银行内部管控机制的建构范文

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一、我国商业银行内部控制法律制度概述

（一）商业银行内部控制的概念

根据2007年中国银行业监督管理委员会颁布的《商业银行内部控制指引》商业银行内部控制是商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制，其作用就是根据经营目标，建立一个机制来管理银行风险。

20世纪90年代初，我国尚处于改革开放初期，我国商业银行内部控制萌芽，就是对呆滞账的控制。1992年美国COSO委员会颁布五要素的内部控制框架（简称COSO报告），引发了全球性内部控制高潮，也给我国商业银行提出了建设内部控制制度的要求。经过十几年的发展，我国商业银行在内部控制方面取得了长足的进步。随着现代经济的发展，在银行经营管理中，各种风险大量增加，为有效控制风险，银行不得不建立内部控制减少风险带来的损失，以实现经营目标。很难想象没有内部控制的现代商业银行如何在大量风险存在的市场中竞争和发展。2008年由次级房屋信贷危机引发的全球金融危机。

（二）我国商业银行内部控制立法情况

1995年通过2003年修改的商业银行法，对内部控制的规定应该是我国最早关于商业银行内部控制的法律规定了，但这些规定过于粗糙、简单，操作性不强。中国人民银行于1996年11月11日的《商业银行授权、授信管理暂行办法》规定，商业银行实行一级法人体制，必须建立法人授权制度。1997年，中国人民银行正式出台了《加强金融机构内部控制的指导原则》随后又颁布《进一步加强银行会计内部控制和管理的若干规定》，对商业银行会计的内部控制提出了具体明确的要求。1998年，人民银行颁布《关于进一步完善和加强金融机构内部控制建设的若干意见》，提出了用1到2年时间形成一套权责分明、平衡制约、规章健全、运作有序的内控机制。银监会2004年则颁布了《商业银行内部控制评价试行办法》（2005年起实施）、2006年6月颁布的《银行业金融机构内部审计指引》、2007年颁布实施了《商业银行内部控制指引》，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会于2008年联合颁布了《企业内部控制基本规范》，自2009年7月1日起在上市公司范围内施行。这些规定和制度的出台，有力地促进了我国商业银行的内部控制建设。

二、我国商业银行内部控制法律实施中存在的问题

（一）内控制度缺乏独立性

《商业银行内部控制指引》第一百三十二条规定商业银行应当指定不同的机构或部门分别负责内部控制的建设、执行和内部控制的监督、评价。规定体现了内部控制的独立性，遗憾的是，规定并没有规定内控部门的行政独立。实践中，往往是内控制度的建设、执行和内部控制的监督、评价是同一部门甚而是同一人，使得内部检查流于形式，特别内部审计部门直接受各级行长领导，不符合内部控制独立性原则，严重削弱了监督部门的作用。

（二）银行治理结构不完善

商业银行应建立起完善的法人治理结构，即按决策系统、执行系统、监督反馈系统相互分工、相互制约的原则进行内部控制组织结构的设置。[1]各国对银行风险问题经验教训的总结发现，良好的银行公司治理是银行风险管理和内部控制有效性的前提条件。没有良好的公司治理结构，再好的内部控制机制都将是纸上谈兵，无法发挥作用。治理结构不完善表现在：有些银行的管理层拥有的权力太大，甚而凌驾董事会之上，内部控制对管理层的监督失灵；内部董事在董事会中居于主导地位，小股东权益被忽视。

（三）内控文化缺失

银行制定一套内部控制措施，大多是为了应付监管机关，现有的经营政策和规章制度得不到有效执行。银行在提高市场占有率，利润方面雄心壮志，积极排兵布阵，而在风险管理和内部控制方面却无心投入，意识不强。这种局面的形成与我国银行市场化改革不久有关，从计划经济到市场经济，银行在市场意识方面提高了，对市场占有率，利润比较重视，而对内部控制这样的新兴制度不太理解，不感兴趣。很多银行把内部控制等同于内部监督，把内部控制看成是一堆堆手册、各种文件和制度。只有拥有良好的内控文化，让内控文化进入银行工作人员的血液里，银行才能自觉地处处关注风险，关注和理解内部控制，实现银行经营目标。

三、完善我国商业银行内部控制法律制度的建议

鉴于上文分析，我国内部控制建设在内控独立性、内控措施、内控文化等方面的问题，根据国外经验和国内具体情况加以完善。

（一）立法方面

1.相关法律法规或规章明确规定违反内部控制的法律责任。现阶段我国法律法规，银监会规章没有明确规定银行工作人员违反某些内部控制的法律责任问题，造成违反之人不用承担法律责任，规定也就流于形式，不被重视。例如，对于上文中的由同一个部门负责内控制度的建设、执行和内部控制的监督、评价，就没有规定法律责任，使得现实中，这样的情况时常发生。

2.明确规定内控部门的行政独立。由于现行法律法规规章并没有强制规定内控部门的行政独立问题使得很多内部审计部门直接受各级行长领导，不符合内部控制独立性原则，严重削弱了监督部门的作用。因此我国法律应该明确规定内控部门的行政独立性，借鉴国外经验，形成直接向银行董事会或银行董事会中的稽核委员会和高级管理层报告的机制。

（二）执法方面

银监会不定期组织有关部门经验丰富的人员组成稽核检查组异地进行审核。为了防止有的商业银行分行内控制度流于形式，外部审计师不负责任或勾结串通，保障内控制度得到有效执行，银监会应不定期组织有关长期从事银行工作有丰富经验的人员组成稽核检查小组，然后异地进行核查。[2]对于商业银行内部控制检查的相关情况，提出处理意见。再好的规定，如果执法者执行不力，规定将成为一纸空文，因此对于贪污、受贿、渎职等违法犯罪行为要严惩不贷。

（三）商业银行方面

1.建立良好的公司治理组织结构。保持董事会的独立性，董事会的构成应独立于管理层，以足以监督、制衡其工作。为提高董事会的独立性，国际银行业普遍提高外部董事在董事会中的比例。建立董事会所属的委员会，较为常见的委员会包括提名委员会、薪酬委员会、合规性委员会和稽核委员会。

2.大力加强内控文化建设，建立一支素质高富有执行力的内控队伍。管理层要提高对内控功能的认识，要认识到内部控制对于银行管理风险、实现经营目标的重要作用，对内控的认识要提高到一个新的高度，为内部控制的建设提供良好的控制环境。加强国内外先进内控理论的学习，并进行吸收创新。对于普通员工，应本着“以人为本”的原则，围绕人的价值管理，展开银行内部控制活动的各项活动，协调企业内部控制中的各种关系。根据全面、审慎、有效、独立的原则，建立一套有机合适的内控机制。

3.加强内控制度的独立性建设。严格执行《商业银行内部控制指引》第一百三十二条有关内控独立性的规定，借鉴国外经验，形成直接向银行董事会或银行董事会中的稽核委员会和高级管理层报告的机制，隔离行政长官对内控的影响，让内控部门独立开展工作。