谈金融危机监管体制的变革及启示范文

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一、独立机构监管模式的理论基础

（一）确立与发展

独立机构监管模式源于行政机构独立的理念，起源于美国。罗斯福时期，为实现有效政府的施政理念，实施“新政”，建立了独立行政机构。1935年，美国最高法院在“三权分立”理念的指导下，确认行政机构“独立”具有合法性。随后，金融市场的出现催生监管需要。美国继续秉承“分权独立”理念，设立与政府行政部门、立法部门、司法部门保持相对独立的专业监管机构，如美联储、联邦存款保险公司、证券交易委员会和商品期货交易委员会等。虽然上述机构未完全摆脱政府影响，但均有很强独立性。其他国家亦紧随美国步伐设立独立金融监管机构。20世纪80年代中期，欧洲一体化进程推动金融监管体制改革，核心内容之一便是引入独立监管机构。在定义“独立性”时，起初认为是“不属于传统政府体制组成部分”，随后变为“在行使职权时无需政府高级官员的批准或者同意，最后采用多元标准，即对其在体制、环境中的地位进行全面分析，以决定是否具备独立性。日本政府虽具有干预金融监管的权力，但实践中该权力很少被付诸实施。其他经历过金融危机的国家（如印尼、墨西哥和韩国）也纷纷加强金融监管机构独立性。国际组织亦提倡此模式。巴塞尔委员会将是否具有独立金融监管机构作为衡量一国银行监管体制是否健全的核心标准之一。国际货币基金组织则督促各国在金融改革中确立独立金融监管机构，并认为，虽然独立机构监管模式已在不少国家建立，但改革仍不深入，力度有待加强。因此，截至2008年初，独立机构监管模式已在全球范围内广泛采用。虽然各国监管机构的独立程度不同，职权范围、运作模式有异，但采用独立机构监管模式已成为共识，并被纳入金融监管体制是否健全的衡量指标，得到高度认可。

（二）制度优势

独立机构监管模式具有以下优势：

1.得以在专业判断基础上做出适当决策

合理的金融监管决策需考虑诸多专业性、技术性问题，所需专业知识较其他行业范围广、要求高，而政府人员一般不具备相应专业知识，因而无法监督决策的合法性及行为的适当性。而具有某一领域专业知识的人员往往可对该领域存在的问题做出科学决策。因此，由金融监管机构进行独立判断，既可保证监管效率，避免不当干预；也可保证监管有效性，实现监管目的。2008年之前的情况印证了上述理论的合理性。监管机构人员熟悉并掌握不同的商业模式、交易类型、合规机制及会计财务知识等；近年来的资产证券化进程涉及银行业、消费者保护、金融衍生品、破产法、公司法、证券业等多个交叉学科，对金融监管提出了更高要求；由于监管机构人员与专业金融人士间需要建立良好的沟通协作机制，因此具备一定的专业知识有益于信息共享、渠道畅通。这些情况均表明一个专业性、独立性的监管机构符合金融市场内在需求。

2.维持金融政策连续性，实现长期目标

银行监管独立前，政府人员可以干预货币政策。为获得选票或实现同盟者及支持者的短期利益，政府人员往往忽视社会长期利益，过度放宽贷款条件，任意调整存贷利率，从而导致通货膨胀等恶性后果。为解决这一问题，美国设立了独立的中央银行，较好地实现低通胀率目标，抵制利益集团的压力，实现长期经济增长。随后，独立金融监管机构的立法模式超出了银行业范围，在证券业、保险业等其他领域逐渐显现。维持金融政策连续性具有重大利益。从投资者角度着眼，若金融政策朝令夕改，则投资者必定疲于应付，合法权益无法得到有效保护，因而必须保证政府换届时主要金融政策的稳定。从金融机构角度着眼，政策可影响有关金融机构内部治理机制、产品设计销售、客户招徕等方面的法律和法规，保证其稳定性可节省金融机构为符合监管条件而付出的“调整成本”，集中精力设计出盈利性强、稳定性高的金融产品和商业模式。

