社会福利理论与政策范文

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编者按：本文从社会福利理论与政策研究的历史回顾：阶段与特征；社会福利理论与政策研究"欠发达"及其成因；简要讨论与基本结论这三点对我国五十年来中国社会福利研究概述，对我国社会福利研究有重要指导意义。

社会福利研究是中国社会科学、社会政策研究不可或缺与独具特色的重要组成部分。的社会福利泛指政府和非政府组织为帮助其成员更为有效地发挥功能，改善他们的生活质量，进而使他们作为个人和社会成员正常参与社会生活的所有努力。一般来说，社会福利分为政治福利、经济福利和社会福利（狭义）三大层面。主要局限于狭义社会福利和经济福利两部分，研究范围覆盖劳动就业与社会生活所有领域。社会福利制度主要通过制度性利他主义安排解决社会问题，满足部分或全体社会成员的需要，进而实现社会平等和社会公平的福利政策目标。在这种意义上说，社会福利研究对象是"生活问题"，而不是由劳动等问题引发的单纯"社会问题".这意味着福利政策既是社会变迁的重要内容，又是认识社会变迁规律的重要角度。主要采取生活状况与需要满足的理论框架来回顾、评价中国社会福利研究。令人遗憾的是，长期以来，社会福利研究在中国社会科学研究中并没有获得应有和独立的地位。社会福利研究分散在社会学、历史学和经济学等学科中，福利研究课题主要集中在民政工作、劳动就业和婚姻家庭等领域。的文献回顾与研究综述主要局限于冠有"社会福利"的活动与研究工作。

一、社会福利理论与政策研究的历史回顾：阶段与特征

中国社会福利研究大体分为六个各具特色的主要阶段。其文献回顾与综合评述基本是按照历史发展阶段依次进行的，具体分析层面主要是社会福利基础理论、研究机构、公开出版书刊文章和全国性社会福利理论研讨会四个方面，并且有意识地将社会福利理论与政策议题放在不同历史时期的特定社会环境中观察和分析，以期尽量给读者提供一个动态发展的社会福利概念和整体印象。中国社会福利理论与政策研究的文献回顾与综合评价主要局限大陆学者的中文著作与成果，港台和海外学者的中国社会福利研究状况与成果将另文论述，不在此赘述。实质上，在某种意义上说，又可以说是当代中国社会福利制度与政策模式演变的历史研究。

1.1949~1957年底，这是社会福利理论与政策研究的社会主义福利时期中华人民共和国成立标志着中国进入了崭新的历史时期。政治经济上国家建立社会主义计划经济体制，社会文化上政府确立生活资料配给制和工作单位就业保障体系，弘扬社会主义价值观念和集体主义文化。当时在破旧立新和百废待兴处境下，社会福利基础理论研究难以纳入国家社会经济政策议程。与此同时，政府面临若干重大现实和敏感政策问题：一是如何尽快建立与社会主义制度相适应的福利制度与政策模式。二是如何处理和对待欧美国家津贴的文化教育救济机关和宗教团体。三是如何发挥福利制度与社会政策的社会稳定作用，为新生国家政权服务。为此，政府建立城市居民社会保险和社会救济制度。政府帮助欧美国家津贴的文化教育救济机关及宗教团体实行完全自办，提出由政府接办改为国家事业，由私人团体继续经营改为中国人自办的方针，以后又通过取缔、团结、教育和改造方式逐渐演变为由国家独自兴办社会福利事业与机构。在救济工作中国家确立"生产自救、群众互助，辅之以政府必要救济"的方针。政府对无劳动能力的弱势社群给予社会救济和必要服务，对失业工人和其他有劳动能力劣势社群的生活困难问题采取介绍就业或予以转业训练、以工代赈、移民开垦和生产自救的办法解决，以确保社会稳定；这个时期几乎没有成立专门的研究机构和召开过理论研讨会，但是当时几个主要的全国性民间福利组织，例如中国人民救济总会（1950.4成立）、中国红十字会（1950.9改组）、中国福利会（1950.8改现名）、中国聋哑人福利会（1955.7成立），在重组和建立新的福利工作组织体系，巩固和扩大社会福利界的统一战线，改造旧的"慈善"组织，总结社会主义福利工作经验，组织救灾救济和提供直接福利服务，以及开展国际交流等方面发挥了重要作用。当时除宣传报道之外，出版书籍和发表文章数量不多，主要是工作经验总结和翻译介绍苏联社会福利两类，前者如中华妇女联合会1952年出版的《妇女儿童福利工作经验》，后者如作家出版社出版的《劳联的福利事业》。简言之，1949~1957年间既是旧制度向新制度的过渡时期，又是社会主义福利制度奠基时期，福利理论与政策模式的多元化和新旧交替过渡是基本特征。"社会主义社会福利"是福利理论、政策模式和制度创新的中心主题与主要思想取向。

