浅谈金融监管的欧洲经验范文

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监管机构希望维护金融系统稳定，防范系统性风险，保护消费者权益，因此监管模式如何设计非常重要。然而，无论是釆用哪种金融监管模式，都无法预料金融科技在近年来的迅猛发展及其带来的冲击。2019年两会期间，人大代表、中国人民银行金融稳定局局长王景武建议试点推进“监管沙盒”机制，同时肯定了金融科技对于提升金融服务质量、促进金融创新发挥的重要作用。人大代表、北京市人大常委会副主任闫傲霜则向大会提交了《关于加强金融监管立法的建议》，建议从法律层面赋予地方政府金融监管和风险防控立法权。他指出因为法律依据的不足，地方政府对一些明知有风险或可能存在非法金融活动的行为无法及时有效的制止，缺乏监管权限而无法对监管对象形成约束。全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希则认为可以通过金融科技解决中小企业融资难和融资贵的难题。

上述情况说明金融科技已经深入到经济生活之中，我们能否对其进行很好的监管直接关系到后续是否会出现互联网金融这样的风险。实际上在互联网金融专项整治过程中，监管取向也在不断变化。正如中国社科院金融研究所法与金融研究室副主任尹振涛所言，互联网金融专项整治是一种运动式的监管方式，并非一个长效化的机制。一是补充之前的监管漏洞和空白；二是监管在逐渐加强，行业在摸索的同时，监管机构也在摸索如何更好地管理互联网金融领域。金融科技不仅包含之前的点到点技术，更包含了大数据、分布式账本、人工智能、云计算等重要领域，对金融机构本身及其业务的冲击远比互联网金融带来的冲击更大，如果我们的监管思路还停留在现有阶段，或者只是引入一些类似“监管沙盒”这类的舶来品，而不能从根本上理解并将其植根于我国现有的监管环境，那么其带来的危机爆发或许会带来系统性金融风险。此外，后续随着技术进步，会不断出现金融科技之类的技术，冲击金融的方方面面，那么如何应对类似金融科技这样的技术进步带来冲击呢？这需要金融监管模式具有普适性和拓展性，普适性要求对于“万变不离其宗”的金融产品能够通过表象而明白其监管归属，拓展性要求对于新的边缘结合的创新能够让监管模式有相应的变化而将其纳入监管体系。英美金融监管的顶层设计目前英美的监管体系存在典型的特征，并且两者并不相同，但是就监管效果看，两者在普适性和拓展性方面都能满足应对金融科技冲击的挑战。英国目前是典型的“双峰”体制，即“一峰”监管机构负责审慎监管，维护金融体系的稳定和金融组织的平稳运行，“一峰”负责行为监管，推动金融市场公平竞争和保护消费者权益。隶属于英格兰银行的金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA）分别履行宏观审慎管理和微观审慎监管职能；金融行为监管局（FCA）取代金融服务管理局（FSA），负责监管所有金融服务行为；审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）接受金融政策委员会（FPC）的指导建议。美国的金融监管设计更多依赖与法律体系而不是顶层设计。

美联储拥有诸多监管职能，对系统重要性金融机构均有监管；金融稳定委员会负责制定统一的监管标准，着重解决金融机构之间的发展与协调问题，维护金融机构发展的稳定性；联邦保险办公室，加强对保险公司的监管。此外还有证券交易委员会（SEC）负责对所有涉及证券业务的监管。美国监管的特点不是以机构为核心，而是以法律为核心。监管本身也不是一直严苛，而是着眼于实际情况可紧可松，例如2017年2月美国就简化了《华尔街改革与消费者保护法》，：2018年形成新的《经济增长、放松监管和消费者保护法》。英美金融监管模式设计的逻辑英美两种不同监管模式来源于两种不同的监管理念，现有的监管体系实际上是这两种理念的不断更新，一种是罗伯特莫顿1995年提出的功能性监管，另一种是迈克泰勒同年提出来的双峰监管。莫顿的监管理念源于两点，一是金融功能比金融机构更加稳定，金融本质变化较少并且不受地理政治等影响；二是竞争本身会使得金融机构的结构不断变化以提升效率应对竞争。泰勒的双峰监管模式则是基于央行在保护金融系统和保护消费者利益时有“利益冲突”，同时非银行金融机构已经和银行同等重要。这两种不同的监管理念其实体现了金融监管变革的两个维度，一是法律体系的变化，二是监管模式的变化。美国的监管方式并没有以追求创新的监管模式为主，而是在修改法律体系的基础上按照功能性进行监管，只是没有原来那样强调分业经营分业监管。而英国对于监管的变革多看重监管模式，因此才在2008年金融危机之后才陆续推出《银行法》和《金融服务法案》。虽然这两种监管模式的形式不同，但是落脚点都是一致的，即防范金融风险和保护消费者合法权益。早在1998年波特等人就证明了普通法国家（美国、英国）给予投资者的法律保护高于民法国家（德国、法国、北欧国家）。功能监管更能抓住金融产品的本质，在法律定义清晰的情形下，具有非常强的操作性，并且金融本质不会随着时间和产品形态的变化而变化，因此更能保持稳定。

