独立董事制度与公司财务监督范文

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证监会近期出台的独立董事制度，对改善公司治理结构将起到积极作用。从世界范围来看，财务监督模式包括监事会模式和审计委员会模式，但不混合采用。笔者认为，根据我国国情，“监事会＋审计委员会”模式可作为现阶段的一种选择。作为独立董事财务监督职能具体实现形式的审计委员会的引入，必将导致上市公司重构内部财务监督体系，形成分工明确的监事会、审计委员会、内部审计部门和财务部门、会计部门四个层次的完整体系。

一、独立董事制度与公司治理

独立董事制度是指在董事会中设立独立董事、以形成权力制衡与监督的一种制度。

独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。独立董事对上市公司及全体股东负责。从世界范围来看，独立董事制度与公司法系和公司组织结构相关。

（一）世界上的公司法系与公司组织结构。一般认为，世界各国的公司法可分为英美法系、德国法系、法国法系、德国法与美国法之折衷法系。公司组织结构有两种方式，单层制和双层制。所谓单层制，就是只有一个管理机关，即只有董事会而没有监事会；所谓双层制，就是有一个经营机关负责公司的商业经营和另一个单独的监督机关负责监督经营机关，即董事会和监事会双重机构。英美法系国家的公司组织结构实行单层制，德国法系的国家和折衷法系国家的公司组织结构实行双层制，法国法系国家的公司组织结构既实行单层制，也实行双层制。

组织结构无论是采用双层制或是采用单层制的公司，都形成了一套行之有效的权力制衡体制和监督机制。组织结构采用双层制的公司由监事会监督董事会。在公司组织结构实行单层制的情况下，管理机关内部成员作了区分，一部分是执行业务、从事内部经营管理的成员，称为执行董事或内部董事；另一部分是不执行业务、不参与内部经营管理的成员，称为非执行董事或外部董事（也称独立董事），专司监督之职。英美公司中执行董事和非执行董事的区分并不是法律上所作出的区分，而是在理论和实践中有此区分而被判例所承认。英、美国家在法律上虽然没有设立独立监事会机关的规定，但事实上已通过外部董事和独立审计人员发挥了监事会的作用。

（二）我国的独立董事制度。1999年3月，国家经贸委、中国证监会联合下发了《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》，要求境外上市公司设立独立董事。2000年9月，国家经贸委会同有关部门起草、经国务院同意并由国务院办公厅转发《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》，提出“董事会中可以设立非公司股东且不在公司内部任职的独立董事”。2001年5月31日，中国证监会《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见（征求意见稿）》，向社会广泛征求意见。2001年8月16日，中国证监会正式《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，标志着独立董事制度步入实施阶段。该指导意见指出：境内上市公司应当聘请适当人员担任独立董事，其中应当至少包括一名会计专业人士（会计专业人士是指具有高级职称或注册会计师资格的人士）。在2002年6月30日前，董事会成员中应当至少包括2名独立董事；在2003年6月30日前，上市公司董事会成员中应当至少包括三分之一独立董事。

（三）公司治理结构与独立董事制度。公司治理结构是一种制度安排，用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体——投资者（股东和贷款人）、经理人员、职工之间关系，并从这种联盟中实现经济利益。公司治理结构包括：(1)如何配置和行使控制权；(2)如何监督和评价董事会、经理人员和职工；(3)如何设计和实施激励机制（注：青木昌彦、钱颖一：《转轨经济中的公司治理结构》，中国经济出版社1995年4月版。）。资本市场中出现的一些问题使监管部门和广大投资者认识到公司治理结构改革的必要性。但如何推动公司治理结构的改革呢？监管部门近期推出的独立董事制度就是完善上市公司治理结构的一项重要措施。

独立董事制度在以美国为首的一些西方国家被证明是一种行之有效、并被广泛采用的制度。一般而言，独立董事制度有利于改进公司治理结构，提升公司质量；有利于加强公司的专业化运作，提高董事会决策的科学性；有利于强化董事会的制衡机制，保护中小投资者的权益；有利于增加上市公司信息披露的透明度，督促上市公司规范运作。

（四）独立董事制度的实现形式。独立董事制度的实现形式是指独立董事制度以何种方式落实，或者说独立董事以何种方式履行其职责。西方国家是在董事会下设立由独立董事组成或领导的专门委员会。这些专门的委员会有提名委员会、薪酬委员会和审计委员会，分别负责公司经理人员的提名、制定薪酬制度、代表董事会行使财务监督权。当前，在纽约证券交易所上市的公司中，100%有审计委员会，80%有报酬委员会，50%有提名委员会（注："AnalysisofResultsof1980ProxyStatement",Release,Disciosure,SecuritiesandExchangeCommission,No.34-17518,February5,1991.转引自公司治理（李维安等，2001）。）。