2.1958~1965年开始之前，这是福利理论与政策研究的集体化福利时期是在农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造已取得决定性胜利，一五计划成功实施，社会主义制度已稳固确立和国家初步工业化背景下开始的。集体化浪潮由农村扩散到城市，成为全国性社会运动。这个时期的主旋律是政治运动、经济生产、文化生活和社会生活的集体化。如何推行和实施集体化福利，提高生产资料与生活资料国有化程度与比重，倡导集体化生活方式与提供集体福利，这既是福利理论关注的核心主题，又是国家政策议程的核心议题。1956年创造的"社会福利生产"概念及其特殊生产形式也逐渐得到社会和国家的认可，呈现出一派繁荣景象。更为重要的是，当时大力兴办脱离实际和严重超前的集体化福利事业既是全党工作的中心，又是普通百姓生活方式的重要组成部分。集体化福利制度已成为社会结构与社会生活的基本特征和基本内容，例如1958年底内务部党组就民政部门机构设置问题在向中央的请示中，曾提出由内务部改为社会福利部的建议。这个时期在研究机构和全国性福利理论研讨会方面没有明显进展，但有关集体化福利的新闻报道和工作经验的出版空前繁荣。例如内务部办公厅1959年出版的《中国人民福利事业》，北京通俗杂志1959年发表的"怎样办福利事业"等。简言之，1958~1965年是公有制发展的黄金时期，也是集体化福利理论与实践迅猛发展的黄金日期。

3.1966~1976年结束，这是福利理论与政策研究中的批判福利主义时期意味着正常的生产与生活秩序被打乱，社会完全陷于无政策状况，阶段斗争和文攻武卫成为社会生活的主旋律。与此同时，反对经济主义和福利主义成为政治斗争的重要组成部分。经济主义是指利用经济收买手段达到晋级加薪和提高个人福利待遇的行为与思想倾向。福利主义是指资产阶级当权派为达到抵制革命群众对他们的批判，腐蚀革命群众的斗志，用大量金钱和优厚物质福利拉拢腐蚀革命群众的活动。这意味在和阶级斗争处境下，社会福利再度与资本主义制度联系在一起（欧美津贴福利机构首次使人们将福利与资本主义制度联系在一起），形成谁搞福利谁就是想拉拢腐蚀工人阶级的社会误解。社会福利改善人们生活状况和满足需要的功能完全被人为扭曲和政治化。

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这种批判福利主义的影响对以后的福利发展产生了不可低估的负面影响，直接结果是内务部和其它相关国家机关被撤销，福利事业长期停滞不前。由于极左思潮把举办福利事业和福利生产说成是福利主义和唯生产力论，因此许多福利事业和福利生产被合并或撤销，残疾人、孤残儿童、老年人和普通市民生活状况普遍恶化，许多基本生活需要无法满足。在此处境下，研究机构、公开出版书刊文章和全国性福利理论研讨会无从谈起。简言之，十年是中国社会大倒退时期，福利事业同样遭受严重挫折。更为重要的是，左倾思潮将社会福利与资本主义制度联系起来，将福利制度满足需要的功能曲解为腐蚀工人阶级。

