国际银行监督比对及启发范文

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伴随着企业生产经营的国际化,商业银行的国际化趋势日趋明显,国际经营的风险也就随之而生。国际银行业中赫斯坦特银行、富兰克林国民银行、BCCI银行及巴林银行的倒闭给各国金融监管当局加强国际银行业的监管提出了挑战。本文就美国、英国、香港、印度四国(地区)对国际银行业的监管经验进行比较分析,为我们对国际银行的监管提供借鉴。

一、对外国银行的监管

(一)市场准入

1992年7月巴塞尔银行监管委员会颁布了“巴塞尔关于跨国银行集团监管的最低标准”,最低标准主要包括四项内容:一是所有国际银行应在有能力进行合并监管的母国监管局的监管之下;二是在批准设立跨国机构之前应征得母国及东道国双方监管当局的同意;三是母国监管当局有得到该国跨国机构信息的权利;四是如果东道国监管当局认为上述三个标准未被满足,则可以严加控制或禁止这类银行设立机构。这些标准成了各国金融机构监管当局对国际银行发牌和监管的指导原则。美国、英国、香港、印度四国(地区)在机构的审批中均遵循这些标准。四国(地区)的具体情况如下:美国:对外国银行实行国民待遇,外国金融机构的审批要求与国内一样。《1991年加强对外国银行监管法案》实施以后,外国银行在美国设立分行均需事先得到美联储理事会的批准。美联储必须根据申请银行在东道国是否受到合并基础上的全面监管,以及该行财务状况是否良好等情况来进行判定同意与否;同时,美联储还要对拟设分行的执行官员的背景开展调查,并与申请行的监管当局进行磋商。外国银行可以多种形式进入美国,但到目前为止,最普遍和最重要的形式是分行。英国:对母国来自欧洲经济区域内国家的银行和区域外国家的银行采取区别的监管规定。根据欧盟“第二银行协作条例”,在欧洲经济区域另一国家注册的银行,在得到其母国许可后便可在英国设立分行或同英国居民从事跨国境的银行业务,而无须再得到英格兰银行的重新批准或另外授权。对欧洲经济区域以外国家注册的银行申请在英国设立分行则必须根据《1987年银行法》,首先得到英格兰银行批准。香港:外国银行在香港设立机构应得到香港金融管理局的认可。香港对申请者总资产达到160亿美元以上(相当于世界排名第300位)具有一定规模的银行,可发给全面牌照,而不满足此条件的外国银行申请者,只能设立有限牌照银行,或设立只能接受存款的公司。印度:外国银行在印度设立分行或代表处须得到印度储备银行批准。审批时主要考虑两个因素,一是对申请者总体的考虑:对等互惠原则、母行的支持程度与申请行母国的经济政治关系及该行在母国是否受到有效监管;二是对申请者监管考虑:(1)申请者要有足够的资本或盈利能力;(2)申请者有支付存款本息的能力;(3)申请行经营方法不会或不可能会对存款者的利益有害;(4)申请行母国不歧视印度银行;(5)银行的设立有利于公众的利益。

(二)业务监管

各国普遍将现场检查和非现场检查作为对外国银行分支机构监管的手段。区别在于各国依据两种方法的侧重点不同,如美国将现场检查作为主要手段,非现场检查作为现场检查的补充,英国主要将非现场检查作为英国基本监管手段。

