外资银行准入管治法律制度的改革范文

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论文摘要：《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》出台之后，我国开启了外资银行进入农村金融市场的大门，在以“低门槛、严监管“为原则的农村金融准入法律体制构建过程中，有一系列法律的冲突和盲点需要克服，本文从外资银行准入监管法律法规体系出发，分析了现有制度需要明晰的若干问题，并对“城乡二元化”背景下的金融改革进行了反思。

论文关键词：准入制度 外资银行 农村金融

1．农村银行业金融市场全面开放

2006年12月2O日，中国银行业监督管理委员会(下文简称银监会)出台的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(下文简称《意见》)，宣告了中国金融体制改革在政府的推动之下进入了一个更深、更广的层次。在已经成立的村镇银行中，去年l2月13目，汇丰集团在湖北成立的我国首家外资村镇银行一随州曾都汇丰村镇银行有限责任公司(下文简称汇丰曾都银行)格外引人瞩目[1]。曾都汇丰的成立，不仅是我国创新农村金融开放的重要成果，更标志着我国外资银行准入法律制度出现新的变化，法律法规之间协调、统一的问题也随之凸显。

2．现有外资银行准入监管法律法规体系

我国并没有一部单行的《外资银行准入法》，有关外资银行准入的法律法规被视为银行监管法律法规体系的一部分，散见于《中华人民共和国商业银行法》，《中华人民共和国银行业监督管理法》，《中华人民共和国外资银行管理条例》，《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》等多部法律法规中。

其中，《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》由全国人大常委会颁布，法律位阶最高。但是由于其制定的时间较早，当时我国尚未对外资全面开放银行业市场，所以其内容主要是一些有关银行业的原则规定和针对国内商业银行的具体要求。关于外资银行准入的规定更多集中于《中华人民共和国外资银行管理条例》及其《实施细则》中。从法律位阶上看，前者属于行政法规，后者属于部门规章，但是由于该领域没有对应的法律，所以在外资银行监管实践中被作为最为主要的法律依据。2006年底至2007年初，银监会先后《意见》，《管理暂行规定》和《审批工作指引》三个文件，并将其作为推动农村金融开放的主要依据要求地方相关部门执行，其中，《意见》被作为政策性文件[2]，《管理暂行条例》和《审批工作指引》属于部门规章。银监会出台关于农村金融开放的一系列文件，标志中国外资银行准入法律制度出现了如下变动：

1、外资银行准入法律法规体系中，增加了《管理暂行规定》和《审批工作指引》两个新的部门规章，他们将《管理条例》和《实施细则》之间构成一个新的外资银行准入法律制度。

2、提出了农村银行业金融机构这～概念(包括村镇银行、贷款公司和社区信用合作组织等)，实际上是增加了外资银行机构准入的可选形式。

3、在农村金融市场这个中国金融市场的细分上，《管理暂行条例》大幅降低了包括外资银行在内的各类市场主体的准入门槛，主要包括：放开准入资本范围；调低注册资本，取消营运资金限制；调整投资人资格，放开境内投资人持股比例限制等方面以氏门槛”为首要标志的农村金融准入法律制度的设立，无疑也将联动的改变整个原有的外资银行准入法律制度的构成。由于《管理暂行规定》规定的是具有”政策倾斜导向”的农村金融开放法律制度，则很有可能直接或者间接的和《中华人民共和国外资银行管理条例》发生冲突，或者是在完成”政策倾斜”任务的同时，带来法律盲点和漏洞。

3．外资银行准入银行农村金融市场的法律盲点和冲突

3．1申请设立的外国金融机构的主体资格口

I、村镇银行的唯一股东或控股股东公司性质突破原有限制

《中华人民共和国外资银行管理条例》第十条规定”拟设外商独资银行的股东应当为金融机构，除应当具备本条例第九条规定的条件外，其中唯一或者控股股东还应当具备下列条件：(一)为商业银行……”。《管理暂行条例》第七条第二款规定：”发起人或出资人应符合规定的条件，且发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构”，第二十五条在规定：”村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。”

可以看出，《管理暂行条例》中对于股东资格的要求已经由原来的商业银行，转变成了银行业金融机构，股东资格进一步放宽。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条的规定：”本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。”但是，境外的银行业金融机构包括哪些，法律却没有详细规定。由于各国法律体制不同，国际上并不存在”银行业金融机构”的统一定义，在欧美，诸如储蓄银行、房屋按揭社(英国)和存款贷款联合会(美国)这些非银行机构都可以从事从公众中吸取存款和发放贷款的业务，而这一业务在我国被视为判断商业银行最主要的标准之一，将来他们能否成为中国村镇银行的主要发起人，还有待观察。现有规定实际上是给与了银监会在准入监管中一定的自由裁量权。

2、关于境外银行业金融机构总资产限制的放开

根据《中华人民共和国外资银行管理条例》第十条规定，作为唯一或控股股东，拟设立外资银行的境外商业银行提出申请的上一年年末总资产为100亿美元。而《管理暂行规定》第二十二条规定：境外金融机构投资入股村镇银行，最近1年年末总资产原则上不少于10亿美元。由于金融机构投资入股包括参股、控股和全资新设三种方式。《管理暂行规定》的关于总资产的要求是否全面涵盖三种方式?当外资银行作为村镇银行的唯一股东或控股股东，是否还要遵守《中华人民共和国外资银行管理条例》上一年年末总资产为100亿美元的要求?从汇丰曾都银行的投资方，汇丰(香港)上一年年末总资产肯定超过100亿美元，未来，一家规模较小的外资银行能否直接获得准入进入中国农村金融市场，法律需要进一步明确。

