本轮危机前后金融监管论文范文

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一、本轮危机爆发后美国金融监管体系的重要改革

2010年7月，美国总统奥巴马签署《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（下称《法案》）。其全文848页，共16章，被认为是二十世纪三十年代经济大萧条以来最全面、最严厉的一部金融改革法案。法案公布后，美国金融监管框架的主要改变包括：设立金融稳定监督委员会（FSOC），以促进监管信息共享及监管协调。由美联储负责监管金融控股公司和系统重要性非银行金融机构；在美联储下设金融消费者保护局（ConsumerFinancalProtectionBureau，CFPB），集中行使此前分散在美联储、OCC、联邦贸易委员会等机构的消费者保护监管职权；在财政部下设联邦保险办公室（FederalInsuranceOffice，FIO），负责与各州保险监管机构协商国家层面的保险问题，并协调国际保险事务（见图2）。

（一）建立金融稳定监督委员会，加强系统性风险监管为了识别并对系统性风险实施有效监管，美国在联邦层面设立了金融稳定监督委员会（FSOC）。委员会由10个拥有投票权的成员和5个列席成员组成。拥有投票权的成员包括9个联邦监管机构的代表和1个拥有丰富保险知识的独立成员组成（独立成员由总统提名，并需经参议院投票通过）；列席成员主要发挥顾问作用，任期两年。FSOC的主要职能包括：认定具有系统重要性的金融机构并将其纳入美联储的监管范围；认定具有系统影响力的支付、结算、清算系统和金融市场设施；可建议监管机构对具有系统影响力的金融机构实施更高标准的监管；若某家金融机构的经营活动对美国金融稳定造成严重威胁，FSOC可对其实施强制分拆。

（二）银行业监管改革一是对联邦层面上的银行监管机构进行了撤并。撤销储贷监管署（OTS），将其并入货币监理署，部分职能归并到存款保险公司和美联储。二是改革存款保险制度，扩大联邦存款保险公司的监管权。在新法案中，FDIC对州一级资产规模小于500亿美元的银行、储贷机构等执行监管权；对系统重要性非银行金融机构及大型银行具有后备检查权，可实施特别检查，对存款类金融机构可实施强制性执行措施；存款保险基金的最低目标储备率由1.15%调整为1.35%，单个储户的存款保险限额由10万美元永久提高到25万美元，并且追溯到2008年1月1日；保费的计征基础调整为总资产。三是进一步加强了美联储的银行监管权。完整保留了美联储对银行业的监管权力，将储贷控股公司纳入了联储监管系统；对所有资产规模在500亿美元以上的金融控股公司、非银行金融机构和外国银行实施监管，同时对这些机构征收监管费用。四是制定并实施“沃尔克规则”。2013年底，在经过多轮博弈后，美联储、联邦存款保险公司、商品期货交易委员会、货币监理署和证券交易委员会5家联邦金融监管机构联合了“沃尔克规则”的最终条款，确定该规则将于2014年7月21日正式生效。其主要内容包括：限制银行的自营交易，商业银行投资私募股权基金和对冲基金的规模必须低于银行自有资本和基金所有者权益的3%；单个金融机构不得通过兼并或收购的方式使其负债总额超过金融体系负债规模的10%；商业银行可以继续从事市政债和机构债券交易，可继续保留汇率、利率掉期等衍生品业务，但能源、农产品掉期等业务必须拆分到其附属公司。

（三）证券业监管改革着重加强对信用评级公司的监管。在SEC下设信用评级办公室，拥有对信用评级公司的处罚权；SEC至少每年要对全国认可的信用评级机构（NRSRO）进行一次全面审查，并将审查结果向社会公众公开；NRSRO应定期披露其在评级过程中所运用的方法和模型；评级公司在评级过程中由于自身搜集、分析数据出现错误而误导消费者，必须承担专家责任；降低评级公司和被评级机构之间的利益相关度，增强评级公司的独立性；评级质量长期低劣、忽视职业操守的评级公司将被吊销营业执照。

（四）衍生品监管改革将对冲基金、场外衍生品和私募股权基金等机构纳入监管范围，增强衍生品交易的透明度，同时建立问责制度；授予证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）更广泛的监管权力，对逃避清算要求和帮助客户欺骗公众或第三方的主体进行加倍处罚；华尔街大型投行必须剥离信用违约掉期（CDS）等高风险的衍生品交易；对专门从事衍生品交易的公司提出明确的保证金、职业操守和交易记录等要求；私募基金和对冲基金投资顾问必须到SEC注册，并定期向SEC报告资产组合和交易情况等信息；资产规模在1.5亿美元以上的期货公司要接受SEC的定期检查和监管，并需建立资产证券化风险共担制度，销售抵押贷款支持证券等产品的机构须留存至少5%的信用风险。