（三）质疑及评价

在对2008年之前金融危机进行的历次反思中，理论界和实务界仅对监管机构的监管能力产生质疑，比如，有学者认为金融监管机构的政策是对自由市场的过度干预，还有观点认为金融行业中的某些利益集团实力强大，会发生“监管俘虏”现象。对于“独立性”则从未怀疑，反而认为监管能力低下源于独立性不足，因此应当继续加强，授予更广泛的职权。比如，2008年之前，美国国会多次修改银行法和证券法，授予金融监管机构广泛职权，即使安然和世通丑闻发生后，《萨班斯—奥克斯利法案》仍然加强证券交易委员会对公司治理机制的影响。但对2008年金融危机的反思则跳出了上述路径。独立监管模式不再被视为解决金融危机的“唯一方法”，而被视为危机爆发的“问题之一”。这一转变催生了加强政府参与机制的呼声。

二、金融危机对独立机构监管模式的挑战

（一）监管机构“集体失败”

此次金融危机影响多个金融行业。公众的关注、质疑与批评不再针对某一个金融监管机构，而是针对金融市场中的众多“监管巨头”，从而表明监管机构的“集体失败”。处于风口浪尖的是美联储、证券交易委员会和美国储蓄管理局。对美联储的批评包括：对金融机构的接管会导致道德风险问题，比如“太大不能倒”现象；对雷曼兄弟“见死不救”表明监管政策的前后矛盾,违反稳定性原则；美联储虽然享有国会广泛授权，但是并未完善投资者保护机制，因而备受诟病。同时，证券交易委员会对资本市场中的某些领域缺乏专业知识储备，颁布的程序规则存在不少缺陷。麦道夫骗局引起了人们对其监管能力的广泛质疑。美国储蓄机构管理局也成为众矢之的，原因在于，其在已意识到处于自己监管范围内的金融机构面临较高风险时，未采取有效措施；为了赢得“监管竞争”，增加注册费收入，甚至降低监管标准，因此《多德—弗兰克法案》撤销了该机构。此次危机也使公众对整个金融监管体系丧失信心。

（二）市场“自我调节”失灵

危机发生前，监管者对市场“自我调节”功效深信不疑，所以很少利用手中权力干预市场交易。这一态度导致了宽松的监管框架。金融机构难免抛弃审慎原则和自我约束机制，进入高风险投资领域。2008年之后，加强监管的观点逐渐占据上风。英国一项对金融服务管理局的研究报告表明，金融危机发生后，应当摒弃金融服务管理局“宽松”的监管模式，转而采取更加具有“侵入性”的监管理念。总之，此次金融危机中，市场“自我调节”机制的失灵已成为共识，更加严格的监管势在必行。

（三）“监管俘虏”现象

“监管俘虏”现象是指在某一行业中具有重要影响的利益集团可采取各种手段俘虏监管者，影响监管措施及监管政策，从而保证集团利益。监管机构人员通常具备专业背景，易于从行业视角看待问题，而非从投资者角度出发，从而造成保护力度不足。此外，由于金融机构可提供高薪职位，为维系这种“工作机会”，监管机构人员往往做出有利于金融机构的决定。同时，紧密连接金融行业与政府关系的“旋转门”制度，以及利益集团对监管机构的游说增加了“监管俘虏”现象产生的可能性。（四）“公众关注”问题金融监管问题起初很难引起公众兴趣，因为金融市场极为复杂，需要具备专业知识才能理解其规律。此外，投向金融市场的家庭收入只占小部分。但随着投入的增多、亏损的增加、市场的变动、政府的救市和媒体的宣传，金融市场吸引了较多公众注意力。此举迫使政府进一步采取应对措施，以实现民意。比如，美国国际集团（AIG）高管薪酬大幅上涨事件曝光后，奥巴马总统立即对此严厉批评，以疏导民众怨气。总之，公众对危机的关注推动政府加强干预，以此获得更多选票。

