财政在银行业监管中的作用范文

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一、作用机理

1．财政通过对宏观经济的调控影响银行业宏观审慎监管。其机理是：通过注资、减免税、收购、利息补贴、收费、国债发行、担保等措施对处于低迷之中的宏观经济或特定行业予以支持，从而振兴实体经济，扩大就业，稳定物价，促进国际收支平衡，防止经济衰退风险，实现财政政策目标。由于财政政策与银行业宏观审慎监管之间具有公共属性的一致性和目标的协同性，财政政策目标的实现可以部分地实现银行业宏观审慎监管目标。其传导过程主要是：通过财政注资、收购或担保，改善企业或项目的融资状况，引导社会投资，盘活资产，增强经济活力，降低整体经济运行的系统性风险；通过发行国债筹集资金，投资于基础设施、基础产业及民生项目建设，夯实经济发展的基础，改善民生，同时影响银行间市场流动性和银行业的发展基础；通过对企业或个人减免税费，可以提高企业和个人的偿债能力，降低银行信用风险，促进实体经济发展。

2．财政直接对银行业发挥调控作用，影响宏观审慎监管。通过对银行业进行注资、减免税、收购、利息补贴、收费、国债发行、担保等措施，或直接救助处于危机之中的银行业，防范系统性风险；或改善银行业资本充足率和流动性水平等，使银行业能够释放更多的信贷资金，支持实体经济发展，实现宏观经济目标。目前，各国银行业监管部门根据巴塞尔银行协议Ⅲ探索出实现三大目标的银行业宏观审慎监管政策工具，一是信贷中介类指标，包括资本留存缓、逆周期资本缓冲、系统重要性银行附加资本、前瞻性拨备、杠杆率、差额存款准备金；二是市场稳定性中介指标，包括信息披露、恢复处置计划、应急可转换安排；三是融资成本中介指标，包括行业资本安排、资本充足率风险权重；四是流动性中介指标，包括贷款乘数（LTV）、借人债务收入比（DTI）、流动性比率（LCR、NSFR）。这些监管政策工具的目标，在于最终实现防范系统性风险、促进实体经济发展、实现宏观经济“三位一体”的目标体系。具体传导过程见图1。其一，财政通过向银行业注资、减免监管收费等，可以使银行业提高资本充足率水平，进一步满足经济发展所需的资金需求，并根据经济周期情况，适当采取资本留存缓冲、逆周期资本缓冲和系统重要性银行附加资本，防止资本监管的顺周期性，保证合理信贷水平；通过对问题银行进行收购、采取恢复处置计划、信息披露等措施，保护投资者和储户利益，增强市场信心，防止银行挤兑，维护金融市场稳定。最终通过信贷和市场稳定两个中介目标的共同作用，实现防范系统性风险目标。其二，财政通过对银行实行利息补贴和减免收费政策，支持银行业实行行业资本安排，降低融资成本，扶持科技创新、低碳环保、中小企业等特定行业发展，作用于融资成本中介目标，最终与信贷中介目标一起实现支持实体经济发展目标。其三，通过发行国债、担保融资等影响银行流动性比率和杠杆，进而影响银行业流动性，作用于流动性中介目标，最终通过融资成本、流动性中介目标与信贷中介目标共同作用，实现促进经济发展、保持物价稳定、促进就业和国际收支平衡的宏观经济目标。

二、财政在银行业发挥宏观审慎监管作用的国际比较

（一）在危机期间充分发挥财政的及时救助作用，有利于防范和化解银行系统性风险美国、英国、巴西为了遏制2008年国际金融危机的蔓延和扩展，降低其对实体经济和宏观经济发展的影响，由财政直接向问题银行或濒临破产的银行注资、贷款、购买受损资产、提供担保、实行减免税、增发国债，使银行业能够继续获取资本金、恢复流动性、能够继续开展信贷等金融活动，避免大量银行破产造成救助成本上升，有效地防范了银行业系统性风险，帮助银行业很快走出危机阴影（见表1）。财政救助有利于维护金融体系稳定、稳定市场，发挥银行业对经济发展的促进作用。当然，财政救助也存在道德风险，导致银行为了追求利益最大化过度进行冒险活动，成本和效率不匹配等问题，需要在财政救助过程中研究解决。

（二）推动银行业不断增强服务实体经济发展、实现宏观经济目标的能力中国和美国、英国、巴西等国十分注重发挥财政对银行业宏观审慎监管的影响，通过减免税、发行国债等方式不断扩大财政对银行业宏观审慎监管支持力度，进一步提高银行业资本充足率和流动性水平，使银行宏观审慎监管能够根据经济发展情况通过资本留存缓冲、逆周期资本缓冲、杠杆率、流动性和拨备等政策措施，合理调控货币供求，从而更好地发挥服务实体经济和国家宏观经济目标的实现（见表2）。从美国、英国实践看，在2008年国际金融危机时，两国财政部和央行均联手对陷入困境的银行提供救助。英国央行和财政部还联合推出融资换贷款计划，帮助英国银行业较快走出困境，防止风险进一步扩散造成对实体经济和宏观经济的不利影响；在推出扩张性财政政策同时，利用具有价格稳定作用的货币政策进行回购、逆回购调节使用，防止引发资产泡沫，导致系统性风险，保持经济平稳健康发展。美国从2008年11月开始推出4轮量化宽松货币政策，有力地扩大了国内需求，扩大了就业和出口，对防范系统性风险，促进实体经济发展和宏观经济目标的实现起到了十分重要的作用。

