美对华反补贴根源探析范文

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在中国从“非市场地位国家”到“市场地位国家”的转变过程中，中国出口大幅增长，同时随着中美之间贸易摩擦的不断升温，美国对中国采取的反倾销和保障措施已远远不能满足其国内生产商所希望达到的效果，以美国为首针对中国商品的反补贴诉讼①已经成为国外对华发起贸易争端的又一新手段。尤其是美国次贷危机以来，世界经济形势的走弱和全球贸易的萎缩，全球贸易保护主义开始加强，美国等不断加大对华反补贴的次数、规模和实施力度。截止到2010年6月30日美国对中国实施反补贴调查的案例已有25起，其中有13起已经付诸关税②，包括环状焊接碳素钢管、薄壁矩形钢管、不锈钢焊接压力管、环形碳素管线管、工程轮胎、复合编织袋、轻克重热敏纸、原始橡胶磁和亚硝酸钠等，而这一切距离2006年美国启动对华首例反补贴案仅4年时间。

一、中美贸易顺差的不断扩大是美国加大对华反补贴的直接因素

自1784年2月22日美国商船“中国皇后号”（EmpressofChina）驶入广州后，中美贸易已有200多年的历史。1949年新中国成立后，中美双边贸易规模都比较小，无论是中国还是美国都未在对方外贸中占据很大比重。1952年到1972年的20年间，由于美中之间的政治冲突与敌对状况，中美贸易基本陷于停止。1979年两国签订中美贸易关系协定，美中之间的贸易总量迅速增长，两国贸易联系日益密切。1979年两国经贸关系正常化时，美国是中国第三大贸易伙伴，1996年成为第二大贸易伙伴，当前美国已经成为中国最大的出口市场，第六大进口来源地和第三大技术进口来源地。中国在1980年时是美国第24位贸易伙伴，1995年上升为第5位，2003年取代日本上升到第3位，2006年进一步超过墨西哥成为美国第二大贸易伙伴，目前中国是美国第三大出口市场和第一大进口市场国以及最大的贸易逆差来源国，根据美国商务部统计，2010年对中国的贸易逆差已经占到美国全部贸易逆差的42.2％。两国在中国入世后的双边贸易变化见表1。

20世纪90年代以来，中国对美国出口的比重日益上升，中美两国贸易收支不平衡加大，中国经济的崛起，对美国的经济政治地位造成了威胁，使得中美贸易冲突与争端日益突出。贸易摩擦的方式主要包括反倾销、反补贴和特别保障条款，以及其他一些特殊的贸易制裁等。从摩擦的领域看也存在扩大化的趋势，传统的农产品、纺织品等领域仍然纷争不断，但贸易冲突与争端的领域近年来开始集中于高附加值产品和服务业，例如金融、保险和电信领域，知识产权保护问题也日益突出。

与此同时，中美经济摩擦范围和手段均有所扩展，特别是进入2001年以来，贸易问题日益同金融（如资本市场开放、汇率）、投资、竞争环境等问题相联系，手段也进一步增加，除了传统的WTO框架下的反倾销、反补贴，以及美国国内贸易法案制裁（如301和337条款）外，更增加了环境保护、劳工标准等新的手段；美国还加大了对我国相关政策和制度的干预，增强了舆论导向，围绕中美贸易逆差问题，炮制“中国实施不公平贸易”、“中国人为压制人民币汇率”等论点，以此为加大对中国的贸易保护措施创造舆论背景，同时结合“市场经济地位”问题的争论，越来越多地涉足对中国的金融、货币、汇率、竞争和产业政策的干预和指责。

随着中国经济崛起的速度加快，美国全球战略中削弱和抑制中国的因素将更多地转向经贸领域，因此中美之间的贸易摩擦主要源于双方不平衡的贸易关系，长期的逆差使得美国不断寻求遏制中国出口的方法，反补贴即成为美国选择的又一新的遏制中国的工具。总的来看，传统的、衰落的行业(或称“夕阳产业”)如钢铁、纺织、造船、汽车等行业的行业组织支持贸易保护主义政策，从事高新技术、竞争力强的行业如航空航天、飞机制造、信息技术及金融服务等部门的行业组织则是自由贸易政策的支持者。