三、金融监管体制的域外变革特点

（一）域外变革概述

美国的金融监管体制变革具有“危机导向”的历史特征。《多德—弗兰克法案》的目的在于拓宽金融监管者（无论是政府部门还是独立监管机构）的监管范围，将此前排除于监管范围之外、但对金融稳定具有重要意义的机构纳入监管体系。该法案设立了金融稳定监管委员会和有序清算程序。金融稳定监管委员会决策体系中，财政部具有“一票否决权”，处于重要地位。委员会的任何决策，应获得2/3以上成员及财政部的同意。委员会采取紧急措施时，亦应获得财政部同意。作为委员会主席，财政部部长对非银行金融机构具有多方面监管权力。因此，作为政府代表的财政部无疑处于领导地位。有序清算程序中，财政部有权决定是否采取措施及采取何种措施。启动清算程序时，财政部处于领导地位并享有“一票否决权”；清算程序中，财政部有权对重要事项做出决定，如促成企业与破产金融机构的合并或收购、指定联邦存款保险公司或证券投资者保护公司作为接管人、通过纳税人基金提供援助、发行政府债券、决定增加对联邦存款保险公司的资金援助及援助的数额和利率等。英国最新《银行法》规定独立金融监管机构做出决策时应获得财政部同意，但并未规定同意的条件或标准，因此赋予财政部较大自由裁量权。德国2010年《银行重组法案》规定BaFin成为金融市场核心监管机构，但其出售破产金融机构资产时应事先与中央银行协商。若需要额外资金援助，则应获得“筹划指导委员会”同意，而该委员会由总理代表、财政部部长、司法部部长、经济技术部部长及各州代表等政府人员组成。法国金融监管权力被授予单一监管机构ACP(AutoritedeControlePrudentiel)。ACP有19位成员，其中政府指定14位。此外，法国财政部部长有权要求ACP对所做决议重新表决。ACP的制裁权力由专门委员会行使，其组成人员包括财政部指定的三位人员。因此，ACP的决策几乎都应获得财政部同意。西班牙政府于2009年设立银行业有序重组基金。银行寻求援助时，应向西班牙中央银行和财政部提交一份重组计划，而财政部对该计划享有“一票否决权”。若基金认为重组计划不具有可行性，则可在征得财政部同意后自行设计重组计划。丹麦金融机构的接管及破产清算需要丹麦财政部参与，其有权直接与金融服务监管局进行协商，选择更为有效的重组方式。丹麦同时设立金融稳定基金，由财政部管理和控制。

（二）特点

不同国家金融监管体制变革各有特色，但总体上存在共性，主要表现为以下四点：

1.深化政府参与程度

金融危机后，很多国家在改革进程中不约而同加强了政府参与程度。唯一例外是瑞士，但瑞士是联邦制国家，缺少将监管权力集于一身的政府部门，因此难以效仿其他国家的改革路径。此次变革中，财政部无疑成为最大赢家。很多国家立法授予本国财政部较大监管权力，不仅包括决定接管陷入困境的金融机构，还可指定或者解雇金融监管机构负责人。

2.拓宽政府参与范围

此次变革不仅授予政府部门在危机发生时干预金融监管的权力，更将范围扩大至金融机构日常运营。主要表现在监管决策权与审慎监管权。据此，政府部门有权决定金融机构的市场准入条件及审查资本充足率，推动行业竞争；有权检查金融机构运营状况（比如检查会计报表及日常交易记录），从而采取预警措施。此外，还可以做出监管决策（比如对银行进行并购重组或破产清算）及承担保证人角色（比如担保银行向存款人返还存款）等。

3.监管权力多样化

2008年之前，政府部门只能在金融监管中运用间接手段施加有限影响。但改革浪潮将政府部门由幕后推向前台，其被授予直接监管权力，比如，有权监督金融机构是否遵守审慎监管要求；有权宣告金融机构破产；有权监督金融机构清算程序等。虽然某些权力需要与金融监管机构分享，但更多权力则是由政府部门单独享有。有两项权力值得注意。一是决定接管金融机构，提供资金援助；二是做出监管决策时免受法院司法审查。第一项权力引起广泛争议，因为接管使金融机构“有恃无恐”，易引发道德风险。因此，以美国和西班牙为代表的国家规定政府在做出接管决定前，应首先要求金融机构在市场上出售其主要资产。但以德国和丹麦为代表的国家则规定政府部门有权决定直接进行接管或先在市场上出售资产。第二项权力则排除了司法干预。总之，在任何情形下，政府部门均有广泛决策权。

