金融监管支撑范文

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摘要：通过对我国金融监管实践出现的问题进行法律分析，着重从完善金融监管法律体系，重构金融监管组织体系，建立健全行政执法监督机制，加强金融监管的合作与协调，充实金融法制机构等方面提出加强金融监管的法律对策。

关键词：金融监管；WTO；法制化

(一)当前我国金融监管的现状及法律成因

近年来，我国相继出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《金融资产管理条例》、《信托投资公司管理办法》、《金融违法行为处罚办法》和《金融监管责任制》等，依法监管工作取得了明显成效。中国人民银行金融监管实现了三大转变，即监管思想由单纯重视合规性监管向合规性与风险性监管并重转变；监管范围由市场准人转向包括市场准人、运营监管及市场退出在内的全程监管；监管方式由单纯运用现场检查转向现场与非现场综合运用。但是，目前的金融监管水平还不能完全满足我国金融业稳健运行和持续发展的需要。主要表现在：一是金融监管基础设施较差，影响了金融监管作为一个系统整体运作的效果。二是缺乏一个科学、高效运作的风险预警系统，难以全面、准确预测某一地区或一家金融机构早期出现的风险性苗头，往往不能准确、及时采取早期纠正措施。三是市场退出机制不健全。包括对有问题金融机构的定性缺乏量化判断标准、求助金融机构的条件不明确，缺乏金融市场、金融机构主动救助有问题金融机构的激励机制和规范、统一的市场退出程序。四是金融监管重实体轻程序，往往忽略当事人的听证等权利。此外，金融监管机关在收集证据等方面还存在一些问题。造成上述问题的原因主要是金融监管部门缺乏监管的法定权限；监管程序不规范和市场退出机制不完善等等。

1．金融监管主体的法定权责不明确

一是现行立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权规定过于原则，在监管实践中不具有可操作性。如《中国人民银行法》第32条规定：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查，检查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或降低存贷款利率的行为进行监管检查。”尽管《商业银行法》对其职权有所补充，但是在监管权力的运作上仍是缺乏详尽的规定。不利于其对不同种类的金融机构实施不同的监管手段和措施。二是监管主体行使监管职权的法律保障机制不健全。如在稽核检查监管权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的”、“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应处罚。三是法律法规未对监管人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能做出明确要求，降低了金融监管的有效性。

2．现行监管法律涵盖范围太窄

随着我国加入WTO和金融改革的进一步深化，银行持股公司很可能成为未来我国金融组织的通行模式。从防范金融风险的角度看，除了对市场准人过程中审查股东(或出资人)资格外，法律并没有授权中国人民银行对被监管对象的股东的财务状况进行监督和检查，中国人民银行也没有义务对商业银行及其附属机构实施并表监管。因此，现行的监管法律已不能适应综合监管的需要。

3．金融监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏

我国金融监管法制对市场准人监管，稽核检查监管、调查统计等监管手段较为重视，均将其纳入监管法制体系中，但对存款保险等监管手段未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白的状态。同时，我国的大部分基本法律对监管立法仅有原则性规定，但对以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过外部审计师对有关信息进行核实等方法的具体运用等方面均未上升到法制的层面。

4．金融机构内部控制和同业自律机制的法律规章欠缺

在内部控制机构方面，《商业银行法》设计了三个条文，但规定过于原则，尤其是未对内部专门性的稽核检查途径——审计予以规定，无疑大大削弱了该途径的有效性。另外，法律对于内部控制系统是否完善、有效的再监管问题未予重视，势必使该机制处于虚设的状态。在同业自律方面，银行同业组织及其自律机制在诸多国家和地区频受关注，香港的银行业公会便是成功的例子。而我国尽管组建了全国性的银行业协会，但是其地位和作用尚未在法律层面上予以充分关注。

5．金融监管的风险监管措施缺乏

目前，我国金融监管的警告、罚款、赔偿损失、取消高级管理人员任职资格、接管等强制措施，在实际执行中，罚款是用得最多的监管措施。从合规性监管角度分析，上述监管措施是必要的，也是适当的。但从风险监管角度分析，现行的监管措施往往起不到应有的效果。因为风险监管措施强调的是发现风险后如何控制风险、减少风险、增加抵御风险的能力，追究造成风险者的责任等。为此，国外监管当局的风险监管措施一般包括：谅解备忘录、限制高风险业务、限制机构扩张、限制分红派息、强令撤换股东和高层管理人士等。而我国现行的监管法律制度恰恰缺少这一方面的规定，由此也使监管当局陷入了监管措施不少，但真正管用的不多的两难境地。