从出口商品结构看，表2是根据2001年－2010年中国对美出口产品按照HS编码分类统计的商品出口结构，可以发现中国对美出口主要集中在劳动密集型产品（主要为杂项制品、纺织制品、鞋帽伞等制品、塑料橡胶制品以及皮革制品等），以及资本密集型产品（主要为机械电气设备、运输设备和光学仪器等），而且劳动密集型产品出口占比相对不断下降，资本密集型产品出口占比相对上升，尤其是机械电气设备已经占了中国对美出口贸易的近一半比重。从对美国市场依赖度①看，表3表明，中国工业制成品的出口对美国市场的依赖程度远高于农业产品和原材料出口，其中劳动密集型产品对美国出口市场依赖度排在前列。伴随着美国夕阳工业的衰落和制造业生产的海外转移，进口竞争行业和美国弱势行业的利益集团如纺织品制造商协会、商业与产业协会、钢铁协会在贸易保护进程中日益活跃，近年来频频发生的对华贸易摩擦等均集中在这些领域，并且也引发了美国国内“劳动”要素持有者的主要代表——劳工集团和工会的贸易保护行为，比较突出的是美国的劳联－产联，坚持要求政府实施贸易保护政策。

二、中美之间产业分工格局导致不同产业贸易竞争力失衡是客观因素

造成上述中美贸易摩擦的内在原因是：随着全球化发展，美国跨国公司全球产业转移所造成的中美之间的产业分工格局造成了中美不同产业部门贸易竞争力的消长和失衡。

20世纪90年代以来，随着中国成为新的跨国公司产业转移首选地，中国的出口增长模式严重依赖于跨国公司在中国的产业分工（见图1），过去30年中国经济发展的外贸依存度高达66％，其中一半以上由外商投资企业创造，一半以上为加工贸易，即从国外进口技术和零部件为国外品牌进行组装和加工，这意味着外贸出口的本地增值很低，主要是在为别国的GDP做贡献。就纸业而言，中国与美国之间的分工是森林资源丰富的美国向中国出口纸浆和废纸，中国用这些原料造纸和生产纸制品，然后销往包括美国在内的世界各国。根据中国海关统计，2006年中国从美国进口“纸及纸板；纸浆、纸或纸制品”5.45亿美元，对美国出口“纸及纸板；纸浆、纸或纸制品”10.8亿美元，就体现了这种分工关系。

中国作为“世界工厂”成为跨国公司生产基地并在贸易总体上呈现出“大出大进”的特点，获得巨额贸易顺差，却只是承担了加工组装的角色，处于跨国公司全球产业分工链条较低端的环节，获得了分工下的较低利润，这样的分工结构尽管使得中国快速融入全球化发展，却不得不承担国内本土企业和本国跨国公司的培育不够、外资对中国资源的恶性消耗并由此引致的环境恶化、中国出口引起越来越多贸易摩擦、拉大社会收入差距等一系列后果，与中国经济社会发展的根本目标相背离。

发达国家产业结构调整和对外向发展中国家转移，加剧了产业间发展的不平衡和产业国际竞争优势的变化，中美之间的制造业贸易竞争力比较的变化正反映了这样的特点。表4是1995－2007年间美国和中国在贸易摩擦较为激烈的几个部门贸易竞争力的比较，可以发现在钢铁业、化学、机械与运输工具、办公与通讯设备、纺织品部门中、美贸易竞争力都出现不同程度的此消彼长形态。美国制造业在国际贸易竞争中优势的减弱使得美国必然要利用各种贸易摩擦手段来维持本国逐渐失去竞争优势产业的利益。

三、美国贸易政策的政治化倾向是美国加大对华反补贴的特有背景

所谓美国贸易政策的政治化倾向，一是指国会在美国政府的贸易决策中起着越来越重要的作用，而在美国的政治传统中，国会的介入意味着保护主义；二是指各种利益集团在政府中的代言人对美国贸易政策的影响。