三、发挥财政在我国银行业宏观审慎监管中作用的思考

（一）对系统性风险的防范银行业宏观审慎监管对流动性的调节能力有限，需要财政为宏观审慎监管政策工具提供有效支持。在经济下行时期，财政通过向银行注资、减免银行税费、提供利息补贴等措施，使银行业增加或保持巴塞尔协议Ⅲ的资本充足率水平，降低资本充足率风险权重，能够继续向实体经济提供贷款，促进实体经济和宏观经济发展。在经济上行时期，一方面，可以通过减少发行国债数量、不再提供担保，减少银行业回购和逆回购数量，降低银行业流动性比率和杠杆；另一方面，可以通过减免税和提高拨备等措施，引导银行业实行资本留存缓冲、逆周期资本缓冲或系统重要性银行附加资本，降低银行贷款和资本充足率的顺周期性，以促进保持物价稳定，防止经济过热，实现宏观经济的目标。

（二）对经济发展的促进财政政策主要是借助国家信用，引导社会资本投向国民经济急需发展的地区、行业和重点项目，为银行业宏观审慎监管创造良好的环境基础，促进银行业宏观审慎监管支持实体经济发展和宏观经济目标的实现。在市场和银行资金偏紧的情况下，财政通过发行国债，培育资本市场，支持银行同业市场发展和提高资本充足率水平，从而多投放信贷用于实体经济发展；对需要发展的产业、区域和中小企业，向银行安排的信贷资金提供利息补贴、减少监管收费，降低融资成本，从而实现调整经济结构、支持实体经济发展目标。

（三）对银行危机的救助在我国尚未建立存款保险制度和实行金融机构市场化退出机制的情况下，应建立银行业危机处置制度。一是由财政设立专项基金，通过市场运作对于濒临倒闭的系统重要性银行进行直接注资或收购，增加资本金，使其能够继续运行，以维护金融市场稳定，防止由一家银行的倒闭引发挤兑等连锁反映，诱发区域性甚至是系统性金融风险。二是研究发挥财政信用的作用，以政府公告、担保承诺等方式提升银行信用、扩大银行流动性，进一步增强公众对银行的信心，在降低财政救助成本的同时，稳定金融市场。

（四）强化财政在银行业宏观审慎监管的责任意识目前，我国银行业实行分业经营、分业监管的体制，由人民银行、银监会负责监管。但是，财政部作为国家宏观经济综合部门和国有银行的出资人，不仅应主动积极地协同配合银行业宏观审慎监管，而且应发挥不可替代的重要作用。第一，我国政府本身也是经济主体之一，不但可以通过国有控股企业（银行）和市场进行资源配置，而且通过对国有控股的大型商业银行行使股东权利、注资等方式，主动支持和配合宏观审慎监管，共同实现宏观经济目标。第二，在存款保险制度尚未建立的情况下，国家财政事实上为银行承担了无形的担保和兜底责任，政府信用和银行风险之间互为条件，政府信用不出问题，银行就不会出大问题；同样，银行不出现系统性风险，财政也不会遭遇巨大风险。第三，我国幅员辽阔、经济体量大，实行分级财政制度，借鉴美国、印度、巴西等国的经验，需要加强财政对地方政府性债务的管理，防止政府信用风险的发生及其对银行业的冲击。

（五）加强财政与银行业宏观审慎监管的协调配合为实现财政、银行业宏观审慎监管目标，两者都需要根据经济金融发展情况运用相关工具进行调节，因而在使用财政工具促进银行业宏观审慎监管目标时，要注意财政与银行业宏观审慎监管工具的搭配，以达到更好的政策效果，防止出现冲突或叠加效应。如，为了防止经济泡沫，在实行紧缩财政政策、取消对银行业减免税和利息补贴等措施时，银行业宏观审慎监管就不应增加银行杠杆；同时，也不应提高资本留存缓冲、逆周期资本缓冲、系统重要性银行附加资本、前瞻性拨备、差额存款准备金和流动性比率的要求，避免对实体经济和银行业发展产生双重的叠加作用。

（六）妥善处理财政风险和银行稳定的关系任何国家的财力都是有限的，而有限的财力对财政在银行业宏观审慎监管中作用的发挥，会产生相应的制约。因此，在财政对银行业宏观审慎监管发挥作用的过程中，要注重防止财政风险特别是政府性债务风险，量入为出、有所作为、适度作为。不能超过国家财力过度发行国债和不切实际、不加选择地对银行业进行注资、担保或减免税费，进而造成政府赤字和偿债负担过重，引发政府信用下降，甚至导致主权债务危机，最终影响金融体系稳定，对国民经济发展造成重大影响。在这方面，欧元区和北欧一些国家为了救市和救助银行业等金融机构加重债务危机的惨痛教训，值得深思和汲取。

（本文来自于《宏观经济管理》杂志。《宏观经济管理》杂志简介详见。）

作者：乐玉贵单位：中央财经大学金融学院