合作金融发展中的干扰透析范文

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20世纪90年代后，发展中国家和新兴市场国家爆发的一系列金融动荡和金融危机使经济学界开始反省此种经济自由主义和金融自由化所带来的消极后果，同时注意到政府的适度干预对于金融市场稳健发展的重要作用。相对于发达国家，发展中国家的农村金融市场具有明显的更为严重的信息不完全与市场分割情形，二者导致的道德风险逆向选择现象在农村金融市场中大量存在，因而政府的干预是非常必要的，只是这种干预必须设计正确的方式与途径，否则便可能产生上述金融抑制的后果。对于农村金融市场的主体———农村合作金融，政府有必要给予积极的扶持，例如在财政、税收政策上给予农村合作金融便利和优惠等，这样能保护和支持合作金融事业的健康发展，从而更好地为农民和农村服务。因此，在国家干预和合作金融自由经营之间保持一种适度的均衡，是合作金融向纵深发展、长久不衰的关键。

政府在合作金融组织发展中的角色与作用

是否应当以及如何对合作金融的发展施加一定的影响?这一问题在国际上也颇有争论。争论的核心是:合作金融是否需要政府的管理和财政的支持;是否需要保护合作金融组织成员自主、民主的管理方式。从历史角度看，在世界合作金融运动的发展中，政府的角色演变可以分为四个阶段:

(一)中立阶段。合作金融组织之父许尔志的原则中有“实行自助主义，严拒政府补贴”的条文，国际合作联盟1937年在阐述“罗虚代尔原则”时，也着重强调“对政治和宗教的中立”，因此，在20世纪三、四十年代，多数政府对合作金融组织采取了中立的态度，既不加以干涉，也未给予鼓励，实施既不肯定也不否定的公共政策。

(二)扶持阶段。随着现代合作运动的发展，合作金融组织的规模越来越大，合作金融组织和政府逐渐意识到，彼此之间如果不合作将会使社会阶级矛盾加剧，合作对于合作金融事业的发展和资本主义经济体制的完善都有好处。因此，一些国家开始对合作金融采取积极的扶持政策，积极为其创造良好的法律环境，主要是制订合作社法或合作金融法，承认合作金融组织的合作地位，并为合作金融的发展提供一些法律和商业上的优惠条件，如减免税收政策、贴息政策等。

(三)参与阶段，随着合作事业不断发展，合作金融在国民经济中的比重逐步上升，政府便开始对合作金融事业的发展给予更多的关注。有些国家将合作事业视为经济和社会的重要部门，为了帮助合作组织健康运作，不但给予包括金融组织在内的所有合作经济组织法律和商业上的优惠条件，还从多方面参与合作金融组织的发展。如美国的农村合作金融组织是由美国政府根据不同时期农业和农村经济发展的特点，由政府临时直接出资支持，采用自上而下的方式逐步建立起来;德国以法律形式规定，政府可以在25%的范围内持有股份，德国州政府和地方政府在区域性中心合作银行、联邦政府和州政府在德意志合作银行均持有股份。

(四)调控阶段。在参与、扶持与保护合作金融组织自主管理权的政策冲突中，产生了第五个阶段，即通过法律、经济手段、行政管理手段等对合作金融组织的经营管理等实施宏观调控。目前美国和我国可以说都处于这一阶段。在不同的社会经济条件下，各国合作金融发展的方式不一，各国政策也呈现出不同的态势。然而随着经济全球化的发展、国际合作社运动的一体化以及国际非政府组织的壮大，各国政府对其在合作金融发展中的地位和作用逐渐达成共识:政府退出合作金融组织的管理和经营活动，减少直接的财政支持转为间接的财政支持，如由承诺亏损由国家负担，转变为提供贷款补贴等;政府通过设立独立的合作金融组织监管机构规范合作金融融资活动的开展;政府为合作金融的发展提供给一定的公共服务，比如信息公开和沟通，投资建立或鼓励私人资本投资建立小额融资信用担保机构，开展合作社教育和培训等。

政府对合作金融组织的支持方式

从目前各国政府对合作金融组织的支持方式来看，主要有以下几种:

(一)通过立法确立合作金融组织的法律地位

从立法来看，目前各国关于合作金融的立法主要有四种形式:一是专门立法，如日本的《信用金库法》，美国的《联邦信用社法》。二是将合作金融组织纳入专门合作社法内作规定，如《加拿大合作社法》。三是在民商类法规中将合作社作为特殊民事主体对其组织和行为进行规范，如意大利民法典。四是适用一般商事法律，没有建立完整的合作社法律体系。