二、上市公司财务监督模式之选择

作为独立董事制度一种实现形式的审计委员会，在英、美等国家被证明是一种成功的财务监督模式。从世界范围来看，财务监督模式有以美国为代表的审计委员会模式和以德国、日本为代表的监事会模式。但一般来说，二者不同时采用（注：法国法系国家的情况特殊，这些国家的公司既采用单层制，也采用双层制，故实务中有公司采用监事会模式，也有公司采用审计委员会模式，但一家公司一般不同时采用监事会模式和审计委员会模式。），也就是说，采用了监事会模式的，就不再采用审计委员会模式；而采用了审计委员会模式的，就不再采用监事会模式。我国《公司法》明确了监事会的地位，是否有必要设立审计委员会？审计委员会是否符合我国国情？如果引进审计委员会制度，它的职责有哪些？上市公司又如何重塑财务监督体系？

（一）财务监督模式的国际比较

1、监事会模式。监事会模式是指在公司组织结构实行双层制的情况下，由监事会对公司管理机关实行财务监督的模式。世界各国的公司立法中，监事会的基本职责是对公司进行财务监督，但各国立法所规定的监事会的职责范围存在较大差异。

德国的公司组织结构是垂直型，即股东大会、监事会、董事会。股东大会选举产生监事会成员（注：根据德国《股份公司法》第101条，监事会成员由股东大会选举的监事，委派监事和职工监事组成。其中股东代表监事至少占一半。），监事会除了监督董事会之外，还参与决策管理。德国《股份公司法》规定：监事会可以任免董事会成员及主席，约束董事会成员的商业行为，决定董事会成员的薪酬，相当于董事会成员在法院内外代表公司。

日本的股份公司机关分为股东大会、董事会及代表董事、监事会，各机关的职责与我国相似，股东大会决定公司的基本事项，选举董事、监事；董事会及代表董事是执行业务的机关；监事会是监督经营的机关。监事会的具体权限《商法特例法》规定：(1)决定监察方法、调查公司业务及财产状况

的方法，其他有关部门职务执行的事项；(2)监事调查会计监察人（即独立审计人员——笔者注）的监察报告书及其他监察事项结束，应该报告于监事会；(3)监事会可以得到董事会的报告；(4)监事会得到会计监察人的监察报告之日起1周内应向董事会提交监察报告书；(5)监事具有参与选任或解任会计监察人的权限（注：末永敏和著、金洪玉译：《现代日本公司法》，人民法院出版社2000年9月版。）。

2、审计委员会模式。审计委员会模式是指公司组织结构在实行单层制的情况下，由审计委员会对公司管理机关实行财务监督的模式。审计委员会模式起源于美国，20世纪90年代在世界上许多国家和地区得到了发展。在美国《标准公司法》（注：美国没有全国统一的《公司法》，《公司法》分别由各州立法。但全国有一个《标准公司法》，供各州议会采纳，其本身并不具备直接约束力。）中没有设立审计委员会的条款，SEC非常支持建立审计委员会，但没有强制要求上市公司建立审计委员会。不过，纽约证券交易所(NYSE)于1978年要求每一家上市公司都必须设立完全由独立董事组成的审计委员会；1987年，美国国家证券商协会要求所有的纳斯达克(NASDAQ)上市公司必须设立绝大部分成员由独立董事组成的审计委员会。

在英国，《公司法》要求所有上市公司必须设立有非执行董事组成的审计委员会，就审计和控制中的重要问题进行磋商。在加拿大，1975年修订的加拿大商业公司法要求所有的股份公司都必须设立审计委员会，还要求经营信贷业务的企业设立审计委员会。在新加坡，根据1989年的《公司法》，所有的上市公司都设立审计委员会。在马来西亚，只有大银行和保险公司按照要求设立审计委员会。

世界上各国的审计委员会都要求完全由或大部分由非执行董事担任，其职责有所不同，但其基本职责都包括：(1)检查、复核财务报告；(2)与外部独立审计师协调，并评价其工作；(3)指导内部审计部门的工作。从审计委员会的发展来看，职责范围在不断扩大。