4.金融监管机构的合并、分拆与重组

金融危机发生后，监管机构进行了不同程度的整合。整体上看，只有少数国家对本国监管机构进行合并，即便如此，这些国家仍有部分行业处于多头监管之下。比利时和爱尔兰将本国多家银行业监管机构合并为中央银行，这一变革的最终结果是增强了政府对金融监管的参与。美国、法国等其他国家在进行合并时，都保证合并后的机构与本国中央银行之间互相独立。一些采取统一监管模式的国家则发生了分拆监管机构现象。最明显的例子是英国金融服务管理局被拆分为很多独立监管机构，其中一个是审慎监管局。该机构负责对银行业的审慎监管，对英格兰银行负责。然而，更多国家选择对本国监管机构进行重组，即形成新的监管机构。这些新机构满足了不同监管需求。一些是为处理与危机有关的各种问题，或为政府参与金融监管创造便利条件，比如西班牙的银行业有序重组基金，丹麦的金融稳定基金。另一些则是为了更好地进行系统性监管，比如美国金融稳定监管委员会。上述现象没有巩固金融监管机构的独立地位，反而成为政府部门广泛参与金融监管的便利渠道。政府部门利用这些新机构，保证其政策得以落实，从而影响金融监管体系，主要表现为政府部门对监管机构组成人员和政策制定具有更大话语权和决定权。比如，法国财政部现在有权指定ACP委员会中的大部分成员，而之前仅有权指定12个成员中的6个。西班牙和丹麦则将本国的金融监管机构置于财政部的控制之下。德国将其银行业监管机构由首长负责制改为委员会负责制，委员会5个成员中有4人来自联邦政府指定。因此，金融监管机构的合并、分拆与重组最终促使政府部门在金融监管领域中地位的加强。综上，政府部门在金融监管体制处于核心地位，主要表现为：第一，政府部门有权直接干预金融监管机构决策；第二，政府部门在金融机构发生危机及日常运营中，均可进行监管；第三，政府部门有权自行监管，选择适当监管机构，并免受司法审查。虽然，政府部门在监管中，应注意与金融监管机构充分沟通，但通过上文分析可知，政府部门才是最终决定者。

四、政府参与机制的风险防范

（一）政府参与机制的潜在风险

1.择机决策

“择机决策”与“相机决策”是两个不同概念。“相机决策”主要是政府运用财政政策工具调节经济的方式，即政府根据对宏观经济趋势的判断,有意识地通过主动变更政策工具来对经济施加影响。本质上是政府为增进社会整体利益而发挥主观能动性的宏观经济调控方式。而“择机决策”则是政府部门或个人为自身利益，选择特定时机做出调节经济的特定决策。其出发点是一己私利，而非社会整体利益。金融监管领域中，政府部门的人员受选民压力，不得不为了连任讨好选民。一项实证研究表明，政府人员在面对即将到来的大选时，会不遗余力讨好大多数选民，从而忽视少数选民利益。另有研究表明，经济状况较好时，现任政府人员更有可能获得连任。据此，政府人员为获得连任，有可能在大选前夕采取短期措施维持经济繁荣稳定，而不会采取对国家和金融行业更为有益的长期措施。由此可推断，政府应对金融危机所采取的措施取决于危机爆发与大选之间的时间关系。若金融危机爆发于大选前夕，政府人员为达到目的，有可能尽心尽力做出稳健、合理、有效的监管决策；若危机爆发于大选之前的较长时间或大选之后，则政府部门往往“隔岸观火”，怠于维护金融秩序，放任金融机构自生自灭。

2.公众反对意见

金融危机的爆发使公众注意到金融系统缺陷，丧失对监管机构的信心，同时对危机的影响程度和影响范围又持不确定和怀疑态度。在此情况下，无论救市是否真的有效，公众都可能阻止政府部门做出任何救市决策。两党制的政治体制中，政府救市时不但要说服自己的选民，同时还要与持不同政治理念的反对党达成一致意见。此次金融危机中，美国共和党与的支持者一致认为应当停止对银行进行救助。具体表现为声势浩大的占领华尔街运动及对政府救市的抵制运动。这一趋势反映出美国人对银行业的失望。由于政府人员普遍具有迎合选民心理，因此公众的反对意见对政府做出金融监管决策具有很大影响。一党制的政治体制中，执政党需要保持其执政地位，因此必须充分听取、考虑和吸收公众意见，特别是反对意见。因此，一党制国家中公众的反对意见同样可以对政府金融监管决策造成广泛影响。