20世纪80年代开始出现的世界贸易流向的变化，美国出现了严重的贸易赤字，受到进口产品竞争产业要求更多的进口保护措施，国会中的保护主义势力上升。加上在GATT的东京回合谈判中，除了《反倾销守则》只是在肯尼迪回合《反倾销守则》的基础上增加了一些程序性的内容，形成的所谓《反补贴守则》也因为缺乏法律上的处分规则而没有实质意义。在这样的背景下，美国在整个80年代中频繁地采取单边措施来打击外国市场的贸易壁垒，以及它们认为不公平的贸易做法，这种单边的措施主要是指贸易法中的301条款，也包括反倾销和反补贴措施。“拉平竞技场”（levelingtheplayingfieldorlevelingtheplayingground）①是美国在20世纪80年代开始的促进外国市场开放、以促进美国的出口贸易，并在此基础上保证国际贸易在“公平竞争”的水平上进行的贸易政策的一部分。从20世纪80年代初开始，美国的“拉平竞技场”的政策就主要指向以日本为首的东亚国家，其中包括韩国等新兴工业化国家，以及后来实行经济改革政策取得一定成功的中国。在多哈回合中，美国于2002年10月向WTO提交了一份题为《贸易救济规则的基本概念和原则》（BasicConceptandPrinciplesoftheTradeRemedyRules）的立场性文件，认为多哈谈判应当将对“贸易扭曲做法”（trade-distortingpractices）的约束作为谈判的范围，因为这种扭曲通常会导致“不公平贸易”，从而再次重申了贸易救济规则作为“拉平竞技场”的措施对建立一个公平的世界体制所起的作用。

从美国的国内政治因素来看，把持国会参众两院将对美国对华贸易政策产生不利的影响。历来在对华贸易问题上表现偏激，2006年先后提出了“重估人民币汇率”、“取消对华永久最惠国待遇”等多项提案，美国对华贸易政策面临严峻的挑战。由于美国持续的对外贸易逆差特别是对华贸易逆差的扩大，使美国国内贸易保护主义力量增强。中国的快速发展和“和平崛起”战略使美国整体不得不重新审视对华整体战略，对华贸易政策也相应进行调整。2006年2月14日，美国贸易代表罗布波特曼（RobPortman）向国会提交了题为《美中贸易关系：更大责任与严厉执行的新阶段》报告，宣称重新调整对华贸易政策，提出了包括“追求建立一种更加平等和持久的贸易关系，以获取更平衡的贸易机会来促进出口所创造的就业人数的相应增长”在内的3个原则、6大目标和10项初步措施，以使中国承担起作为“贸易强国”应有的责任。

美国对华贸易政策的周期性与美国总统的竞选周期相吻合。总统大选年往往是美国国内对华贸易政策相对强硬、对华贸易摩擦相对密集的时期，在此期间，美国政府和国会就中美贸易争端采取各种贸易保护和制裁措施的积极性也会明显增加，从而使得双方既有的经贸问题在一个特定阶段内被显著地政治化。纵观历次大选中美国出台的各项临时性贸易政策或措施，可以发现它们的针对性极强，特定的政策措施往往是为了满足某个或某几个特定集团的利益要求。

美国的各类利益集团都在美国政府中有代言人对议员进行游说，干预政府的各类经济政策也包括贸易政策，这些游说的集团数目众多，根据美国学者研究，每年成立的游说集团有几十万之众（见图2），而其中受益于中美双边贸易关系和更广泛联系的各种群体成为对华实施友好贸易政策的影响者和游说者；而在对华贸易中短期利益或局部利益受到损害的各种群体主张贸易保护，就美国对华贸易政策持不同态度的经济利益集团见表5和6。