（二）我国上市公司财务监督模式之选择。从世界范围来看，财务监督模式有监事会模式和审计委员会模式。我国已经在法律和实务中明确采用监事会模式，在此前提下，我国上市公司财务监督模式选择的问题就变成了是否还应引入审计委员会模式的问题。

审计委员会模式是英美等国单层制组织结构公司独立董事制度下的财务监督职能的实现形式，审计委员会模式与独立董事制度紧密相连。有专家学者从法理上分析，独立董事制度是英美等国单层制公司组织结构的产物，引入独立董事的目的是为了监督、制衡执行董事，而我国公司采用双层制公司组织结构，这样，二者的职能是否重合？

笔者认为：在现行环境下和现阶段，“监事会模式＋审计委员会模式”可以作为上市公司财务监督模式的一种选择。其原因在于：

1、现行监事会模式不能很好履行财务监督职能。监事会能否很好履行财务监督职能，关键在于它的独立性和专业能力。

(1)制度安排上的缺陷。我国《公司法》第124条规定：（股份公司）监事会由股东代表和适当比例的职工代表组成。没有对监事会成员的会计专业知识作出明确的规定，同时，也没有监事会成员在不具备充分的财务会计专业知识的情况下可以聘请外部专业人士的规定。大陆法系一些国家的《公司法》规定可以聘请外部专业人士。监事会可以为此目的而委托某个监事会成员，或者为了某些特定任务而委托个别专家（注：卞耀武主编：《当代外国公司法》，法律出版社1995年4月版。）。在监事会成员不具备足够的财务会计专业知识，并且也不能聘请外部专家的情况下，是不能很好地履行财务监督职能的。

制度上的缺陷还体现在规定了监事会职责而没有赋予相应的职权。例如，监事会的调查权，即监事会对公司（含子公司）业务、财产状况进行调查，并可要求董事、经理报告公司营业情况的权力；监事会的公司代表权，即当公司董事、经理的行为侵害公司利益，并经纠正无效时，代表公司对其提起诉讼的权力。

(2)一股独大的客观现状。在我国，一股独大的现象会存续相当长时间。一股独大，从表决权来讲，按照现行的法律确实有可能产生不公正行为（注：周小川：《上市公司治理结构的改进》，《中国证券报》2001年5月31日。）。控股股东、董事会、监事会基本上是一家人，董事会和监事会也基本上由控股股东说了算，监事会怎么能“监事”自家人？

(3)监事会事实上的不独立。《公司法》中对监事会的独立性作出了许多规定。但在实际中，我国多数上市公司的监事会没有进入角色，绝大多数的监事不“监事”，对上市公司经营者的违法、违章行为，如虚假财务记录和报告、参与本公司股票做庄从而操纵股价牟取暴利、擅自扩大职工持股范围和数量、大股东长期无偿占用股份公司资金等往往默不作声。调查发现，不少上市公司的监事会主席由纪委书记或工会主席担任，监事往往是基层单位的负责人，在股份公司内部还是董事长、总经理的下级，这些监事又怎么能独立起来呢？翻阅一下报刊上的上市公司监事会报告，鲜有监事会不同意董事会决议的，这种高度的一致性究竟是这些监事会经过认真“监事”后得出的结论，还是根本就没有“监事”或根本不敢“监事”呢（注：目前，我国有的公司实行独立监事制度，我们认为，设独立监事效果不如设独立董事。）？

2、监事会与审计委员会的关系是财务监督不同层次上的互补关系。我国《公司法》确定了公司组织结构的四个层次：(1)股东大会——公司的权力机关；(2)董事会——公司的业务执行和经营决策机关；(3)经理——负责日常经营管理工作；(4)监事会——监督机关。在上面结构中，监事会与董事会是平行关系，审计委员会是董事会下属的专门委员会，因此，监事会与审计委员会分属于公司组织结构中的不同层次，监事会的层次高于审计委员会，更具有权威性。

审计委员会与监事会在职责安排和制度设计上，应该是互补的关系，而非重叠的关系，即使是重叠的地方，其侧重点也不同。监事会的职责侧重于检查公司的财务决策，即公司的资金调度、安排，利润分配、薪酬等方面；审计委员会的职责集中在财务活动的结果和会计审计方面，如复核公司财务报告、提请聘请会计师事务所、与之沟通并对其工作进行评价等方面，但也自然会涉及到公司的财务方面。

3、我国公司海外上市的需要。随着经济全球化，国际资本市场交流日趋活跃，我国有一些公司到纽约、东京、新加坡、香港等交易所海外上市。我国公司到这些证券交易所上市，就必须按照这些交易所的规定设立独立董事和审计委员会。

