农村金融深化政策范文

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摘要:我国农村存在金融抑制的典型特征,深化农村金融改革,加大金融支农力度,是当今中国的一项重要课题。本文试图从金融抑制角度分析目前我国农村金融体系存在的主要问题,并相应提出我国农村金融深化的政策取向。

关键词:金融抑制;金融支农;正规金融;非正规金融

一、引言

国外一些学者通过对发展中国家的研究发现,许多发展中国家普遍存在金融抑制现象。主要表现在:一些发展中国家为了早日推进工业化,政府往往对金融市场进行干预和抑制,包括实施低利率政策、普遍的信贷配给和明显倾向扶持行业部门及国有大型企业的选择性信贷政策。因此,经济学家建议,发展中国家应积极采取适合本国国情的金融深化措施,构建多层次农村金融体制,为农村经济提供有效的金融支持。

大多数学者的理论和实证研究表明,我国农村经济发展中也普遍存在金融抑制现象。而随着我国工业化、城市化进程的不断推进,农村金融问题日益成为影响着中国社会与经济稳定发展的重要因素。深化农村金融改革,加大金融支农力度,无疑是当今中国的一项重要课题。本文试图从金融抑制角度分析目前我国农村金融体系存在的主要问题,并相应对我国农村金融体制改革取向提出一些建议。

二、我国农村金融抑制的典型特征

从农村金融市场培育和发展的角度看,目前我国农村金融抑制的典型特征可以概括为政府失灵、市场失灵和功能缺失三个方面。

(一)政府主导下的制度安排导致金融供给不足——政府失灵

我国的农村金融制度安排一直以来是由政府主导的,即政府办金融的发展道路。国有银行、农村信用社等都是国家所有的金融机构,主要服务于尽快实现我国工业化、城市化的战略。在农村支持城市、农业支持工业、农民大量进城务工的现实影响下,农村金融市场随着环境的恶化和制度安排的先天市场条件不足而日益走向扭曲和衰弱,金融支持“三农”力度逐步弱化,金融供给严重不足。一方面,农村金融机构供给不足。近年来,国有商业银行开始从县域经济实行战略性撤退,纷纷撤并县及县以下分支机构。1998年至今,四大国有商业银行共撤并了3.1万个县及县以下机构(李勇、孙晓霞、陈景耀、韩向荣,2005)。作为开展政策性支农业务的农业发展银行则囿于粮棉油收购贷款,县域业务逐步萎缩。而前些年活跃于县域和农村地区的合作基金会等民间金融机构,由于经营不善、风险较大和管理混乱等原因被政府关闭或取缔。邮政储蓄机构只存不贷,没有信贷供给能力。因此,农村信用社成为信贷供给事实上的垄断者,农村金融市场的信贷供给严重不足。另一方面,农村资金严重外流。首先,受国有银行纷纷撤出及权限上收的影响,国有银行吸收的农村资金逐步集中到大、中城市。其次,邮政储蓄利用网点多、深入农村的特点,大量吸收农村储蓄并转存中央银行,导致农村资金大量外流。再次,作为农村金融服务主力军的农村信用社,经营出现非农化倾向,为追求利润最大化,许多资金流向城市。

(二)利率不能正常发挥资源配置作用——市场失灵

政府金融管制的一个重要方面就是利率管制,我国一直以来长期执行的统一利率管制不仅难以弥补农村金融机构的经营成本,再加上通货膨胀的影响,导致上世纪90年代中期前的实际负利率状态。90年代开始逐步推行的农村利率市场化改革试点,扩大农村信用社利率上浮区间,逐步放松的利率管制措施,虽收到一定效果,但单纯针对农信社的政策扶持并没有对农信社提高定价能力、改善经营机制产生积极作用。而且由于政策性业务和商业性业务混合,农信社缺乏破产约束,政府对农信社的支农贴息政策道德风险严重(谢平、徐忠,2006)。同时,由于对农信社实行差异利率政策,也导致国有银行农村分支机构生存更加困难继而纷纷退出。同时,由于邮政储蓄转存央行利率高于其他金融机构的政策倾斜,也成为农村资金通过农村邮政储蓄大量外流的直接诱因。总而言之,农村利率市场化改革方向并没有错,但选择性的信贷政策所带来的利率扭曲,事实上造成了当前农村金融市场的农信社垄断局面,且由于缺乏有效竞争,相应带来了农信社经营效益差、效率低下、成本高昂、道德风险严重的状况。