（五）保险业监管改革为加强对保险业的监管，在财政部下设联邦保险办公室（FederalInsuranceOffice，FIO)。FIO的主要职责包括：向FSOC提交具有系统影响力的保险公司名单，协调国际保险监管事务和联邦层面保险问题等职责。FIO并没有执法权，但它预示着美国保险业监管正从分散走向统一，联邦政府对保险行业的介入在逐步加深。

（六）金融消费者权益保护制度改革危机前，美国金融消费者保护的职责分散在美联储、SEC、OCC等多个监管机构手中。由于监管者的首要目的是控制风险，对任何可能引发风险的事件往往持保留态度，使得消费者保护流于形式。为克服此类内在冲突，《法案》决定由新设的消费者金融保护局（CFPB）集中行使金融消费者权益保护职责。该机构隶属于美联储，但具有较强的独立性，可以直接向总统报告，且预算独立。CFPB的主要职责包括：制定并执行反欺诈和不公平行为的规则；对向消费者提供按揭贷款、信用卡等金融服务的金融机构实施行为监管；加强消费者金融教育，规范销售和放贷行为；适当提高投资门槛，保证私募股权基金和对冲基金只销售给对风险具有识别和承受能力的消费者；制定全国通用的住房抵押贷款最低标准，要求放贷机构对借款人的信用历史、收入水平和就业状况进行全面调查，确保借款人具有偿还贷款的能力。

（七）美联储体系改革美联储的金融监管权力从多个方面得到了加强。在宏观审慎方面：明确赋予了美联储维护金融稳定的职责，可以根据FSOC的要求或者自行制定对系统重要性金融机构的监管标准，并定期开展压力测试；有权对所有系统重要性金融机构行使检查和处罚权，并对其重大兼并或收购行为行使批准权；在获得FSOC三分之二多数支持的前提下，可以限制或拆分对金融稳定造成威胁的大型金融机构。在微观审慎方面：进一步加强和扩大了美联储原有的监管权力，将资产规模超过500亿美元的非银行金融机构、储贷控股公司等纳入其监管范围；美联储不但可以在控股公司层面实施并表监管，还可以在必要的情况下对其证券业、保险业、期货业子公司进行直接监管。在支付结算系统方面：要求系统重要性清算、结算和支付活动以及相关的系统重要性金融基础设施（FinancialMarketUtilities，FMUs）接受美联储监管；美联储则在必要时可以向FMUs提供优惠贷款和贴现窗口等资金支持。

二、对我国金融监管体系改革的启示

（一）强化央行在宏观审慎监管中的作用本轮危机的爆发充分说明，仅有微观审慎监管不足以应对系统性风险。因此我国应加快构建宏观审慎监管框架，其中重要的一点是强化中央银行的宏观审慎监管职能。有效的宏观审慎管理需要对金融市场、宏观经济金融分析和支付结算体系有深刻全面的理解，需要能够获得金融市场的综合信息，并进行系统性风险的辨别和监测，而中央银行在这方面具有绝对的优势。同时，行使宏观审慎监管权也有利于中央银行更好地管理危机，使其能够准确地评估处在困境中的金融机构的状况和抵押品价值，更好地履行最后贷款人的职责；也有利于央行获得有关金融机构和金融市场的第一手信息，科学地制定和执行货币政策。

（二）扩大金融监管范围，避免监管真空金融监管应该覆盖所有具有系统重要性的机构、市场、工具和业务模式。在我国“一行三会”的监管模式下，传统的金融经营业态（包括银行、证券、保险和信托等）已经处于全面严格的监管之下，但对担保公司、典当行、小额贷款公司等准金融机构的监管则严重不足，而P2P、私募股权投资基金等，更是处于无监管的野蛮生长状态。上述问题如任其发展下去，可能对金融体系造成较大的冲击，严重时甚至会引致系统性风险。当务之急是要明确对此类机构的监管主体，遵循“谁审批、谁监管、谁负责”的原则，并由“一行三会”派员对监管人员进行专业培训和指导，建立有效的统计监测和风险评估制度，避免风险事件的发生。

（三）加强金融消费者权益保护力度随着经济的快速发展，消费者对金融产品的需求增长迅速，推动了金融业的快速扩张和结构优化。近几年，金融产品创新的速度日渐加快，产品变得愈发复杂，大大超出了金融消费者的认知范围，采用欺诈、隐瞒等手段侵犯消费者权益的案例屡见不鲜。我国目前还没有专门针对金融消费者保护的法案，《商业银行法》、《证券法》等对于消费者的保护规定流于形式，难以实际操作。此外，金融监管部门消费者权益保护的职责划分不够清晰，亟需制定和完善相关法律，确立各家金融监管者在消费者权益方面的职责。对此，可以参照美国的做法，由中国人民银行金融消费权益保护局统一行使金融消费者权益保护职责，以克服分业监管的内在冲突；同时，应构建争议解决机制，要求金融机构在向消费者推介金融产品时做到全面、充分、准确、透明，充分保障金融消费者的知情权，保证金融体系的健康运行。

作者：张伟单位：中国人民银行南京分行