现代股份公司法的发展历史，反映了英美法系和大陆法系的相互影响。大陆现代股份有限公司组织机构的模式是在近代股份有限公司组织机构模式的基础上，经过引进英美法系公司法的董事会制度和自行改造而成的。我国股份有限公司组织机构采用的是大陆股份有限公司组织机构的模式，但大陆现代股份有限公司的组织机构没有引进独立董事制度。我国在借鉴国外成功的公司治理经验时，不要机械地认为我国引进的是大陆法系，而不吸收像独立董事制度等英美法系的成功经验，也不要因为国外没有这样的先例而不作尝试，而应根据我国经济发展的实际情况加以借鉴。只要独立董事制度能改进我国上市公司的治理结构，能提高上市公司质量，就应该借鉴！同样，在选择财务监督模式时，只要审计委员会模式能加强上市公司的财务监督，就应该引进。

三、上市公司财务监督体系之重构

证监会颁发了关于建立独立董事制度的指导意见实践中也有象中国石油化工股份有限公司等一批上市公司已建立了独立董事制度和审计委员会（注：中国石油化工股份有限公司不仅建立了独立董事制度，而且还引进了独立监事。《中国石油化工股份有限公司公开发行A股股票招股意向书（摘要）》，《中国证券报》2001年6月22日。）。在上市公司引入独立董事制度后，审计委员会作为独立董事履行其财务监督职能的有效实现形式，也必将纳入公司财务监督体系。这样，上市公司如何重构财务监督体系就成为摆在我国广大财务理论和实务工作者面前的现实课题。

（一）公司中的委托关系及财务监督体系的层次。在现代股份公司中，作为出资者的股东把资财委托给经营管理机关经营，股东与经营管理机关就构成了委托关系。委托关系不仅存在于企业所有者与经营者之间，还存在于公司内部的各个层面。在组织结构形式为双层制的我国公司里，一般存在以下四个层次委托关系。

在公司的组织结构中，与表1中的四个层次委托关系相应的四个财务监督层次，即对四个层次的委托关系进行财务监督的监督组织就构成了公司的财务监督体系。

（二）重构公司财务监督体系的原则

上市公司由于引入审计委员会需要重构财务监督体系。笔者认为，在重构财务监督体系时，应该遵循以下原则：

1、独立性原则。所谓独立性原则，是指监督者应该保持与被监督者的独立。独立性原则要求除了要保持形式上独立外，还要保持实质上的独立。所谓形式上的独立，是指对第三者而言的，即监督者必须是在第三者面前呈现出一种独立于被监督者的身份。所谓实质上的独立，则要求监督者在监督、检查被监督者、被检查者时，不偏不倚，保持独立的精神态度和意志。我们在重构财务监督体系时，特别要注意监督者与被监督者保持形式上的独立。

2、权力制衡原则。所谓股份有限公司组织结构的本质是：以企业所有权与企业经营权为基础，实行公司内部的权力分配与制衡，集中表现在股份有限公司的“民主型”（注：［日］大冢久雄，《株式会社发生史论》（下卷）。转引自股份公司组织结构的法系的实态考察与立法课题（王保树，1998）。）企业的特征。双层制公司中监事会的目的是为了制衡董事会，单层制公司董事会中的非执行董事是为了制衡执行董事。权力制衡原则要求我们在设计经济业务的制度安排时，应注意政策、程序制定者、执行者和监督者之间三者的权力制衡关系。

3、成本效益原则。监督体系的重构是一种制度安排。任何一种制度安排，只有当它带来的收益超过它的成本时，才有价值。财务监督的收益是指如果不建立、健全或不有效执行监督制度和程序而可能给公司造成的损失。监督也是具有成本的。监督成本是指为控制人行为而发生的成本，即委托人为衡量、观测和控制人所发生的支出，如受托责任审计成本，公司内部监督人员的工资及他们所发生的费用等。

4、全面性原则。所谓全面性原则，是指财务监督体系应该涵盖所有应该接受监督的领域。凡是涉及到与财务有关的制度安排，就应该受到监督。例如，我国现行的公司制度安排上，由股东大会审议批准聘请注册会计师，但《公司法》没有规定谁负责与注册会计师沟通，谁从公司内部对注册会计师的工作进行评价。审计委员会的引入，正好可以弥补这个“被遗忘的角落”。