例如，美国证券交易委员会2018年ll月8日公布了对EtherDelta创始人ZacharyCoburn的处罚决定，EtherDelta是ERC20代币线上交易平台，Coburn被控在该平台上进行未注册的国家证券交易。Coburn同意该调查并支付30万美元的赔偿金加上13，000美元的判决前利息和75，000美元的罚款。这是美国应对金融科技冲击的典型例子。双峰监管很好的解决了监管机构对金融机构保护和对消费者保护之间的冲突，并且在对消费者保护上面出现了重大创新，即“监管沙盒”。这也是双峰监管国家对于金融科技冲击的应对措施。监管沙盒一方面让所有金融科技企业都可以存活，而不需要考虑是否与现有法律冲突问题，另一方面又将其对经济和消费者的冲击限制在特定的范围内，达到试验目的，而不会因为没有预料到的风险使得消费者遭受巨大损失，形成对整个金融系统造成冲击。我国监管模式的顶层设计我国的监管正趋向于准“双峰”体制。监管体系的重大变革在于2017年成立的国务院金融稳定发展改革委员会（以下简称“金稳会”），金稳会是国务院统筹协调金融稳定与发展的议事协调机构，承担了“协调统筹金融监管重大事项”等重要职责。2018年初又合并了银监会和保监会，并且将原银监会和保监会具有的制定金融监管法律法规草案之职权划归中国人民银行。加上成立于2012年的原一行三会的金融消费者保护局，我国的目前的监管已经是准双峰体系了。然而，就监管目的而言，我们对于消费者保护的力度明显有没有对金融稳定的维护力度强，这从机构上没有看到相应的可以和金稳会或者央行职责相媲美的机构得到验证。

我国金融监管模式的可能问题与改进建议在现有类似“双峰监管”模式下，我们认为架构本身的并不会必然决定监管效果，因为监管理念的落地需要微观基础的支撑。我们之所以没有办法在新生事物出现之际直接将其纳入监管，或者按照我们经济特区的方式提出“监管沙盒”，就在于我们对于金融监管本身的认识还没有到位，并且我们的法律对于某些概念的定义不够具体，也没有抓住事务的本质，因此无法适用于本质相同而形式不同的金融产品。第一，金稳会作为统筹机构，自然负责全局，如果不能让金融消费者保护局与央行职能相对独立的话，意味着对于消费者保护依然没有得到足够重视。而双峰监管本身就是基于对消费者保护而区分的，如果消费者保护不能提到和防范系统性金融风险齐平的地步，那么双峰监管不过是流于形式。因此我们建议在看重金融机构的利益和防范金融系统风险的同时，把消费者利益放到同样高度，只有保护消费者才是应有之义。第二，我国现有法律对于金融事务的定义是不完整的，并没有抓住金融的本质，例如国内证券法对于证券的定义和美国证券法对于证券的定义，就可以看出来我们对于什么是证券的认识还处在非常低级的状态，因此无论后续是否调整监管框架，或者更换监管方式，都需要不断完善和细化现有法律，尤其是对金融事务的详细完备的定义，这样才能让我们的监管适合我国国情，否则监管模式的不断变革只会让经济行为人更加无所适从，甚至阻挠技术进步。简而言之，忽略法律基本定义和完善，一味追求顶层设计，必然是舍本逐末，再好的监管理念也无法具体落地。第三，我们很早就开始“经济特区”的试验，但是“监管沙盒”这样的监管创新却不是我们先提出来的。监管机构对于很多创新要么不知所措，一味放纵，要不直接封杀，不给任何机会。如果我们能够建立类似“监管沙盒”这样的对于创新容忍机制，一方面可以鼓励创新，另一方面又不会造成严重后果的“试验田”，无疑可以一方面让新的技术应用不受到干扰，让现有的金融机构能够大胆釆用降低成本提升效率，另一方面可以在该技术应用之初就能够判断其业务类别以及监管归属，不会出现多头监管或者无人监管的状态，也不会因为任何新技术的出现而出现“兼容性”问题，从而降低政策未知风险，可以让市场对于监管形成良好预期，保证新兴技术以及投资能够平稳发展。

作者：李达 刘勇 单位：中国社会科学院数量经济与技术经济研究所