3.游说影响

金融行业与政府金融监管政策具有千丝万缕的关系。一方面，政府部门为迎合选民，可能会牺牲金融行业利益获取连任机会；另一方面，金融行业亦在不遗余力地通过各种方式讨好、迎合政府部门。在政府参与金融监管日益明显的前提下，可以预见金融行业必将加强与政府部门的联系，从而影响监管决策出台。在此过程中，金融机构为获取政府部门支持，可以提供各种谈判条件，此现象对金融监管的影响不可忽视。比如，一些政府部门通过扩大或者减少财政赤字来寻求某一金融行业的支持与帮助，从而使该金融行业对国家政治决策享有更多话语权；再如，政府部门可以要求金融机构对国家大力扶持的产业提供各种支持，从而使其赚取丰厚利润。总之，由于政府部门代表不同团体的利益，因此在金融行业的游说下会为团体利益而出现“监管俘虏”现象，阻碍有效监管决策的落实，损害金融系统稳定性。

（二）政府参与机制的良性效果

1.增强政府在金融监管中的话语权有助于平衡各方利益，增进社会福祉

此次金融危机中，为防止金融机构破产给公众带来损失，美国的监管部门———比如财政部、美联储、联邦存款保险公司———投入数万亿美元用于拯救陷入困境的金融机构。根据民主政府理论，用纳税人的钱救助金融机构及其债权人，必须强调政府部门的责任制和合法性依据。在独立机构监管模式下，做出监管决策的权力集中在少数监管机构手中，其仅关注金融行业自身利益。而现代政府部门的成员由选民选举产生，代表不同选民团体利益，因此在做出决策时必须协调平衡各选民团体利益。这就需要政府部门在遵循“多数决”原则的基础上，将监管决策与选民利益紧密结合。在金融监管中赋予政府部门更多话语权无疑有助于实现此种平衡，从而增加社会整体利益、促进社会整体发展。此外，由于政府部门遵循“多数决”原则，可以使公众相信政府部门在做出决策时代表了多数意见，减少决策实施的阻碍。这些特点使政府部门在做出影响范围大、干预性强的监管决策时具有合法性依据。同时，政府部门有严格的层级制度，并且有政治责任作为层级制度有效实施的后盾，有助于防止寻租。因此，为促使金融监管决策能够保护和提升更多人的利益、满足和协调不同利益主体需求，扩大政府部门在金融监管中的参与程度不失为一种良策。这种“政府控制模式”在学术界也得到了响应。

2.增强政府在金融监管中的话语权有助于提高决策效率

独立金融监管机构的权力限于特定行业，这使得监管机构在救助陷入困境的金融机构时捉襟见肘，甚至出现“拆东墙补西墙”的局面。比如，为救助某一陷入困境的银行，独立金融监管机构可能会放松对该银行某一金融资产的会计要求。在混业经营背景下，某一金融机构的风险源于不同行业，但由于监管机构职权受限，协调机制欠缺，彼此做出的决策冲突、重复现象频生，无法形成监管合力。与独立监管机构相比，政府部门可在更广泛的领域内实施监管权力。第一，政府部门可利用很多监管机构无法使用的政策工具，比如调动警力、动用储备资源或者与外国政府进行谈判。第二，由于政府部门对很多金融交易行为均有权监管，因此具有更多与金融机构“讨价还价”的资本。比如，在金融机构陷入困境时，为尽快促使机构合并，政府部门可以放宽反垄断审查标准。正是这种灵活性和影响力，使政府部门得以有效解决问题、防止金融系统崩溃。