(二)通过政府财政资金对合作金融给予支持

一是减免税收。世界各国政府普遍对农村合作金融组织实行优惠的税收政策。如德国的“法人税”税法规定，农业地区银行、互助合作金库、储蓄银行均为非征税法人。日本政府对包括农村合作金融组织在内的农协一直实行低税制。印度政府直接免除了合作经济组织所得税。菲律宾税法规定，不以营利为目的，没有资本股份的互助储蓄银行、开发银行、专为合作社社员服务的互助合作社也属非征税法人。

二是给予赠款、补贴。大致有以下几种方式:补助新成立的信用合作社;帮助业务不振的信用合作社进一步发展;在从事某些特别业务时给予鼓励，国家拨出专门资金为无息贷款提供支持;为举办信用合作教育所需要的费用提供支持。

三是降低存款准备金率。如美国联邦储蓄银行要求信用合作社缴存的法定准备金率比城市银行的低，信用合作社还可以自主决定存贷款利率。

四是给予贷款。如瑞典政府向信用合作社提供大量低息贷款。

五是直接投资。投资的方式主要是政府入股合作金融组织，可以是临时性，也可以是永久性的。

(三)建立完善的合作金融外部监管协调机制

当前，合作金融外部监管协调机制的典型代表主要有美国的“功能监管”型协调机制、日本的“相互配合”型协调机制。美国对合作金融的监管采取了不同于商业银行的监管模式，专门设立了比较健全的合作金融监管体系，包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团。这四种机构及其附属机构各自独立、职能各异，但目标一致，形成共同的以合作金融机构为服务对象的监管体系。德国的监管特色集中体现在德意志联邦银行和金融监管局两个权力主体对监管事务的分工和协调上，采取了一种单层两头式的综合监管模式。金融监管机构只设联邦一级，对各州金融机构的日常监管工作由德意志银行承担并向金融监管局报告。

(四)通过存款保险制度和紧急救援制度增加两级保护

一些国家通过建立存款保险制度和紧急救援制度，与合作金融组织的内部管理制度一起，形成了严格的三级保护网。作为第二级保护网的存款保险制度已经非常完善。美国联邦政府对合作金融的存款统一实行强制保险，具体业务由联邦存款保险公司经营的储蓄协会保险基金承担，并承担对投保合作金融组织的监督;德国政府对信用合作机构的存款实行自愿投保，不强制保险，其保险机构是行业组织的;日本的信用合作存款保险是国家强制的，保险机构是官民合营的，由政府、农林中央金库、日本银行、信用联社和渔业信用联社联合组成农业水产业保险机构。作为第三级保护网的紧急救援制度各国的具体实施办法不同，对于濒临破产的存款银行，有的国家由中央银行直接提供特别的低利贷款(如美国和意大利);有的国家由银行管理当局和其他商业银行联合建立特别机构提供资金援助(如法国和比利时);有的国家由存款保险机构出面提供资金(如日本)，更多的是由一个或几个大银行在官方的支持下提供支持。

能否恰当的处理合作金融与政府的关系，在很大程度上决定着合作金融组织是否能够长期健康的发展。合作金融组织要发挥其独特的资金融通作用，它必须有活力。要有活力，必须保持自身的自主性和独立性。从这个意义上讲，它是排斥政府干预的。但合作金融的天生弱质性又使得它的发展与壮大必须依靠政府的参与与指导。因此，为保障合作金融组织的长期健康发展，政府在合作金融的发展中应有所为有所不为，对合作金融的干预必须遵守“适当支持”原则，即坚持支持方式的间接性、支持时间的阶段性、支持对象的选择性。只有这样，合作金融组织的活力才会得到最大限度的张扬，它的作用才会得到最大限度的体现。

对我国发展合作金融的启示

综观世界各国合作金融的发展历程，结合目前我国发展实际，有以下几个方面值得学习和借鉴:

(一)重视立法，为新型合作金融组织发展提供良好的法制环境

法制和制度环境直接影响金融生态环境，有无专门的立法是衡量一个国家农村合作金融组织是否走向规范发展道路的重要标志。目前，德国、法国、美国、日本等地均有自己完善的合作金融法律体系，既有专门的合作金融法律，又将农村合作金融的运作融合到其它相关的法律体系中。这些国家在发展农村合作金融的初期，都很重视合作金融立法，通过立法形式对农村合作金融机构的法律性质、组织机构、管理体制、业务经营范围、社员权利和义务、股权设置以及审计制度等加以规范，不仅为农村合作金融事业发展提供了良好的法制环境，而且从法律上明确了农村合作金融机构的地位。具体而言，在立法形式上，各国的做法不尽相同。德国合作社立法采取综合立法模式，即对各种类型合作社统一立法，制定一部综合性的合作社法。而法国、美国、日本等国的合作金融法律是按照类别分别立法，即不同类型的合作社及合作金融机构适用的法律不同，权利义务也各不相同。