4.1977~1985年六·五计划完成，这是社会福利理论与政策研究的社会学化福利时期这个时期党和国家拨乱反正，倡导思想解放和实事求是，全面推行经济体制改革和恢复生产，重建正常的社会经济生活秩序，诸多方面类似50年代早期状况。像其他工作一样，福利工作主旋律是重建各级工作组织体系，调整业务范围和明确工作任务，明确方针政策和提供福利服务，开创福利工作新局面等事务性工作。总体来说，福利决策者和专家学者根本无暇顾及基础福利理论研究。与此同时，1979年社会学和政治学等学科恢复重建，1980年成立中国社会科学院社会学研究所，以及地方社会科学院社会学研究所和大学中社会学系的大量涌现与招生，这些都是社会福利研究进程中的重大历史事件。全国各地社会学家开始从社会问题与"应用社会学"的角度研究社会福利问题，社会学所与社会学系也逐渐成为社会福利理论与政策问题的研究基地之一。社会学化福利研究范畴也经历了由"社会学化理论"逐渐转向"社会生活化"课题的过程。与此同时，社会学取向的社会福利研究机构开始出版发表有关社会问题和社会福利的理论研究成果、经验调查报告、书刊文章。但是以社会福利为题的全国性理论研讨会尚不多见。简言之，1977~1985年是社会福利制度、政策模式与理论研究的恢复重建时期。社会学理论与方法在社会福利理论与政策研究中扮演着拓荒者和主导性角色，重新拉开了社会福利理论与政策研究的序幕。

5.1986~1999年，这是社会福利理论与政策研究的社会保障时期1986年公布实施的七·五计划（1986~1990）标志着社会福利理论与政策研究进入全新时期，其象征性标志有二，一是首次将"国民经济五年计划"改为"国民经济与社会发展五年计划"，社会发展概念与意识进入国家政策议程。经济增长不是最终目的，而是促进人的发展和实现社会发展的基本途径；国家应在发展生产和提高经济效益基础上，进一步改善人民物质文化生活状况的观念获得普遍认同。这为福利事业发展奠定了思想基础。二是七五计划首次专章论述"人民生活和社会保障"，明确提出了由社会保险、社会福利、社会救济与优抚组成的社会福利制度框架。人民生活状况与社会保障成为国家政策的重要组成部分。与此同时，社会福利基础理论研究开始出现，并迅速成为社会科学界的热门话题和重要领域。但是需要特别指出的是，这时社会福利基础理论研究的最大问题是，学者们对社会保障与社会福利概念的关系没有进行深入透彻的分析与澄清，导致社会保障涵盖了社会福利，社会保障是个大概念、社会福利是个小概念的社会误解形成并广为流传，严重影响了福利理论的发展与制度建设。总之，这期间有影响的社会福利基础理论研究成果不多，主要集中在社会保障理论与社会保险政策研究上，仍然缺乏系统性和整体性的社会福利基础理论研究。

这期间有关社会福利的专门研究机构不断增多，以社会保障为题的书刊文章大量涌现，全国性和国际性社会保障理论与政策研讨会日趋增多。出现的主要研究机构有：1986年9月，民政部社会福利与社会进步研究所成立；1988年国家计委社会发展研究所成立；1996年中国社会科学院社会学所社会保障研究室成立；1997年华中师范大学社会福利研究中心成立。1998年清华大学公共管理学院NGO研究所与社会政策研究所成立。1999年北京师范大学公共政策与社会发展研究所成立。这些机构均直接或间接以社会福利理论与政策研究为目标，并通过举办会议、发表研究成果和承担课题等形式开展福利研究，成为福利理论与政策研究的生力军。同时，福利理论与政策研究的报刊杂志和出版工作也欣欣向荣。1986年《社会学研究》创刊，迅速成为社会学理论研究的权威刊物。同年民政部机关报以《社会保障报》之名发行。1989年《社会工作研究》创刊，迅速成为社会工作研究的权威刊物。这些专业刊物为福利理论与政策研究提供对话阵地和讨论场所，有力地推动了福利理论与政策的研究。这期间有关社会保障的书籍文章不计其数，难以统计，但是直接以社会福利为题的文章书籍寥寥无几，屈指可数，其中代表性著作有张萍翻译的《各国的社会福利》，陈良谨主编的《社会保障教程》，白益华、吴忠泽主编的《社会福利基础理论》，时正新主编的《中国社会福利与社会进步报告1998》等。这时以社会福利为题的全国性理论研究会几乎为零，但是以社会保障与相关题目为主题的全国和国际性研讨会数量众多，不胜枚举。简言之，1986~1999年是福利理论与政策研究的兴旺繁荣时期，贯穿研究活动的理论主题是社会保障与社会救济。