3、设立代表处时限要求的取消

境外银行初次在中国设立外资银行，不论是采用外商独资、分行还是中外合资的形式，依照《中华人民共和国外资银行管理条例》第十条、第十一条和第十二条的规定都要求设立办事处2年以上或者已经设立办事处。《管理暂行规定》对设立村镇银行的境外金融机构取消的有关设立办事处的的要求，使得一家尚未在中国开展经营业务的境外金融机构可以不受设立办事处达一定时间的限制进入中国农村金融市场。

3．1．2关于外资银行业务准入

l、人民币经营业务的放开

作为2006年中国银行业全面开放的重要标志一人民币业务对外资银行的放开使得法人型的外资银行可以不受金额和地域的限制经营人民币业务，但是于此同时，也必须遵守《中华人民共和国外资银行管理条例》第三十四条的规定：

(一)提出申请前在中华人民共和国境内开业3年以上；

(二)提出申请前2年连续盈利；

(三)国务院银行业监督管理机构规定的其他审慎性条件。这就意味着，外资银行想要全面经营人民币零售业务，必须至少有在中国市场开业达三年以上。外资村镇银行在农村开展经营活动，在设立之初就需要获得经营人民币零售业务的资格。因此，在业务准入上我们的外资银行准入法律制度需要进一步明确：村镇银行经营人民币零售业务是遵守《中华人民共和国外资银行管理条例》三十四条的规定，还是设立时自动获得，或者在设立后通过何种程序获得。

2、资金范围的限制

关于村镇银行资金使用范围的规定，主要见于《意见》和《管理暂行规定》《管理暂行规定》第三十九条：”村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确己满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。”，三十九条的规定较先前颁布的《意见》中有关村镇银行资金用途的规定[4]已经有所放开，并未将资金用途完全局限在三农问题上，但是限制资金用于农村金融之外的倾向还是十分明显。

外资村镇银行的经营地点在农村，主要服务对象是”三农”，这既符合当局金融政策的初衷，也符合《管理暂行规定》的要求。但是，怎样界定”满足农村资金需求”，《管理暂行规定》却没有进一步说明。如何判定农村金融需求?是采用属地原则，属人原则还是其他原则?

4．监管制度变迁后面的监管理念变迁

《意见》的出台，是中央建设社会主义新农村迫切需求和坚定决心在银行监管体制改革方面的重要体现。从制度变迁的路径来看，这一次改革和从前许多体制改革一样采用了”政策～法律一体制”的方式，但是，在具体制度构建中也反映出监管当局某些理监管念的改变。

l、市场观念的增强。《管理暂行规定》出台的一个基本前提是：农村银行业金融机构多元化、竞争平等化，是激活农村金融市场的根本途径。设计新制度的首要目的就是在农村金融市场引入多元化的金融机构，加强农村金融机构的竞争。为了鼓励各种类型的资本能够从城市流向农村并扎根农村。《管理暂行规定》大幅度降低农村金融市场的准入门槛，并且采用更加灵活的审批机制和公司治理结构。这一切表明，我们对农村金融的改革思路已经由原来的简单向农村信用合作社输血的政策扶植开始转变到培育农村健康的金融竞争环境，以市场调节的方式完成金融资源在农村的配置。

2、内外资监管趋同。从外资银行进入中国市场，到中国加入WTO对外开放银行业市场。我国对内资银行和外资银行的监管都是严格分开的。但是《管理暂行规定》的出台，让我们观察到，在农村金融市场这个细分市场上内外资的监管正在趋向于一体化。

3、审慎监管。《管理暂行规定》作为银监会最新推出的银行监管法规，也在一定程度上反映了银监会近年来在改进监管方式，尤其是在学习巴塞尔委员会提倡的审慎性监管模式方面的成果。《管理暂行规定》在村镇银行资本充足状况和资产质量状况的监管方面，首次采用了区别对待，分级监管的方法。

5．反思”城乡二元化背景下”金融体制改革

连续4年中央的一号文件都是关于”三农”问题的，但是随着GDP和政府财政收入的持续增长，农村经济发展依旧十分缓慢。当所有期望和各种压力都迫使政府在农村改革上拿出实际行动的时候，我们选择了农村金融体制的开放作为了一个重要的突破口。

在原有的金融体制中单独细分出农村金融市场，是对中国当前巨大城乡经济差距的反应，是不得已而为之的举动。就外资银行准入角度来说，在世界范围内，在一国市场中划分出如此巨大的准入级差，也不多见。这一改变将很有可能带来对既有监管法律体系整体性的冲击，也给未来监管法律制度的构建方向带来了更多的不确定性。因为，现在将金融市场划分为城乡两块，在未来就注定着要在农村经济发展后花费成本对两块进行整合。上文中展示的诸多法律问题，也直接或间接得和”城乡二元化”的准入法律体系有关。

此外，现有的制度设计当然是基于中国”城乡二元差距”的国情认识，其目的是改变它”城乡二元差距”。但是，如果监管不力，配套制度没有跟进，则新的制度有可能转变成为进一步巩固和扩大”城乡二元化差距”原因之一。引进外资也好，内资也好，投资主体多元化当然会带来竞争、当这些银行业金融机构在市场竞争中变得强大，但却在强大后不能好好的扎根于农村金融而向以前的信用社等机构把从农村吸收的存款又带回到城市化，现有的改革就无疑是对农村经济更大的打击。