1.现场检查

美国:外国银行在美国设立的分支行应在其安全性和稳健性以及该行是否遵守银行业的各种法律和法规等方面接受美国监管当局的检查。监管当局检查所依据的政策和检查模式同美国金融机构是类似的。英国:英格兰银行不进行正式检查意义上的现场监管,但是,由主要的商业银行和会计师事务所的专门人员组成“审查小组”,经英格兰银行培训后,定期对机构进行“审查小组访问”,审查小组的成员通常由负责银行的监管人员陪同。检查小组一般不象正式检查那样对银行的贷款记录或具体的债券交易进行详细的审查,但是检查小组采取审查交易的一个有代表性的例子的方法,并对银行的内部系统和控制手段以及银行主要业务人员的素质和自我控制方法进行深入的了解。香港:现场监管检查是香港金融管理局对认可机构监管的核心。现场检查的范围可以是对机构业务和内部控制制度的全面审查,也可以对业务的某一特定领域进行检查。检查后形成检查报告,指出被检查机构的弱点问题,提出解救行动建议。香港金融管理局将密切注意被检查机构对改进意见的执行情况。现场检查的频率因机构的规模、信誉和内部控制体系的不同而各有不同。对外国注册的机构,香港金融管理局将视其母国监管机构和总行的检查程度和频率来决定多长时间对该机构进行一次现场检查。印度:印度监管当局每年对外国银行进行一次现场检查,检查主要包括:(1)资本的充足性;(2)充足的准备金;(3)守法情况;(4)经营与控制系统。

2.非现场检查

美国:美国对外国银行非现场检查主要是两个报告制度。一是外国银行分行报告制度,即由外国银行分行每季提供资产负债表,现场检查官使用这些报告表,将各种数据输入到数据库中作为对单一问题和汇总分析的依据。报表数据的真实性将由现场检查官在常规检查中予以核准;二是外国银行总部的报告制度。外国银行总部同样也应向美联储理事会递交财务报告,报告中的信息比大多数外国银行年报中的信息涵盖范围要广泛得多,美联储将对这些报告予以保密。英国:非现场监管是英格兰银行监管的重点。银行必须向英格兰银行定期报送统计报表,包括资本充足性和市场风险(含表内和表外头寸)、流动性、大额风险、外汇头寸、损益表、准备金等。英格兰银行每年同外国银行当地机构的管理层举行两次审慎会议,检查它的经营业绩,并鼓励相互的频繁交往接触,交换意见。英格兰银行的监管关键部分是根据银行法第39条的规定,由银行的报告会计师提交的审查报告。这种报告的关键要特别证实银行向英格兰银行所报数据的真实性;报告还涉及银行的内部系统及控制等各个方面,指出该机构面临的主要风险,现行的主要控制手段以及银行的主要交易和业务。报告完成后英格兰银行将与银行管理层、报告会计师举行三方会谈,针对已发现的有缺陷的领域讨论补救措施。在某些情况下,英格兰银行还要求报告会计师监督和汇报银行采取补救措施的进展情况。香港:非现场监管依据三种主要信息来源,即统计报表、机构内部管理资料和其他管理信息及公开发表的财务信息,非现场分析包含了对统计报表的日常分析和对银行表现及财务状况的年度审查。分析是基于单一银行、同类机构平均水平及整个银行体系的基础上进行的。非现场检查之后通常召集银行管理层召开一个审慎监管会议,就银行业务状况和控制情况等进行讨论。印度:目前主要采用了商业银行的审慎报告系统,该系统包括12个功能块,国内银行7个功能块,外国银行5个功能块,即(1)资产负债及其风险加权值;(2)资本基础、资本与加权资产的比率;(3)季度经营结果;(4)资产质量;(5)大额风险。

二、对国内银行海外分行的监管

美国、英国、香港、印度四国(地区)对国内银行海外分行的监管共同特点是实行合并基础上的监管,即对海外分行的业务并表,纳入其母行整体监管。在此基础上主要采取非现场和现场监管相结合的方式进行。由于受成本和人力的影响,对海外分行监管以非现场监管作为主要手段,由母行或海外分行直接报送规定报表。现场检查包括对母行国际业务和海外分行的直接现场检查。另外,对海外分行的监管还更多地依靠与东道国监管当局的合作以及互相信息交流,本文将在下面进行详细分析。