6.2000年12月，由民政部社会福利与社会事务司和联合国儿童基金会等多家单位联合举办的首届"全国社会福利理论与政策研讨会"，标志着福利理论与政策研究进入了社会福利时期以此为标志，拉开了以社会福利专家而非社会学家为主体、福利决策者和福利机构实际工作者积极参与、运用社会福利理论与方法、从福利角度（生活状况与需要满足）研究福利理论与政策问题的序幕。中国基础福利理论与政策研究主要是通过重新界定和"再认识"早已存在、并且是人们习以为常和司空见惯的社会福利与社会保障概念入手的。长期以来，社会福利和社会保障概念已有习以为常和约定俗成的内涵外延与相互关系。这两个核心概念的社会理解与社会建构直接反映在政策文件、学术话语和国家福利政策与制度安排上。但是令人遗憾的是，目前中国社会福利与社会保障概念的社会建构，某种程度上偏离了其原本的内涵外延和国际通则，非常不利于福利理论的研究与制度创新。2001年，第二届全国社会福利理论与政策研讨会以"弱势群体与社会福利"为主题，集中研讨弱势群体概念的内涵外延、弱势群体的构成与群体特征、弱势群体的生活状况与福利需要、社会福利理论与政策对弱势群体需要满足的回应，以及欧美国家福利理论与政策介绍。简言之，该次研讨会具有重要理论、政策和现实意义，标志着社会福利理论与政策研究的新时代。

二、社会福利理论与政策研究"欠发达"及其成因

中国福利理论与政策研究发展历程曲折，坎坷多难，福利实践与理论研究互动关系错综复杂。首先，福利理论与政策模式深受当时国内外社会环境、制度安排、国家政策、意识形态、价值观念、经济发展水平与国家能力、以及政治经济、文化和社会因素的影响。改革开放前以意识形态的影响为大，改革开放后以经济因素的影响最为明显。其次，福利政策与服务的不发达和边缘地位，导致福利理论研究在社会科学和公共政策话语中处于不发达和边缘地位。福利理论研究长期缺乏独立的学科地位与研究课题，常依附在行政工作、

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应用社会学和社会保障研究之中。长期以来，福利政策研究是社会保障研究中微不足道的部分，是倍受决策者和学者忽视的领域，基本是个无人触及的空白点。第三，每当党和国家方针政策符合社会发展规律，将改善人民基本生活状况，满足其不断增长物质文化需要放在政策议程优先位置，福利制度、政策和服务就繁荣发达。国家就富强，社会就稳定，百姓就安居乐业。反之，就经济崩溃，社会问题丛生，人民基本生活需要难以满足，生活状况令人担忧。中国社会发展经验证明：社会福利与经济发展并不矛盾冲突，而是相辅相成、相互促进的。社会福利既是经济发展的润滑剂，又是社会投资的主要形式。第四，福利制度安排、政策模式、服务实践与理论研究存在高度相互依赖的关系，相互影响。中国社会福利历史发展说明，饱受磨难的福利事业无法产生福利研究动因，福利理论与政策研究落后和滞后又无法为常新的福利事业提供理论指导，由此形成恶性循环，进而导致福利制度、政策、服务与理论研究均处于落后和边缘化地位。

