侵犯公民的人身、财产等基本权利。对此，现代行政法将国家行政机关以外的社会公权力组织实施的公行政也纳入其调整范围。虽然中国社会权力发展较为缓慢，但随着市场经济建设的深入和法治进程加快，其发展亦是必然的趋势。现今，中国行政法学界对公共行政理论的研究已有诸多丰硕成果，对将高校、行业组织、社会团体等公共组织的行为纳入到行政法的调整范围已成为共识，只是立法层面的回应仍显不足。

(二)公务法人:对高校法律地位问题的回应目前，关于中国高校的法律地位，理论界和实务界比较统一的认识是将其定位于事业单位，在处理高校教育行政诉讼案件的司法实践中一些法院则将其作为法律法规授权组织予以解决。①但简单地将高校的性质和法律地位界定为事业单位法人，未对其能否作为行政主体予以明确，已造成司法实践的混乱及理论认识的差异。一些相类似的高校教育行政诉讼案件仅因受理法院不同而面临不同的命运，这一现象对保护学生的合法权益和监督高校权力均造成了消极影响。从长远看，其也必将不利于高等教育体制改革乃至高等教育事业的持续发展。行政法学界注意到现行行政法规定的局限性及其带来的不利影响。现实的发展亦已表明，随着中国社会的迅速发展，以及政府机构和职能转变，已生长出大量的非政府、非营利组织，它们事实上享有和行使着行政管理职权，并承担着一定领域、一定事项的公共管理职能，而任其游离于法律控制之外必将不利于相关当事人权益的维护。越来越多的行政法学者开始建议在中国的行政法律制度中引入“公务法人”制度②，以扩大行政法的调整范围，从而适应公权力向社会转移的时代趋势。如著名行政法学家马怀德教授在其《公务法人及行政诉讼———兼论特别权力关系的救济途径》［5］一文中，即建议在中国建立“公务法人”制度，将学校等事业单位纳入“公务法人”范畴。在随后的研究中，马怀德教授进一步明确提出，“公务法人与其使用者之间的关系不止单纯的民事关系一种，还包括行政法律关系。公务法人制定内部规则应当遵守法律保留和法律优先原则，不得与法律法规相抵触。公务法人与利用者、使用者发生行政纠纷后，应通过行政诉讼途径解决”。应当说，“公务法人”概念的引入为我们扩大行政诉讼的受案范围开辟了一个新的思维空间，而其建立应将有助于解决高等院校的法律地位及其在行政诉讼中的被告资格等问题。