思政经济学对农产品质监的作用范文

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作者：王艳崔野韩杨明升周云龙单位：农业部科技发展中心北京达邦管理顾问有限公司

政府推动力度是决定国际标准话语权的关键

在扩大畜产品和兽药国际市场的双重利益驱动下，美国一方面在国内设置专门机构，配备大量人员，划拨专项经费予以保障;另一方面充分利用CAC规则，连续两年发起针对该议题的投票，并在WTO/SPS等其他国际组织上向CAC施压，要求尽快通过该标准。近年来甚至奥巴马及其代表也积极游说其他国家，以支持CAC在成员大会上通过该标准。反观我国，虽然早在2001年就加入WTO，但却是在近几年才开始实质性参与农业国际标准的制修订。由于对这项工作重视程度不够、投入力度不足，再加上对程序规则的不熟悉和前期参与的不连续、不深入，直到该标准进入最后一步，才着手开展试验，积极斡旋各方，尽管使该标准延缓了4年，但最终还是未能阻止通过。失去了国内标准的贸易屏障，美国猪肉、牛肉对国内市场的冲击将显而易见。

农产品质量安全标准的政治经济学意义

农产品质量安全标准涉及农药、兽药、生物毒素、致病微生物等众多危害物质，莱克多巴胺只是其中之一。莱克多巴胺残留限量国际标准的制定过程已清楚表明，农产品质量安全标准作为强制执行的技术规范，是政治诉求和利益制衡的技术体现，是政府、产业界和消费者三方博弈的结果，既是个技术问题，也是个经济问题，更是个政治问题。

1农产品质量安全标准是政府施行公共管理的技术工具

履行社会管理和公共服务职能，是当代政府公共管理的基本内容。农产品质量安全，因其关系劳动力生产与再生产的质量、社会道德与国家诚信的建立、农业生产经营方式的改进以及和谐社会的构建，是各国社会政治经济发展到一定水平后政府重点管理的领域。标准是农业产业发展的技术规范，是衡量农产品质量安全水平的技术指标，是监管执法的技术前置。科学性只是标准诸多属性中的一个。农产品质量安全标准的设定需要与经济发展水平和现实国情、农情相适应，并且充分考虑各利益相关方的需求，有助于政府实行公共管理政策。如为适应食品安全管理形势，美国早在50年代将食品安全的目标设定为“零风险”并制定了一大批严格的限量规定。然而到了80年代，该目标却调整为“可接受的风险水平”，食品安全标准的各项限量规定也随之变化。如美国大豆中的草甘磷限量规定，1982年为6mg/kg，但1997年却放宽到了20mg/kg［2］。因此，强化标准制修订工作是各国加强农产品质量安全管理的有效实践。

2农产品质量安全标准是政府履行经济职能的有效手段

基于农业的重要战略意义，农业部门历来都是各国主要的专业经济管理部门。西方经济学者认为，并不存在纯粹的“市场经济”。任何现代社会，政府都起着重要作用。在相对弱质的农业产业中，各国更是不会放过“政府看得见的手”;而在贸易代替传统战争参与争夺全球资源的今天，农产品质量安全标准往往是技术性贸易壁垒的外衣，能将相对优势转化为绝对优势。如莱克多巴胺残留限量国际标准，尽管刚刚通过，但对美国牛肉国际贸易的推动作用就迅速显现。以中国台湾地区为例，2012年3月12日，台湾台北市因在源自美国的牛肉中检出莱克多巴胺(0．0275mg/kg)，而销毁了7490kg美国牛肉。此举在民进党与国民党间引发了一场禁与不禁的“美牛大战”。7月5日CAC通过莱克多巴胺残留限量后，台湾“立法委”迅速采用，并以63∶46表决解禁牛肉中莱克多巴胺。美国牛肉在台湾市场随即被打开。

3农产品质量安全标准与政治安全和社会稳定紧密关联

虽然一般情况下管理规制总是滞后于出现的问题，但在食品安全问题上，如果标准不先行，在信息高度发达的今天，任何食品安全问题都有可能迅速发酵为连锁性危机事件，进而会影响到社会稳定甚至是政治安全。如影响深远的2008年“三鹿奶粉事件”，2012年“毒胶囊事件”，标准缺失是重要原因之一，对公众消费信心特别是对政府信心的打击尤为巨大。2008年“三鹿奶粉事件”发生后，虽然中央政府迅速决断，出台了一系列政策并处理了相关当事人，但网民愤怒情绪达到89%，消费者对产品的不信任感向政府扩展。整个事件的网络关注度超过58%，最高可以和汶川地震相比。2012年2月台湾爆发的因莱克多巴胺检出引发的“美牛事件”，更是将质量安全标准推向了政治高度。作为执政党的国民党，为了尽快恢复“台美贸易暨投资架构协定”(TIFA)协商，融入区域经济整合，极力推动台湾莱克多巴胺限量标准出台，马英九甚至称“我们一步也不能等”。而作为在野党的民进党，则抓住时机大肆炒作，连普通民众也都普遍认为“牛有毒、鸡有病都是来自于‘马无能’”。受此影响，马英九的民众支持率一度降至自上任后历史最低。

我国农产品质量安全标准工作面临的困境

作为农业大国和人口大国，确保农产品有效供给是我国一项基本国策。进入新世纪以来，随着我国农产品供给由长期短缺转向总量平衡、丰年有余，农业发展由注重数量转向数量与质量并重，农产品质量安全标准的作用愈发显著。正如总书记在2007年4月23日中央政治局集体学习时强调:“没有农业标准化，就没有农业现代化，没有食品安全保障。”然而，与农产品质量安全管理的现实需要相比，我国农产品质量安全标准还面临着3个突出问题亟待解决。