此外，现行的金融监管法制在监管的程序性规定、适应金融国际化和相关的法律和政策配套等方面存在许多问题，也是导致金融监管效益低下的原因。

(二)加强金融监管的法律对策

1．完善金融监管法律体系，夯实监管法制基础

一是要系统清理现行的金融监管法律规定。要按照低层次的法律规定应服从于高层次的法律规定，不同的文件就同一监管事项做出规定的，只保留其中之一的原则，对所有含有金融监管内容的法规、规章和政策性文件进行全面清理，并使之合法化。二是要补充、制定新的金融监管法律规范。第一，要完善监管主体对金融业进行稽核检查的保障制度。对于非现场检查，尤其是需强制性报告的问题、程序和时间，法规须做出规定；月报表和附加资料、年度决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规定。对于现场检查，可借鉴外国的立法经验，赋予监管主体有不预先通知的绝对检查权，即一旦进入被检查银行，检查当局便可控制银行的一切资料和财产，以避免各种干预力量妨碍检查的进行。第二，要完善银行内部控制制度。我国应根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的建议，内部控制应从组织结构、会计规则、对资产和投资等方面来构建。第三，要规范信息披露制度。信息披露是风险监管的必要补充。当前，一方面应根据我国国情，要以法律的形式进一步明确规定有关金融活动信息披露的义务人、信息披露的内容和形式、信息披露的原则和标准。另一方面从立法上明确规定不披露的信息，如内幕信息等，从而保证政府和金融机构对金融市场实行统一管理和有效监管。第四，要进一步健全市场退出监管制度。相关立法应当包括以下内容：(1)建立存款保险制度，保证金融业安全进行市场退出。（2)通过金融企业的合并，增强其抵御风险的能力。(3)建立破产机构，逐步减少接管、托管行为的运用，消除产生系统性金融风险的潜在因素。(4)建立中央银行最后援助制度，即中央银行对仍有偿债能力但是无法从贴现窗口和货币市场的正常渠道取得资金的“问题银行”提供财政紧急援助，以解决其暂时的困难，避免因破产倒闭而带来的社会动荡。

2．重构金融监管组织体系，创造共同监管的法律环境

一是央行监管。中国人民银行要在实施金融监管过程中免受政府行为的牵制和制约，必须以一种超然的态度、客观公正的立场行使监管权。因此，可考虑改中国人民银行由国务院领导为直接受全国人大常委会的领导，并向其负责。在这方面，有些国家的成功经验可供借鉴。如《瑞典国家银行法》第一条规定：“瑞典国家银行是直属国会的官方组织”。第32条规定：“银行董事长接受来自国会，不接受其他人有关国家银行经营管理的指示。”我国目前按经济区划调整了人行分支机构的设置，也是有益的探索。二是社会监管。即由合法成立的并经中央银行认可的会计师事务所、审计事务所依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计，以便有关方面对其财务状况、经营绩效和风险程度等做出正确判断，并对其存在的问题进行审计监督。在当前，尤其要重视国家审计机构对金融机构的审计监督，并协调审计监督与央行监管的关系，分工协作并相互配合。三是行业互律监管。建议金融业尽快成立金融同业公会等类似组织，协调金融机构和中央银行之间的关系，并通过制定同业合约等实施行业内部和自行监管。四是金融机构自律监管。即金融机构要通过建立一整套内部控制制度，借以控制经营风险，提高经营效益，其着眼点在于保证金融资产的安全性和流动性，防范经营风险。实践证明，金融机构自律监管是抗御金融风险的基础和关键防线。特别是在当前金融工具不断创新，金融业务趋于国际化及资金调拨瞬息万变的情况下，来自外部的金融监管有时显得滞后。因此，全面强化并落实金融机构自律监管就显得尤为重要。

3．建立健全金融行政执法监督机制，实现对监管工作的再监管

要注意发挥内部监督、被监管对象监督和社会监督三个方面的监督作用，建立起三位一体的对监管工作再监管的组织体系。第一，要注意发挥人民银行内部监察、内审和法律事务部门的职能作用。监察部门要侧重对监管干部监管行为的公正性和廉洁性进行监管，定期向被监管对象了解监管干部的工作表现情况，发现问题，及时帮助教育和整改；内审部门要侧重对监管部门履行职责的监管，通过常规审计或专项审计，发现监管是否有失职、渎职行为，监督金融监管部门做到执法必严、违法必究；法律事务部门要侧重对行政处罚案件的个案监督，保证每一个行政处罚案件的合法性和适当性。第二，要注意发挥被监管对象的监督作用。除了由监察部门定期向被监管对象了解情况外，还要全面推行政务公开、公开政策法规、公开监督程序，主动接受被监管对象的监督。第三，要聘请一批社会监督员。发动他们对监管工作进行监督。为了使再监管产生实效，可将以上三个方面的情况纳入到对监管部门的年度目标责任制考核和对监管干部的年度行员考核中，实行奖惩挂钩。

4.加强金融监管的合作与协调，提高依法监管水平

一是加强金融监管的国际合作与协调。金融全球化是金融业务发展的最高形式。金融业务的全球化，导致金融业务不局限于某一国家或地区的范围，因此，以国家为单位的金融监管当局已经不可能对其境内的金融机构和金融业务实行全方位的监管。尤其是亚洲金融危机后，各监管当局才真正认识到，只有联合起来，划清监管职责，共同对金融机构和金融业务实施监管，才能保持国际金融体系的稳定和发展，也才能保自己的一方平安。因此，目前全球金融统一监管进程大大加快，以IMF和国际清算银行为主体的国际金融监管机构，针对影响全球化体系稳定的三大要素——银行部门、国际金融市场和市场支付及清算基础设施，分别建立了监管国际标准或准则。我国已经“入世”，理应适应金融监管的国际化趋势，第一，要与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，诸如在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同时，要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用。第二，要全面推行金融监管国际化标准，措施包括：健全信用评级机构及信用评定管理体系、规范会计、审计、律师等中介机构服务，运用现代化技术的金融监测预警系统和央行内外资统一监管体系等。同时，我国的金融监管法规立法和执法应更加公开化、透明化。二是金融监管部门要与证券、保险监管部门搞好沟通和协调。我国现行法律特别确定的分业经营和分业管理模式，随着加入WTO和国际混业经营的趋势，势必将受到影响。因此，金融监管机关和证券、保险监管部门应加强信息沟通，互相配合。当前尤其要注意银行资金违规流入股市，以避免出现新的系统性风险。

5．充实金融监管法制机构，提高监管人员素质

要通过法规严格规范金融监管人员特别是主要负责人对金融业务知识和技能的掌握和对金融法制及其实施机制的熟悉等要求，加快建立金融监管业务知识资格考试和职业道德评价等制度，使监管人员具有敢管、善管、恪尽职守，勇于同一切违法行为做斗争的品格。