另外，我国台湾地区总体上属于综合立法模式，但由于其就信用合作单独立法，因此也吸收了分业立法的因素。在立法技术上，各国的合作金融法律都非常注重与民法、商法的协调。例如，日本合作社立法就多次提到民法、商法适用于合作社时应作的调整。这对于我国目前合作金融立法具有重要的借鉴意义。目前我国已经制定实施了《农民专业合作社法》。立法之初，鉴于信用合作的特殊性，合作社法未将信用合作内容收入其中。当前一些观点认为，应当着手进行法律修改，其中重要内容之一就是将信用合作写入其中。但笔者认为，信用合作具有与其他类型的合作社不同的特点，合作方式与利益分配方式也较其他类型合作社不同，将信用合作融入到统一的合作社法之中，难免出现以偏概全的可能。因此，信用合作以及农村信用合作金融法应与农民专业合作社法有相当程度的区别，其制定应广泛借鉴其他国家的经验，结合中国实际，尽快启动制定工作。

(二)适当干预，转变政府对农村合作金融组织的扶持方式。

合作金融的本质特征是互助，基本管理原则是民主自治。从前述讨论也能够得出:政府对合作金融组织的发展应当采取适度干预措施。政府的扶持和保护是农村合作金融机构进入良性发展的初始推动力，在市场经济背景下，农村合作金融组织因不以营利为首要目标，因此在市场竞争中处于不利地位，为了其更好的成长，不论是发达国家还是发展中国家，政府以不同方式、在不同程度上的介入都显得必要。德国的农村合作金融被公认为是成功的典范，其发展较早，也比较成熟，目前在德国已经形成了强大的合作银行体系，但是德国政府仍然采取融资、补贴和税收优惠等扶持政策保障其发展。法国政府则将合作金融业务与国家政策紧密结合，给予合作金融许多优惠政策，国家退出基层后，代之以长期资金融通为基层机构提供服务。

美国农村合作金融制度变迁具有很强的政策引导性，政府从一开始就介入了合作金融机构，通过入股合作金融机构为其初始发展资金，但美国政府在对经济活动进行干预的时候，很注意保持市场机制的作用，其农村合作金融组织的股份制特征非常突出。日本的农村合作金融体系建立之初也得到了政府的大力支持，具有很强的官办色彩。印度农村合作金融机构的显著特点是由政府发起组建，政府扶持力度很大，干涉较多。

从我国合作金融机构的发展来看，我国政府也介入了合作金融事业的发展，但是介入方式存在很大问题。中国农村合作金融机构的主要代表———农村信用社从一开始就是依靠行政力量组建起来的，但是中国政府并没有像国外政府那样功成身退，而始终掌握着农村合作金融机构重大管理问题的决策权，导致多年来信用社一次次改革均未成功破解满足农村金融需求的难题。另外，政府对农村合作金融的信贷和税收优惠政策不够。以近年来推动发展的农村资金互助社为例，全国第一家农村资金互助社吉林梨树百信资金互助社起起伏伏，前后出现了几次经济困顿、几近破产的状况。其余已经成功取得经营许可执照的资金互助社也有类似经历，这一刚刚起步发展的合作金融组织形式尚有巨大潜力待挖掘。因此，“区别化监管、针对性扶持”应是我国政府参与指导农村合作金融发展的一条基本原则。我国应建立有别于商业银行的税收体系，实行低税或免税政策，通过政策性银行为农村合作金融提供低息或无息贷款，加大对农村合作金融的补贴和支助。同时，对于新兴合作金融机构，政府应予以关注和研究，只要是能够服务“三农”发展，都应当予以引导支持，使其健康发展。

(三)建立完善的监管体制和有效的农村合作金融风险防范机制。

为了保障农村合作金融的安全稳健运行，防范经营风险，各国都建立了行之有效的监督机制。德国农村合作金融在监管体制上依托于联邦中央银行和行业审计，加上行业自律组织来约束合作金融机构的发展，国家干预少，甚至是农村合作金融存款保险国家也不强制而任其自愿。美国农村合作金融采取了不同于商业银行的监管模式，设立了专门的国家监管体系、强制存款保险风险防范体系和行业协会自律体系。法国和日本都是通过官办的合作金融管理机构依靠经济手段间接管理农村合作金融体系，对合作金融存款保险制度也是国家强制投保。

从目前我国合作金融监管体制建设来看，必须要进一步更新监管理念，实施发展、防险和创新并重的有效监管。从国际经验来看，有效的监管体系，不仅包括内部的稽核监督制度，更重要的是建立外部监督制约机制。因此，要积极促进建立全国性或区域性的合作金融行业协会，诸如2005年年底成立的中国银行业协会农村金融工作委员会，发挥行业监督的作用，以利于合作金融的规范发展。另外，为保护存款人利益，降低合作金融系统风险，提高公众对农村合作金融机构的信心，建立强制的存款保险制度和紧急救援制度等风险防范体系十分必要。

作者：刘媛媛单位：农业部管理干部学院