1科研基础不足，难以为政府决策提供强有力的技术支撑

我国从1999年启动实施“农业行业标准制定和修订专项财政计划”以来，标准数量不断增加，农业标准体系逐步健全。特别是《农产品质量安全法》和《食品安全法》颁布实施以来，农产品质量安全标准进一步完善。截至目前，我国农兽药残留限量达2800多项，检测方法900多项，基本覆盖常用药物和主要农产品种类。但由于缺乏全面的风险评估数据，仍有2/3的农兽药尚无限量规定和检测方法。农产品质量安全标准制定中至关重要的作物分类研究也刚刚起步，标准物质和标准样品研究仍然落后，国际标准制定规则和参与能力十分匮乏，亟待加强重要基础性农产品质量安全标准的相关科学研究，以满足实施农产品质量安全例行监测、监督抽查、风险监测、应急处置等监管工作的需要，切实提高国际话语权，促进政府决策的科学化。

2战略考量不足，难以为产业经济发展保驾护航

发达国家政府的一个重要职能就是不遗余力地保护国民健康，旗帜鲜明地促进产业经济发展。如在莱克多巴胺标准问题上，美国政府议员经常携兽药生产企业代表与各国政府部门交涉，企业代表也常作为国家代表之一出席CAC等国际会议，其明确的战略意图就是促进畜产品出口和扩大兽药市场。虽然我国从2008年开始通过开展试验实质性参与此项标准的制定，但尚没有进行系统的定性和定量分析，以评估该标准可能对农业产业产生的影响。截至目前，我国已连续6年投入大量人力物力，承办国际食品法典农药残留委员会(CCPR)年会，制定或参与制定了多项标准。但从农产品质量安全标准总体架构来看，我国尚需要做好顶层设计，进一步明确制定国内标准与国际标准、质量安全标准与产业技术标准的目的和目标，做好战略规划，明确今后一个阶段农产品质量安全标准的发展方向和制定策略。

3权责利不清，难以激发各环节主体活力

“经济人假设”是经济学的核心理论，其含义是指在理性思考和行为的条件下，人们唯一的目标是争取个人经济利益的最大化。因此，为维护一定的社会经济秩序，国家会出台一系列政策法规来约束和管理人们的行为。这一理论同样适用于标准制定中的组织管理。在农产品质量安全标准的制定与管理过程中，标准起草者一般为科研或检测单位的工作人员，其承担制标任务的首要考虑因素是论文、专利等成果，往往忽视标准的社会经济效益。而标准的行业归口部门对标准的重要性和严肃性认识不足，管理上基本是按照传统科研项目的管理思路进行管理，重前期立项，轻后期监管。而产业界虽然十分关心标准动态，但由于部门各自为阵的体制问题，标准信息严重不对称，作为主要使用者的检测机构、生产企业，无法及时掌握标准内容，也缺少参与渠道。由于在标准制定管理中没有形成良性“闭环”机制，标准适用性差、操作性差的问题时有发生，甚至个别标准后还对产业发展产生严重制约。因此，亟需从制度上进一步明确相关主体的责权利，探索动态管理机制，吸引优质资源，形成良性推动机制。

推进农产品质量安全标准工作的对策建议

推进农产品质量安全标准工作，当前需要重点突出4个方面。

1加快科技创新

一是加强基础科研。建议在现有科技项目中增设农产品质量安全重大科技专项，针对农产品质量安全管理中的技术瓶颈、科技弱项和突出问题，全面系统地开展深入研究，为形成科学适用的标准奠定基础。同时，在相关科技项目中，应明确将形成有效标准作为验收考核内容之一。二是加强人才培养。建设和完善国家和地方层面的农产品质量安全标准科研平台，设置专门学科和专业研究机构，改进相关科研考核和人才培养模式。

2优化运行机制

一是构建标准研制技术体系。借鉴我国实施现代产业技术体系的基本经验，以农产品中危害因子和产品类别为主线，依托科研机构和相关单位，构建农产品标准研制技术平台，承担领域内相关标准的基础研究、体系构建、制定修订、跟踪评价、宣贯培训和官方评议等工作。二是加强计划指导性。进一步研究制定未来3～5年农产品质量安全标准体系建设规划，明确短期及长期的工作目标，加强工作过程的把控和指导。

3完善管理制度

一是完善工作规范。建议尽快出台《农业标准化管理办法》，进一步明确以农兽药残留限量及检测方法为主的农产品质量安全标准制修订工作流程，以及相应的各环节监督管理措施。二是构建绩效管理机制。按照部门预算执行进度和绩效考核等管理办法要求，结合农产品质量安全标准工作特点，以任务与预算考核为抓手，实施绩效评价，建立“黑名单”制度，逐步实施动态管理。

4深化协调服务

一是强化行业联动。针对国内外标准制修订和技术性贸易壁垒通报评议等工作，完善各行业部门和相关利益方的充分参与机制，突出过程交流、意见反馈和影响评价。二是加强宣传服务。鉴于农产品质量安全标准在产业规范、保障安全和监督执法中的重要地位，因此有必要充分利用各种途径，加强标准的宣贯与服务。建议借助于现代网络技术，加快标准信息化建设，探索引入市场机制，细化不同行业、不同主体的需求，分类加强宣传与服务。