商业银行融资风险现状及对策范文

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一、引言

政府融资平台是各级政府组建的承担城市基础设施融资、建设和运营职能的国有公司。政府融资平台一般由国资委出资成立,在政府信用和财政补助的支持下,通过向银行和社会融资,承担行业主管部门委托的项目建设和运营职能。政府融资平台对于促进城乡统筹发展、扩大投资和刺激经济增长发挥了重要作用。一般而言,政府融资平台经营垄断程度较高,管理市场化程度较低;项目建设和运营周期长,资金需求量大;偿债资金来源易受国家政策影响,政府融资平台的偿债资金来源有两个,一是政府赋予的收费权带来的基础设施收费收入,二是财政补贴,主要来自土地出让金形成的财政收入。

政府融资平台的经济学意义在于:按市场化原则进行融资运营,在基础设施建设完成后收取可涵盖正常经营支出及可偿还借款本息的费用,提高了社会基础设施标准和公共品更新速度,使消费者提前在支付一定成本的情况下享受高品质的公共品服务。

政府融资平台自2008年实施宏观经济刺激政策以来,充分利用积极的财政政策和适度宽松的货币政策,承担了城市基础设施建设主力军角色,也成为了各家商业银行贷款投放主要对象。据统计,全国目前约有2600多家各级地方政府投融资平台,总负债从2008年的1万亿元迅速增长到2009年的5万亿元,至2010年上半年总负债已达8万亿。[1]-[2]政府融资平台的巨额负债对银行的风险管理提出挑战,出于种种原因商业银行在对政府融资平台贷款进行风险管理时面对种种困难,本文旨在通过分析商业银行在政府融资平台风险管理中面临的困境,提出一些针对性的对策建议。

二、商业银行对政府融资平台风险管理的困难

(一)项目评估困难

政府融资平台所从事的大多是基础设施建设项目,如高速公路、桥梁、交通枢纽、输送管道等,此类项目具有经营周期长、政策性强、垄断程度高等特点,因此银行对于此类项目进行评估面临更多的困难。基建项目的经济效益面临的不确定性较之其他项目更多,基建项目较多的评估参数调整直接影响项目经济效益,进而影响项目还款能力和项目贷款期限,项目评估的困难加大了对政府融资平台的信贷风险控制难度,项目评估困难主要来自于以下三方面:

第一,经营周期长。经营周期包括建设周期和运营周期,一般的项目投资建设多为1-2年,而政府融资平台所涉及项目建设周期多为3-5年,建设周期越长,各种生产资料的价格波动越大,对项目建设成本的预测评估难度越大,项目能按时完工运营的风险越高,成本的波动自然直接影响项目未来还款的收益,进而增加贷款偿还风险。较长的运营期一般与还本付息期限匹配,运营成本的预测评估也因时期较长而困难,因此经营周期长增加了风险判断的困难。

第二,服务价格容易受政府政策影响。政府融资平台所从事的基建项目服务价格一般采取听证审批制,政府在服务价格调控上具有决定权。当地方政府实施民生工程或者优化投资环境时,某些项目的收费价格可能会发生较大变化,甚至将为零(如取消二级公路收费),价格的不可预期的变化使此类项目评估面临较大风险。

第三,“X非效率”。政府融资平台由于其垄断性,常常伴随较低的经营效率,其经营风险不易识别、难于控制。政府融资平台大多是该领域的垄断经营者,因此其运营成本存在刚性和不易衡量性,在没有其他竞争对手作为参照的时候,存在较为普遍的高运营成本和“X非效率”问题,因此加大了运营成本的预测的困难,增加了效益评估的风险。

(二)银行的弱势地位具有风险放大效应

由于政府融资平台所从事的项目建设资金需求大,在各家银行所面临的各种层次的资金需求市场上具有较高的市场份额和垄断性,是各银行竞相争夺的优质客户,在市场谈判时居于强势地位。因此,在日趋激烈的金融市场竞争中,单个银行常常处于弱势地位。银行的弱势地位不仅体现在价格上,而且体现在各种贷款条件的落实上,体现在贷前、贷中和贷后的管理上,政府融资平台的强势地位导致其不积极配合信贷管理,信贷管理多个环节的风险产生叠加效应,加大了银行整体风险管理的困难。

(三)财政偿债能力和意愿较难评估

政府融资平台某些项目无法产生足以偿还贷款本息的收费收入,而主要依靠财政资金作为还款来源,财政资金还款在诸多方面与企业不同导致了银行风险管理的困难,尤其是财政偿债能力和意愿较难评估,主要原因包括:

第一,财政资金支付贷款本息与企业偿债程序不同。财政资金还款需要通过特定的行政审批流程,例如纳入财政预算、政府部门之间公文传递等,行政流程存在诸多银行、政府融资平台———借款方不可控制的区域。

第二,财政负债水平是不完全信息。鉴于财政数据公布的限制,银行一般很难了解政府财政所承担的负债和或有负债,因此在评估偿债风险的时候存在巨大的信息不对称,大多数地区政府均将财政负债情况作为政府机密不予公开。

第三,财政偿债的积极性和效率均不同于借款方。由于政府部门并不是贷款责任主体,其偿债积极性和违约责任均不同于一般企业,此种区别也会加大财政还款的不确定性,增加偿还本息的逾期风险。