三、国际监管合作

国际监管合作组织中最具影响力的当属巴塞尔委员会。随着国际金融业务迅速膨胀,风险加大,特别是1974年赫斯坦特银行和富兰克林国民银行的倒闭促成了西方十国集团的中央银行行长联合建立了巴塞尔委员会。巴塞尔委员会进行的国际金融合作主要分三个阶段:第一阶段是信息交换系统的建立,通过各国家之间的银行发展和监管方法的相互交流,增进了解,加强监管;第二阶段是“最佳监管手段”的发展。委员会不仅向成员国而且向全世界所有的监管当局推荐一些合适的监管方法。这些“最佳手段”并非强制性的要求,而是作为一种目标被接受;第三阶段就是有约束力的最低标准的设立,如1988年7月制定的巴塞尔资本充足协议以及1995年12月制定的巴塞尔资本充足协议的补充协议。值得一提的是,巴塞尔委员会的合作方案和准则并没有法律约束力,但是,成员国监管当局承诺实施巴塞尔委员会的规则,更重要的是长期以来,委员会的工作成了一种国际上认可的银行监管标准,任何有国际业务的金融机构若无视巴塞尔委员会的建议,它在国际金融市场上的市场信誉将受到影响,市场地位将下降。在巴塞尔委员会监管合作基础上,区域性监管合作也不断得到加强,在欧共体内部,成员国的监管当局之间有着频繁的双边联系,在多边层次上,三个主要监管机构即“银行顾问委员会”、“欧共体监管联系委员会”、和“欧洲货币学院银行监管委员会”经常碰头,讨论审慎监管方面的问题。同时,欧洲经济联盟于1995年6月通过了关于加强欧洲联盟内的审慎监管的指示,为欧共体成员国制定了一套有约束力的最低标准。当然,该标准与巴塞尔资本标准有不同之处,但在广义上是一致的。在欧共体之外的国家,其他区域性集团的监管负责人也经常会面并讨论有共同利益的话题,这些区域性集团与巴塞尔委员会也保持了富有成效的接触和密切的合作。各国金融监管当局之间的双边交流与联系也日益频繁,包括相互之间监管信息的交流、实地往来接触等。尽管BCCI银行事件,日本大和银行事件等的出现反映出国际金融监管合作的不足,但随着监管合作的不断完善,国际监管交流合作已日益成为当今金融监管当局的共识,并呈现了监管合作的良好发展趋势。

四、对我国国际银行监管的借鉴通过对上述四国(地区)国际银行监管情况及国际监管合作发展状况的分析,笔者认为有以下几个方面值得我国借鉴:

(一)从外资银行审批角度看,一是在审批外资银行分行时应遵循巴塞尔最低标准,考虑母国监管当局监管的有效性和监管水平,最大限度地保证外资银行分析受到该母国监管当局的审慎监管,降低在我国经营业务的风险,保护国内投资者的利益;二是要注重外资银行申请者的实力,包括申请者的资产规模、资本水平等,尤其要掌握申请者的资本充足性,借以反映申请者的经营水平和风险承受能力。可在审批中对排名前100位的大银行,适当放松其申请要求。

(二)从对外资银行监管角度看,主要是要把握好现场检查和非现场检查的有机结合。现场检查要侧重于外资银行风险性检查,检测外资银行风险状况和风险内控机制,对一些业务违规较多的银行或潜在风险较大的业务要进行重点检查。非现场检查当前主要是加快运用现代技术手段和计算机网络技术实现日常业务监测和重点业务监测,提高数据的准确性和时效性。要把握现场和非现场检查的有机结合,以现场检查来检验核实非现场检查发现的问题并进一步提高非现场检查水平,以非现场检查来保证现场检查的成果,达到“持续监管”的目标。

(三)从对国内银行海外发行监管角度看,主要是坚持合并监管的观念,即将国内银行海外分行业务与国内母机构统一并表,监测整体经营风险和经营状况,由此,要规范海外分行报送报表标准,严格报表的报送程序和报表报送时间要求,以便并表监管。同时,加强与海外分行东道国监管当局的合作与交流,及时取得海外分行监管最新信息,并在必要情况下,征得东道国监管当局同意对海外分行业务进行重点现场检查。国内银行海外分行监管近几年要侧重对中国银行海外分行业务的监管。

(四)加强国际监管合作与交流,特别是加强与巴塞尔委员会等国际性监管合作组织的交流,用国际监管的准则来逐步约束国内银行的经营行为,推进国内银行国际化。同时,也要加强有关国家双边金融监管合作与交流,对国际性银行实行联合监管,共同维护国际金融秩序,降低国际性金融风险。