中国社会福利理论研究经历了若干重要转变，它们既从不同角度说明了福利事业发展的基本规律，又从不同层面反映了福利理论研究发展过程的基本特征。50多年来，中国社会始终处于激烈和快速的变迁状态，总体趋势是由非常态的革命性变革，转向常态的结构性变迁；福利事业在社会生活中的地位由次要附属和无足轻重，转向十分重要和举足轻重；福利研究从可有可无到不可或缺，成为推动福利事业发展的基本途径之一；福利研究从无到有，从小规模到大规模研究；福利研究内容从工作经验和实践智慧总结为主，转变为以福利理论与政策研究为主；福利研究者由以决策者和实际工作者为主，转变到以专家学者为主，决策者和实际工作者相结合；福利研究方法从质性描述和简单分析转变为量化研究与质化研究相结合，历史研究与比较研究相结合，多方法与多学科相结合；福利研究的理论架构由单一理论模式转变为多种理论模式并存共生，百花齐放，百家争鸣；福利研究机构由政府机关和服务机构为主转变为独立的学术研究机构、大学、政府机关、服务机构、商业部门和国际组织多方参与；社会福利研究成果由书刊杂志文章数量稀少转变为图书杂志琳琅满目，专著文章大量涌现。简言之，50多年来，在社会经济环境转变，社会福利制度与政策不断调整的处境下，中国社会福利理论与政策研究模式也随之发生了诸多举足轻重的重要转变。

中国福利理论与政策研究长期处于落后与边缘化状态的原因错综复杂，多种多样。首先，国内外社会环境是影响福利理论与政策发展的重要外部因素。1949年时中国经济处于崩溃边缘，经济发展水平较低，国家缺乏进行大规模福利提供的经济基础。这意味社会福利落后性是以经济落后性为基础的。而且东西方对峙导致中国只能借鉴学习和照搬照抄前苏联的制度安排与政策模式，福利制度深受苏联模式的影响，福利提供和职业福利待遇主要局限于工作单位之内，致使公共福利事业落后；其次，没有真正掌握和吸收领会马克思主义的人类需要理论与人的最大化发展思想，特别是没有处理好"按劳分配"（社会主义社会）与"按需分配"（共产主义社会）的关系，长期忽视需要理论研究，导致需要理论长期处于无人问津的地位；第三，由于长期受左倾意识形态和阶级斗争思想的影响，否认社会主义有社会问题，将社会问题等同资本主义社会，特别是将福利制度等同资本主义制度，将社会福利与腐蚀瓦解工人阶级革命斗志联系起来，把福利制度置于社会主义的对立面，并且将之定性为反革命活动和资产阶级的情调，猛烈批判慈善和福利观念，使之成为无人涉足的禁地。1952年院系和学科调整中取消政治学、社会学和社会工作专业就是这种思想的典型反映。与此密切相关的是，党和国家长期以"阶级斗争为纲"，政治运动此起彼伏，思想领域的革命远比人情味十足的日常生活重要。

更为重要的是，受左倾意识形态和经济增长理论的影响，50年代中期以来，经济中"先生产，后生活"、"重生产，轻生活"的制度安排，生产的目的与手段完全颠倒，形成"为生产而生产"的不良局面，不断改善人民生活和最大限度满足社会需要的根本目的被弃置一边。例如：（1）安排整个社会生产计划，不是从人民消费需要出发，而是从若干种主要产品增产指标出发。"以钢为纲"和重轻农生产次序必然挤掉轻工业和生产所需资金和物资，使生活资料增长困难，无法满足人民群众基本生活需要和消费需要；（2）在国民收入分配上，重视积累，轻视消费。一五时期积累占国民收入的24.2%，消费占75.8%，这种比例关系既促进了生产较快发展，又保证了人民生活水平较大提高。但是1959~1960年时积累率高达世界各国少有的40%，1970~1978年平均积累率为33%.过高的积累率势必影响人民生活状况的改善，购物到处排队，所有商品要票；（3）在积累资金分配上，重视生产积累，轻视非生产积累。国民收入支出结构中，资金用于生产建设过多，用于非生产建设过少。一五时期在基本建设投资总额中，生产性建设占71.7%，非生产性建设占28.3%，其中住宅建设占9.1%.1966~1978年，生产性建设比重高达85%以上，居民住房和交通拥挤现象十分严重；（4）在生产性积累分配上，重视重工业，轻视轻工业和农业，加之城乡二元社会福利结构，农民生活状况和困苦程度普遍高于城市居民；（5）在重工业内部结构安排上，重视重工业自身需要，轻视为农业、轻工业服务。人民生活必需品购买使用困难重重，形成严重的短缺经济；（6）不顾市场需求，盲目生产，追求数量经济，往往置产品的品种、规格、质量、花色、款式和价格等于不顾。简言之，为生产而生产既无助于经济发展，又严重影响了人民生活状况的改善和需要满足程度的提高。