第四,财政收入过于依赖土地出让收入,风险集中。由于税制改革和发行债券限制,政府增加财政收入的渠道有限,因此在很大程度上仍主要依赖土地出让收入,而土地出让收入与房地产市场行情密切相关,房地产作为一种具有较强投资性质的商品,价格具有较强的波动性,进而导致土地出让收入水平的不确定,而同时还本付息是具有较强计划性的,因此以不确定的土地出让收入作为刚性的还本付息来源,其中风险不言而喻。

(四)财政担保的实现具有较大风险

政府融资平台的担保措施主要包括收费权质押、土地使用权抵押和财政还款兜底承诺。当第一还款来源无法偿还本息时,担保措施的实现效率就变为影响银行资产保全的重要因素。其中尤以土地使用权抵押和财政还款兜底承诺的担保实现效率存在较大风险。

土地使用权抵押的实现包括多种不可预测的成本,这些成本不但影响了土地使用权价值的评估,同时影响了银行通过实现土地使用权价值达到资产保全的效率。土地使用权价值是在完成拆迁和土地平整之后的市场价值,银行实现担保价值的过程中,面临诸多步骤和成本,这些均增加了风险管理的困难,其中主要包括用地规划调整(限于划拨地)、土地拆迁和平整、土地出让、土地出让收入的划转等,涉及诸多政府部门的配合效率、土地整治资金成本和土地出让市场供求与交易效率,这些参数不但影响土地使用权价值评估,更重要的是影响真正实现的土地使用权价值,从而影响银行资产保全的效率和结果。

财政的融资冲动放大了还款承诺风险。政府部门为了尽可能的扩大投融资力度,不但不公布担保的资金规模数据,而且具有扩大财政还款兜底承诺的“融资冲动”,这种冲动会使得政府部门在审查自身负债水平时,会积极降低或有负债转换真实负债的评估概率,将自身置于高风险的境地,而各家银行由于信息不对称和信息交流平台的缺失,很难建立有效评估和约束机制。

(五)信贷风险的“溢出效应”

政府融资平台客户的项目由于建设周期较长,会产生信贷规模刚性,从而在紧缩信贷规模的货币政策下减少其他企业的可投放贷款规模。政府融资平台的项目特点产生对银行信贷规模的“俘获效应”,当出现信贷规模紧缩时,银行如不继续向其投放贷款就会使得项目停止建设,进而延长建设期,延后运营期,产生还款违约风险,此机制内生了违约风险;而向政府融资平台继续投放贷款,在信贷规模紧缩的情况下,就会压缩其他行业、企业、项目的贷款投放,提高其他企业的贷款门槛,从而不能满足其他企业的正常资金需求,融资困难会增加其他企业的经营难度,降低企业的流动性和偿债能力,可能提高其他企业的贷款风险,这就是对其他企业信贷风险产生的“溢出效应”,这种“溢出效应”会增加银行整体风险的管理困难。

三、对策建议

以上分析了银行对政府融资平台风险管理的诸多困难,本文认为应调动政府部门、银行、监管机构三方力量,从设立专门管理机构、建立相关制度、完善市场竞争秩序、提高风险管理能力等方面应对政府融资平台风险管理的困难,达到防范金融风险、加快基础设施建设、提高政府融资平台管理水平等多方目的,实现银企和谐发展,主要措施包括以下几个方面。

(一)设立专门的政府融资平台融资管理机构

建议由政府金融办等管理部门对政府融资平台统一管理负债、担保、偿债等事宜,并通过完善相关法律法规保障银行债权的权益,如将政府融资平台配合银行信贷管理的程度纳入领导人考核指标体系等等,如此有利于融资平台平稳发展和基础设施建设顺利进行,同时也是对银行风险的有效控制,降低银行维护债权的费用成本,并可总结政府融资平台客户管理经验并推而广之。

(二)建立政府负债、担保和偿债管理制度

建立财政负债规模公开机制。财政数据应增加或有负债和担保的规模数据,以便银行等金融机构合理评估地方政府偿债能力,提高项目风险评估和信贷资产管理效率。建立政府融资平台担保物实现协调机制。实现土地调整规划、土地出让和土地出让资金划转的全过程制度化与规范化。建立偿债资金管理制度。统一管理政府融资平台偿债资金,可减少各政府部门之间的沟通成本,提高政府融资平台效率,促进基础设施建设,有效控制本身负债水平和风险。

(三)建立良性的银行业竞争秩序

银行业监管部门应加大政府融资平台客户贷款监管力度,提高风险管理不合规的成本,加大贷款条件落实和支用规范管理,减少某些银行的弱化风险管理等不正当竞争手段,维护强化风险管理的银行的竞争力,从而避免“劣币驱逐良币”现象。加强银行业同业沟通,通过行业自律协议等途径,建立统一的风险管理标准,避免同业恶性竞争,有效控制金融系统性风险。

(四)提高信贷风险溢出效应的预警能力

政府融资平台的快速发展可能带来钢铁、水泥等基础设施建设项目投入品的客户的产能过剩风险,监管部门应积极监控提醒并做好防范措施,弱化政府融资平台客户的信贷风险“溢出效应”。

(五)提高政府融资平台经营效率的分析能力

银行可通过财务数据的分析,积极关注客户管理经营成本变化,分析客户经营管理的效率,考察是否存在经营成本增长超过收入的情况,通过在全国范围内寻找类似样本,比较其经营效率是否有下降的现象,寻找经营管理效率变化的原因,从而提出整改建议,既可以为企业提供财务顾问服务,也可建议政府部门加强垄断企业的监管,从而有效的保障债权。