(三)扭曲的农村金融“二元性结构”——金融功能缺失

按照金融功能论的观点,金融功能相对于金融机构更加稳定,金融组织可以通过竞争的方式生存下来,从而发挥一定的金融功能(Merton&Bodie,1995)。而目前我国农村金融市场存在扭曲的“二元性结构”,一方面正规金融机构或大量退出、或经营效率低下,没有充分有效的竞争促进其发挥正常的金融功能;另一方面,作为非正规金融机构的民间借贷屡遭打击的情况,却长期存在,无法弥补了正规金融在农村金融市场的空缺。我国农村正规金融的功能缺失,主要表现为农村金融服务品种少、水平低、质量差。农村金融服务主要以存贷款为主,资金结算、银行卡、个人理财、投资咨询等中间业务开展很少,效率低下。如农村地区资金结算仍以现金为主,农村居民的银行卡持有量很少。另外,我国农村保险体系尚未建立,农村、农业保险服务几乎是空白。

三、我国农村金融深化的政策取向

(一)建立多层次的农村金融体系

我国农村金融体系存在问题的根本原因是政府办金融以及过度管制导致农村金融市场缺乏活力,因此必须对农村金融体系进行大的调整。总体而言,应在政府政策引导下,着眼于构建一个商业金融和政策性金融、合作金融相结合的竞争性农村金融市场。

一是充分发展商业性金融。重点是要在明晰产权的基础上,将农信社改造成为县域中小商业性金融机构,应该成为商业金融支农的主力军。因为从农信社改革试点情况看,农信社已不具备改造成为合作金融机构的可能性,而转为政策性金融机构则将与现有的政策性金融机构角色重叠,改制为商业性金融机构相对容易被接收和支持(李勇、孙晓霞、陈景耀、韩向荣,2005)。应该适当保持农业银行在县域的存在,通过市场细分、错开经营,在支持农业产业化龙头企业的大额资金需求方面确立竞争优势。同时,应考虑在加强监管、控制风险的前提下,鼓励在县域建立多种所有制的社区金融机构,大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。逐步在农村金融市场形成农村信用社、农业银行、小额贷款组织以及其他种类的金融机构合理分工、有序竞争的局面。

二是继续发挥政策性金融的积极作用。要对现有金融机构的农村政策性贷款业务进行整合,将现有的农村政策性贷款业务集中到农业发展银行一家专门机构。即拓宽农发行的政策性业务范围,解决农村金融市场贷款规模大、风险较高、回收期长,商业性金融不愿介入的大额资金需求问题;同时,应改进扶贫贷款贴息运作模式,建立农村扶贫小额贷款担保基金,解决农村金融市场贫困人口的小额资金需求问题。作为金融支农的重要一环,建立农业保险体系也刻不容缓。要采取自上而下与自下而上相结合的办法,逐步建立健全政策性的农业保险体系,地方政府主导设立政策性保险机构,中央政府设立再保险基金或再保险机构。

三是大力发展面向广大农户的合作金融组织。理论分析和国际经验表明,合作金融机构因自身制度设计的特点,使得为社员服务方面具有交易成本低、效率高的内生优势,在农村金融市场发挥着重要作用,在有的国家(如孟加拉国)甚至发挥着主导作用。因此,我国也应大力发展面向广大农户的合作金融组织。如由农户自愿发起的资金互助组织。这种资金互助组织(或称农民资金互助合作社)应是真正意义的合作制组织,社员之间互相监督,社员代表参与合作社决策,建立社员大会控制下的法人治理机构,有效建立其自我约束和自担风险的经营机制。