5、非重叠性原则。所谓非重叠性原则，是指财务监督者的职责不应该重叠，即使有相同的监督领域，侧重点也应该不同。职责的重叠意味着在制度安排上，有不同的监督者对同一监督领域进行监督，这一方面造成监督者之间的相互推诿，另一方面也会增加监督成本。

6、权威性原则。权威性原则是指财务监督者的监督结论应受到尊重，得到执行。当然，这种监督结果必须是在监督者根据法律、章程、制度、政策对事实所作出的不偏不倚的判断。只有维护财务监督结论的权威性，财务监督才有意义，公司的财务方针政策才能贯彻实施。

（三）公司财务监督体系各层次的职责

1、监事会的职责。我国《公司法》第126条规定了监事会行使的职责包括：(1)检查公司财务；对董事、经理执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督；(2)当董事和经理的行为损害公司的利益时，要求董事和经理予以纠正；(3)提议召开临时股东大会；(4)公司章程规定的其他职责。我们认为，在实践中，为加强监事会的财务监督作用，应该对其职责细化和监督的程序具体化，前者包括：复核董事会拟提交股东大会的财务报告、利润分配方案等财务资料；代表公司与董事交涉或对董事起诉；监事会可对公司聘用会计师事务所提出建议。后者包括：根据公司需要设立日常办公机构，或与其他层次的财务监督一同进行；必要时以公司名义另行委托会计师事务所独立审查公司财务，并可直接向国务院证券监督机构或其他有关部门报告情况。

2、审计委员会的职责。《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中规定的上市公司应赋予独立董事的特别职责中与财务监督有关的职责，我们认为应该包含在审计委员会的职责中。具体有：(1)向董事会提议聘用或解聘会计师事务所；(2)独立聘请外部审计机构或咨询机构；(3)对董事会提交股东大会讨论的事项，如需要独立财务顾问出具独立财务顾问报告的，独立财务顾问由审计委员会聘请（注：其中(1)(2)项职权，在德国、日本等大陆法系国家的《公司法》中，属于监事会的职权。日本《商法例法》3、6条规定：监事会可以选任和解聘会计监察人。德国《股份公司法》第111条规定：监事会可以聘请专家检查公司财务。）。除了上述三项之外，我们认为，根据国外审计委员会的实践经验（注：玛丽?S?梅之，刘力云、王德河编译：《审计委员会及其与内部审计的关系》，《审计研究资料》1996年第9期。）和美国、英国等国关于审计委员会的报告，审计委员会的职责还应该包括：(1)在提交董事会之前，复核财务报告及审计报告；(2)与注册会计师沟通；(3)检查公司的内部控制制度；(4)指导内部审计。

3、内部审计部门的职责。随着内部管理理论和实践的发展，我国内部审计的职能、对象和领域应该发生大的转变。我们认为，上市公司内部审计部门的财务监督职责应定位于制度监督，而非核算监督；核算监督的实施主体应是会计部门、财务部门及会计人员、财务人员。其具体职责包括：(1)检查内部控制系统的适用性，并提出改进建议；(2)检查内部控制系统的有效性；(3)检查各种经济信息的可靠性和完整性；(4)检查被审计单位或部门对政策、计划、程序、法律和条例的执行情况；(5)检查资产安全、资源的节约和有效利用情况；(6)检查业务经营和规划中的既定目标的完成情况。新晨

4、会计部门、财务部门及会计人员、财务人员的职责。会计部门、财务部门及会计人员、财务人员的财务监督是一线监督，应该定位于核算监督，即通过审核凭证、核对帐簿、审查报表、财产清查、成本计算等手段对经济业务活动、财产物资、会计资料等进行监督。具体职责范围应该包括：(1)通过审核原始凭证，监督经济业务的真实性和合法性；(2)通过核对帐簿，检查帐与实、帐与帐之间的相符；(3)通过审查财务报告，从整体上审查财务报告的公允、真实表达和公司运行情况；(4)通过财产清查，检查现金、银行存款、有价证券、实物资产等公司资产的存在性、完整性及所有权；(5)通过检查财务收支，监督各种收入、费用开支的真实性、合法性及预算控制情况；(6)通过成本核算，监督商品采购、产品生产等过程中的违法违纪、不合理损耗等损害公司利益的行为。

上市公司实行独立董事制度、引入审计委员会后，监事会、审计委员会、内部审计部门和会计部门、财务部门由上而下构成了一个完整的公司财务监督体系。它们分别针对四个层次的委托关系进行监督，没有纵向隶属关系，但可以进行业务指导，形成一个有机整体。