四、中国长期发展模式积累的弊端是引致国外反补贴的内在原因

适当的产业保护措施，能使政治、法律和社会效果最大化。当国外优势企业确实滥用市场支配地位试图以低价驱逐其他竞争者，或通过大量政府补贴扰乱进口国市场秩序时，就出现了反倾销反补贴制度与竞争法的交集，是两者都禁止的“掠夺性”行为，这时，进行反倾销反补贴调查，对国内民众和产业凸显政府的“爱国”效应，能形成良好的社会舆论，对当政者而言无疑是增加了政治资本，树立了良好的政治形象，能使经济、法律和社会效果都得到最大化的体现。其次，即使不存在外国产品的倾销或补贴行为，对其实施贸易救济措施，也是转移公众视线，推卸政府经济政策和管理不力的政治需要。①

中国对外开放30年是动态发展和渐进进行的，对于外商投资的政策也是经过了发展的过程。开放初期，从5个经济特区到14个沿海开放城市，以及1990浦东的开发开放，中国东部沿海地区率先开放，为了吸引出口加工型的外商直接投资,建立多个国家级或地区级的开放区、加工区、高新技术区等等，开发区体系的逐渐形成也对投资结构产生着影响。外资最初要找到一个中方企业作为载体才能进入中国市场，随着开发区的逐渐形成，这种载体型合资向区域型合资转换的趋势十分明显。国家也同时在东部地区配套多种优惠政策，加上便利的地理位置，使得最早一批进入中国的跨国公司自然将东部地区作为投资的首选。

随着我国加入WTO后,全国范围利用外资政策正逐步走向均等，珠江三角洲地区对外资的传统优惠政策效应正在消失，而与此同时该地区土地、劳动力成本等基本要素价格不断上升，加上高素质人才的相对匮乏，跨国公司在该区域直接投资的比较优势不断消失。同时经过改革开放的初期阶段，国家统筹开放、缩小东、中、西部经济发展差距成为经济发展的重要任务，配套西部大开发战略，国家先后出台一系列吸引外资落户中、西部地区的政策措施。

但是跨国公司经过初入中国时以劳动密集型阶段为主的投资时期之后，现已开始在华进行第二次战略布局，如高新技术企业、研发中心、地区总部等的投资，因此产业的集群配套、当地政府的服务水平和法律环境、当地的人才素质等因素已经甚于优惠政策的激励，很明显的变化是，跨国公司在东部沿海由南向北逐步扩散，但是中、西部地区吸引外资的政策性激励未发挥出更大的效力。

我国不同地区吸引外资具有明显的禀赋性差异，这种差异一是体现在先天的经济基础和自然条件方面，比如东部工业发展的基础在开放之初就优于中西部，东部的沿海位置更有利于外资在进入中国时率先选择；但同时这种差异也体现在后天国家对不同地区开放政策和步骤的不同，而这加深了先天差异的程度，使得目前西部很多省份对外开放及吸引外商投资的程度只相对于东部沿海地区1980年代初的水平。我国政府为了扩大出口和吸引外资，从中央到地方制定了一系列补贴措施和政策，对出口产品或企业提供各类补贴。这些补贴名目繁多、形式多样，譬如所得税以及流转环节税退抵减免、成本或费用补贴、折旧或科技费用提取、贷款或购置土地优惠等补助，而且在贷款、返回利润和税收、提高折旧率等方面给予优惠，把采购国产设备或者配套的零部件视作进口，给予减免进口环节税收的优惠等等。这些补贴绝大多数是WTO规则所不允许的（赵玉阁，2005）。

改革开放30年后，东部地区对外开放由于有沿海区位优势、中央特殊政策、国内市场被高度保护、幼稚产业得到很好地呵护，使得东部地区在非常优越的政策环境条件下积蓄了能量，为经济发展打下坚实的基础。然而，目前西部地区严重滞后的对外开放，是在中国加入世贸组织、国内市场高度开放、国际竞争压力巨大的背景下进行的。东部沿海地区由于投资环境所具有的天然优势，即使政府不给予任何优惠政策，也可借中国发展前景和巨大市场潜力吸引外商投资。因此当前应当改变现有不合理的制度资源的配置，这既包括对东部地区过度的制度资源配置，也包括对外资企业过度的制度资源配置，而且也符合落实科学发展观的要求，并有利于我国经济健康良性的发展。