四是逐步规范和引导民间金融。民间金融存在有其必要性和合理性,加强对民间金融的合理引导和规范而非简单地清理打压已成为共识。规范民间金融的主要方向是引导其向正规化、合法化方向发展,通过给予金融机构的组织身份,明确设立条件,加强金融监管和自律,逐步将目前存在于农村地区的合会、基金会、互助会等民间金融组织纳入到合法化轨道中来,或转为小额贷款组织,或组建社区金融机构,或规范管理,防止高利贷、乱集资现象和携款潜逃等案件的发生。

(二)建立支农资金良性循环机制

建立支农资金良性循环机制,要从资金的回流、投入和上下联结三个层面着手。即一方面要引导县域金融机构吸收的资金有效回流农村,减少农村资金外流;另一方面要探索国家财政支农资金投入的新方式,增加农村资金供给;同时,还要探索建立政策性金融和合作金融、商业性金融,正规金融和非正规金融资金联结的方式和途径,增加面向广大农户的资金供给。

首先,要建立资金回流机制,主要是引导县域金融机构资金回流农村。我国应借鉴国际经验,制定社区再投资法,强制规定县域金融机构必须将吸收自本县内的一定比例的存款,用于在当地发放贷款,这包括全国性金融机构的县支行和农信社。同时,国家应积极引导邮储资金回流。政府可采取奖励或补贴等方式,采取自愿、互利和市场化的原则,加强邮储和政策性银行、小额贷款机构的合作,引导资金回流农村。在此过程中,国家可研究给予政策支持,鼓励邮储资金回流农村。

其次,要探索国家财政支农资金投入的新方式。可以借鉴美国的做法——其政府在合作金融机构建立初期,通过入股合作金融机构,为合作金融提供初始发展资金,扶持合作金融的发展;在合作金融不断壮大以后,不断转让政府股金,减少政府对合作金融的干预,最终实现合作金融组织的自主经营、自主管理。也可以考虑地方政府适当参股社区中小金融机构,扶持其发展壮大,积极将资金投向县域经济和“三农”。

再次,要建立正规金融和非正规金融之间资金的联结。在农村金融市场,正规金融资金充裕,具有规模经营带来的成本优势,而民间借贷等非正规金融直接面对广大农户和中小企业,具有信息优势,但由于仅以自身资金或集合资金放贷,资金相对短缺。建立正规金融和非正规金融的联结,是金融体系发展的一个有前途的战略(世界发展报告,1989)。通过正规金融将低价的信贷资金提供给非正规金融,即贷款给非正规金融组织,增加非正规金融的资金供给,可以改善广大农户和农村中小企业面临的贷款条件,提高农村金融需求的满足度(左臣明、马九杰,2006)。

(三)营造良好的宏观政策环境

在农村金融体制重构上,国家政策的引导和支持十分关键。应在保持宏观经济金融政策稳定的基础上,逐步消除对农业和农村金融市场的政策偏见,将对农村金融市场重构的干预重点放在机构改革的试点及提供良好的政策空间上,而不是直接的农业信贷补贴。要支持农村金融创新,允许地方政府发行专门用于农村交通和其他公共设施建设的债券。要放松利率管制,进一步扩大存贷款利率浮动范围,实现农村利率在宏观调控下的市场化,促进整个农村金融市场上资金实现最优配置。在监管层面上,对国有商业银行应该实行农村项目优先的原则,配以利率方面的优惠政策,形成资金往农村流动的机制;放松对农村金融机构的监管,允许私人资本参股农村金融机构,这将有利于促进农村金融市场的适度竞争,增加农村金融产品与服务的供给,对那些不吸收公众存款的贷款机构可以考虑引用不同于现有银行类机构的监管办法或条例。