(三)政府参与机制发展前瞻

在政府参与金融监管的背景下，择机决策、公众反对意见及金融行业游说确实会对政府有效监管产生负面影响。但从目前主要国家的金融监管体制变革来看，增加政府在金融监管中的参与度已是大势所趋。因此，应当着眼于政府如何更好地发挥作用，实现制度目的。实际上，政府参与金融监管的主要途径是救助陷入困境的金融机构。此时，政府的地位类似于普通投资者。原因在于，政府将纳税人的钱投向金融机构，本质上与投资者将自己的钱投向金融机构并无区别。二者都需要对金融机构的金融产品进行风险评估，并且预测投资收益。但与普通投资者相比，政府又具有一定优势。主要表现为政府并不急于从此项投资中迅速获得回报。因此，政府采取救市措施注入资金后，可保持观望态度，一直持有金融产品直至金融危机影响逐渐消退、金融产品开始获利时，再行出售。所以，政府参与金融监管存在合理性。此举可以重建金融市场投资信心，保持金融市场稳定，促进金融市场恢复与转型。金融监管的理念在于“有效监管”。政府参与机制中，“有效监管”应当首先保证政府做出金融监管决策的目的不是获得即期回报，而是着眼于长远的金融稳定与市场发展。政府在做出决策时，需要投入大量资金，以较高价格购买金融产品。金融市场的不确定性使这些资金面临无法收回的风险，从而使做出决策的政府部门及人员面临政治责任压力。因此，政府救市应当在专业的金融监管机构帮助下，排除负面市场信号的影响、忽视市场的低收益率、关注金融系统的未来预期。由于这些因素均需较长时间予以验证，所以决策者必须关注长期效果。同时，还应当明确“问责制”，保证政府部门在做出决策的任何阶段有理有据，预防滥用财政资金。有观点认为，问责制的前提是对政府概括授权，采用“商业判断规则”作为判断政府是否滥用权力的标准，并从角色承担、说明回应、责任追究三个方面定义问责制度。本文对此深表赞同，该观点突破了传统责任制的禁锢，符合金融监管领域专业性高、易变性强的特点。因此，对政府做出的监管决策而言，应在程序正当基础上，以长期效果判定决策的合理性、合法性，而不能仅关注短期效果。

五、启示

长期以来，西方国家遵循“自由市场理论”，强调“看不见的手”在市场调节中的作用，注重市场本身应对金融危机的能力。然而，2008年金融危机后的一系列金融监管体制变革日益强调政府的作用。“凯恩斯理论”和“看得见的手”重登历史舞台。这一趋势值得注意和深思。中国在改革开放前奉行计划经济体制，过度强调政府在市场中的作用。近年来，随着“建设社会主义市场经济体制”目标的确立，政府出台多项措施“简政放权”。但是，政府干预过多、市场自由度不高、行政程序繁冗、市场效率低下等问题依然存在。十八届三中全会《决定》明确指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。因此，正确协调政府与市场关系，明晰政府参与和市场调节之间的界限，对于中国经济体制完善、经济制度发展、经济法治健全具有重要意义。金融行业具有专业性、灵活性和创新性等特点，是促进一国经济繁荣、提升消费信心的催化剂。因此，应当保证金融市场自由发展、鼓励自主创新、避免不必要的管制和干预。但金融市场的风险性和传导效应又使得适当监管成为必要。在“管”与“放”的背后，体现出“政府”与“市场”的平衡关系。西方国家金融监管体制变革中呈现出“从独立机构到政府参与”的趋势对中国金融监管体制发展具有重要借鉴意义。第一，西方国家在长期强调市场作用后，面对新形势、新情况，及时做出调整，重视政府对经济发展的积极作用，并迅速将其付诸实践。中国也应当审时度势，以自我否定的精神和壮士断腕的勇气予以应对，进一步削减政府干预，充分发挥市场调节作用。第二，西方国家在强调政府参与金融监管时，采取一定措施预防政府出现脱法行为。由于不同国家的文化渊源、政治体制、经济制度和道德观念存在差异，完全照搬国外模式既不可能、也无必要，但我们应当以海纳百川的精神吸收其精华，并建立一套符合国情、贴近现实的“文官制度”和“政府调控模式”。在此基础上，未来的金融监管体制变革应从“创新求变”和“制度完善”两个角度寻求突破，以期更好的为经济发展服务。

作者：杨光单位：中国人民大学