集体主义文化和社会流行价值观念中"物重人轻"的思想取向，对福利制度与福利理论发展产生了不利影响。中国传统文化忽视个人需要。个人只有透过家庭、家族和社区才能找到自己的位置，发现自身价值，满足自己的需要。过去政府主要通过政治运动和动员群众建立集体文化，时刻强调共同生活和集体主义价值，忽略多样化个人特点与个人需要。这种集体化文化导致东西方需要观念及其需要满足方式的巨大差异。而且中国社会流行的价值观念是物重人轻，人的价值轻于鸿毛，物的重要性常高于人的重要性，人并不是社会生活和国家政策议程中心的主角，长期缺乏"以人为本"和人的全面发展的思想。这种社会观念通过最细微和最普通的生活细节反映出来。值得庆贺的是，改革开放以来，伴随生活质量提高和独生子女一代步入社会生活，个人文化和以人为本的观念逐渐成为社会共识，个人需要、个人责任和个人文化有了自己应有的空间。

计划经济体制和准军事化管理模式也妨碍了福利事业与理论研究的发展。长期以来，中国的社会共识是计划经济乃社会主义经济制度，也是社会主义制度优越于资本主义制度的重要标志。事实上，计划经济体制和管理模式窒息了福利事业的发展，使之无法及时回应多样和变迁的人类需要。国家承担完全和无限福利责任，形成国家包办福利事业的局面，没有形成国家、集体、市场、家庭、工作单位、社区和个人责任共同促进福利的多元主体格局，而且福利事业发展缺乏竞争活力与动力源泉；更为重要的是，由于受左倾意识形态和计划经济体制的影响，国家福利提供和企业职业福利待遇主要局限于

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工作单位之内，从而导致公共福利事业处于落后与短缺状态：生活资料严重短缺和实施配额式的票证供应管理，以及整个社会生活准军事化管理模式压抑和限制人们的消费需要。普通市民的基本生活需要满足状况差强人意，吃饭难、穿衣难、住房难、出门难、理发难、洗澡难、乘车难、购物难和看病难成为日常生活的基本特征。不言而喻，这种生活状况和需要满足程度既说明和反映了福利事业的落后状态，又势必会影响中国社会福利理论与政策研究的发展状况。

三、简要讨论与基本结论本文出自:

主要采用文献回顾方法，简要回顾和描绘了中国福利理论与政策研究的发展过程，主要目的是全面了解社会福利研究的历史与现状，概括和总结了社会福利理论与政策发展的经验教训和基本规律，以便为目前的福利制度创新和理论研究服务，为福利制度改革提供历史借鉴和理论支持。笔者认为，中国福利理论与政策研究历史发展阶段分为社会主义福利、集体化福利、批判福利主义、社会学化福利、社会保障和社会福利阶段。在某种意义上说，这些阶段也反映了中国福利事业的发展状况与基本特征。更为重要的是，与其他福利事业和学科研究领域比较，中国福利理论与政策明显处于落后和边缘状态。笔者主要从国内外环境、马克思主义需要理论、左倾意识形态和阶段斗争为纲的政策、经济发展与社会发展关系、集体主义文化和物重人轻的社会价值观念、计划经济体制和准军事化社会管理模式等角度，分析和探讨了福利事业及其理论研究落后的原因。基本结论是，社会福利的基本分析角度是需要满足与生活状况；实现社会主义现代化，归根结底是为最大限度地满足人民群众日益增长的物质文化需要，为了人民的幸福生活。令人欣喜的是，在16大上明确指出，未来20年全党的中心工作是全面建设小康社会。小康社会是中国的福利社会。这说明，大力发展福利事业，努力改善人民生活状况，提高生活质量，最大限度地满足人民群众不断增长的物质文化需要已成为社会经济政策的中心议题。中国已由政治中国（计划经济），经过经济中国（改革开放），进入追求福利社会的时代。